Admissibility of judicial review of EU fund non-compliance note contingent on exhaustion of prior administrative remedy against identical act

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată. Cadrul procesual.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Municipiul Iaşi a solicitat, în contradictoriu cu: "Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programe Europene - Direcţia Autorizare Programe - Serviciul Autorizare Programul Operaţional Regional", "anularea Notei de Neconformitate nr. x din 6 iunie 2013, emisă de pârât ca urmare a verificării procedurii de achiziţie publică pentru atribuirea contractului de lucrări suplimentare în cadrul proiectului "Zona de agrement Ciric" şi prin care s-a stabilit o corecţie financiară de 25% (406.832,50 RON) din valoarea contractului de lucrări cu nr. AA2 nr. x din 14 martie 2013, încheiat cu asocierea dintre S.C. A. S.A. cu S.C. B. S.A. şi C.".

2. Hotărârea instanţei de fond.

Prin Sentinţa nr. 140 din 23 iunie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată ca urmare a neîndeplinirii procedurii prealabile obligatorii, excepţie ce a fost ridicată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi pe cale de consecinţă s-a respins acţiunea în anulare formulată de reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială a Municipiului Iaşi, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ca fiind inadmisibilă.

În motivarea soluţiei, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că reclamanta nu a parcurs calea administrativă de atac şi nu a îndeplinit cerinţele imperative ale art. 51 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 66/2011.

3. Cererea de recurs şi motivele înfăţişate.

Împotriva Sentinţei nr. 140 din 23 iunie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială a Municipiului Iaşi criticând-o pentru nelegalitate.

În dezvoltarea motivelor de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. recurenta susţine că prin acţiunea introdusă la Curtea de Apel Iaşi a solicitat anularea Notei de Neconformitate nr. x din 6 iunie 2013 emisă de Direcţia Generală Programe Europene din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice ca urmare a verificării procedurii de achiziţie publică pentru atribuirea contractului de lucrări suplimentare în cadrul proiectului "Zona de Agrement Ciric" şi prin care s-a stabilit o corecţie financiară de 25% (406.832,50 RON) din valoarea contractului de lucrări cu nr. AA2 nr. x din 14 martie 2013 încheiat cu Asocierea dintre S.C. A. S.A. cu S.C. B. S.A. şi C..

În motivarea acţiunii a avut în vedere faptul că nota de constatare prin care s-a stabilit că "autoritatea contractantă a atribuit un contract suplimentar de lucrări (act adiţional), fără asigurarea unei competiţii adecvate, în absenţa unei urgenţe imperative rezultate din evenimente imprevizibile sau în absenţa unor circumstanţe neprevăzute care să le "justifice" nu este întemeiată şi nu are în vedere complexitatea lucrărilor, structura terenului şi necesitatea adaptării şi modificării unor soluţii în concordanţă cu datele rezultate din realizarea unui studiu geotehnic de detaliu, că au existat premizele încadrării în prevederile referitoare la utilizarea procedurii de negociere fără publicarea unui anunţ de participare şi că procedura nu constituie o încălcare a dispoziţiilor art. 122 lit. (i) din O.U.G. nr. 34/2006.

Ministerul Finanţelor Publice - Unitatea pentru Coordonarea şi Verificarea Achiziţiilor Publice a fost informat cu privire la iniţierea procedurii de negociere fără publicarea unui anunţ de participare, instituţia abilitată desemnând reprezentanţi pentru verificarea aspectelor procedurale. Urmare a verificărilor efectuate reprezentanţii M.F.P. - U.C.V.A.P. au semnat, fără obiecţii, Raportul procedurii de atribuire, confirmând legalitatea acesteia.

Între Municipiul Iaşi şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a existat un permanent schimb de informaţii cu privire la legalitatea actului de constatare şi formularea contestaţiei administrative împotriva acestuia, punctul de vedere al ministerului privind adoptarea ulterioară a unui act normativ (O.U.G. nr. 14/2013) prin care corecţiile să fie suportate de la bugetul de stat determinând renunţarea la formularea contestaţiei împotriva Notei de neconformitate nr. x din 6 iunie 2013.

S-a formulat contestaţie împotriva Notei de neîncadrare şi suportarea de la bugetul de stat a sumelor conform O.U.G. nr. 14/2014, însă a fost respinsă prin Decizia nr. 62 din 4 februarie 2014. Consideră că astfel, acţiunea pe cale administrativă împotriva uneia din cele două note de constatare, având practic acelaşi obiect şi urmărind aceeaşi finalitate - aprobarea decontării sumei de 406.832,50 RON reprezintă procedura prealabilă obligatorie prevăzută Legea nr. 554/2004.

Faţă de aceste aspecte solicită admiterea recursului promovat de Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Iaşi, să se constate nelegalitatea Sentinţei nr. 140/2014 pronunţată de Curtea de Apel laşi şi pe cale ce consecinţă anularea Notei de neconformitate nr. x din 6 iunie 2013 emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

Intimatul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Prin încheierea din 28 octombrie 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a fost admis în principiu recursul declarat şi a fost fixat termen de judecată cu citarea părţilor, în şedinţă publică.

