Incompatibility of municipal mayor with representative roles in regional utility companies under strict interpretation of local vs. regional interest statutes

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 23.12.2013, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând anularea, precum şi suspendarea executării Raportului de evaluare nr. x/11.12.2013, emis de pârâtă; de asemenea, a solicitat obligarea pârâtei să publice şi să menţină pe pagina de internet a instituţiei dispozitivul sentinţei ce se va pronunţa, pentru o perioadă de timp egală cu cea care se va scurge de la finalizarea raportului de evaluare şi până la soluţionarea irevocabilă a cauzei, sub sancţiunea amenzii.

Prin Sentinţa nr. 92/CA/2014 - P.I. din 29 aprilie 2014, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de suspendare, ca lipsită de interes, precum şi acţiunea, ca neîntemeiată.

2. Motivele de casare invocate în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul, invocând motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. 2010 şi solicitând modificarea hotărârii atacate, în sensul admiterii acţiunii, astfel cum a fost formulată.

În susţinerea primului motiv de casare se arată că sentinţa nu arată considerentele pe care se întemeiază, preluând argumentele pârâtei fără a face o analiză proprie a textelor legale incidente, fiind încălcate astfel dispoziţiile art. 425 C. proc. civ. şi art. 6 din Convenţia Europeană a drepturilor omului.

Cu privire la cel de-al doilea motiv de casare se arată următoarele:

- în mod greşit instanţa a respins cererea de suspendare a executării raportului de evaluare în condiţiile în care erau îndeplinite toate condiţiile prevăzute de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004;

- referitor la incompatibilitatea dintre funcţia de primar şi calitatea de administrator al S.C. B. S.R.L. sentinţa este nelegală deoarece a omis să ia în considerare că reclamantul nu a emis niciun act în numele societăţii comerciale, calitatea de administrator fiind doar formală şi, de asemenea, nu a fost produs niciun prejudiciu;

- referitor la incompatibilitatea dintre funcţia de primar şi calitatea de reprezentant în cadrul AGA al S.C. C. S.R.L. sentinţa este nelegală deoarece ignoră prevederile actului constitutiv al societăţii comerciale din cuprinsul căruia rezultă că reprezentantul comunei Petreşti în AGA este dl. D. şi nu reclamantul; în plus, S.C. C. S.R.L. este o societate de interes regional/zonal şi nu de interes local, ceea ce însemnă că nu sunt îndeplinite condiţiile legale pentru a reţine starea de incompatibilitate;

- în ce priveşte incompatibilitatea dintre funcţia de primar şi calitatea de reprezentant în cadrul AGA al S.C. E. Satu Mare S.A. recurentul arată că societatea comercială este un operator regional, în sensul art. 2 lit. h) din Legea nr. 51/2006; în consecinţă, nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 referitoare la incompatibilitate.

3. Analiza motivelor de casare

3.1 Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. 2010 ( C. proc. civ.), Înalta Curte constată că recursul este neîntemeiat.

Astfel, instanţa de fond a verificat legalitatea Raportului de evaluare nr. x/11.12.2013 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate (ANI) prin raportare la dispoziţiile legale în temeiul cărora a fost emis, luând în considerare toate faptele deduse judecăţii şi hotărând motivat asupra stării de incompatibilitate a reclamantului A. în raport cu deţinerea simultană a funcţiei de primar al Comunei Petreşti şi a calităţii de de administrator al S.C. B. S.R.L. precum şi de reprezentant al comunei în cadrul AGA S.