4. Soluţia şi argumentele instanţei de control judiciar.

După examinarea motivelor de recurs, a întâmpinării formulate, Înalta Curte va respinge recursul pentru următoarele considerente:

Prin motivele de recurs recurenta susţine în esenţă că, în speţă se poate considera îndeplinită procedura prealabilă obligatorie prevăzută de Legea nr. 554/2004 având în vedere contestaţia formulată împotriva Notei de neîncadrare şi suportarea de la bugetul de stat a sumelor conform O.U.G. nr. 14/2014, respinsă prin Decizia nr. 62 din 4 februarie 2014. Faţă de această împrejurare consideră că acţiunea exercitată pe cale administrativă împotriva uneia din cele două note de constatare, având practic acelaşi obiect şi urmărind aceeaşi finalitate - aprobarea decontării sumei de 406.832,50 RON reprezintă procedura prealabilă obligatorie prevăzută Legea nr. 554/2004.

Acest motiv de recurs nu poate fi primit pentru următoarele considerente.

Prin cererea dedusă judecăţii reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Municipiului Iaşi, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programe Europene - Direcţia Autorizare Programe Serviciul Autorizare Programul Operaţional Regional, a solicitat anularea Notei de Neconformitate nr. x din 6 iunie 2013 emisă de pârât ca urmare a verificării procedurii de achiziţie publică pentru atribuirea contractului de lucrări suplimentare în cadrul proiectului "Zona de Agrement Ciric" şi prin care s-a stabilit o corecţie financiară de 25% (406.832,50 RON) din valoarea contractului de lucrări cu nr. AA2 nr. x din 14 martie 2013 încheiat cu Asocierea dintre S.C. A. S.A. cu S.C. B. S.A. şi C..

În exercitarea atribuţiilor ce i-au fost conferite, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a emis două acte de autoritate total diferite, respectiv unul denumit: "Notă de neconformitate", ce a fost înregistrat sub nr. x din 6 iunie 2013, prin care s-a stabilit o corecţie financiară de 25%, având o valoare de 406.833,50 RON, şi un al doilea act, denumit: "Nota privind neîncadrarea în prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 14/2013", întocmită ca urmare a "verificării solicitării de plata din 13 noiembrie 2013 a beneficiarului UAT Municipiul Iaşi".

La data de 30 decembrie 2013, împotriva Notei privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013, emisă de Serviciul Autorizare Programul Operaţional Regional (cel de-al doilea act emis de pârât), Municipiul Iaşi a formulat contestaţie, iar prin Decizia nr. 62 din 4 februarie 2014, Ministerul Dezvoltării Regionale a respins această contestaţie pe considerentul că: "o astfel de situaţie nu este reglementată de către O.G. nr. 14/2013, motiv pentru care nu intră sub incidenţa acestui act normativ, având ca efect nesuportarea de la bugetul de stat a sumelor reprezentând corecţiile financiare/reducerile procedurale aplicate beneficiarilor de fonduri europene pentru abaterile de la conformitatea cu legislaţia din domeniul achiziţiilor publice".

Urmare a verificării procedurii de achiziţie publică pentru atribuirea contractului de lucrări suplimentare, la data de 6 iunie 2013 s-a întocmit, de către pârât, Nota de neconformitate ce a fost înregistrată sub nr. x, în cuprinsul căreia s-a consemnat că: "Autoritatea contractantă a atribuit un contract suplimentar de lucrări (act adiţional) fără asigurarea unei competiţii adevărate, în absenţa unei urgenţe imperative rezultate din evenimente imprevizibile sau în absenţa unor circumstanţe neprevăzute care să le justifice", deficienţa pentru care s-a aplicat o corecţie financiară de 25% în valoare de 406832,50 RON.

Potrivit art. 51 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 66/2011: (1) Decizia de soluţionare a contestaţiei este definitivă în sistemul căilor administrative de atac. (2) Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

De asemenea, dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt de strictă interpretare şi statuează în mod expres că: înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. (2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

Din interpretarea normelor de drept menţionate mai sus rezultă că parcurgerea procedurii prealabile este obligatorie atât din perspectiva dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, cât şi a Legii nr. 554/2004.

Or, în speţa de faţă rezultă indubitabil că împotriva Notei de neconformitate nr. x din 6 iunie 2013, emisă de pârât, reclamanta nu a înţeles să urmeze procedura prealabilă.

Faptul că împotriva Notei privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013, emisă de Serviciul Autorizare Programul Operaţional Regional, Municipiul Iaşi a formulat contestaţie, iar prin Decizia nr. 62 din 4 februarie 2014, Ministerul Dezvoltării Regionale a respins această contestaţie, nu poate echivala cu o îndeplinire a obligaţiilor statuate de normele de drept invocate mai sus, pentru că cele două "Note" întocmite de pârât, chiar dacă se referă la acelaşi contract de lucrări, produc efecte distincte.

Aşa fiind, în mod corect a reţinut prima instanţă că solicitarea reclamantului de a se anula "Nota de neconformitate nr. x din 6 iunie 2013", fără ca în prealabil să se fi parcurs calea administrativă de atac şi fără a se fi îndeplinit cerinţele imperative ale art. 51 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 66/2011, este inadmisibilă, deoarece neîndeplinirea condiţiei parcurgerii căii administrative de atac, astfel cum este ea definită de actul normativ menţionat şi cea a atacării actului administrativ care o finalizează, constituie un fine de neprimire a acţiunii.

5. Soluţia pronunţată

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte apreciind că soluţia instanţei de fond este legală, fiind dată cu aplicarea legii, în baza art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ - Teritorială Municipiul Iaşi împotriva Sentinţei nr. 140 din 23 iunie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 22 aprilie 2016.

Procesat de GGC - MM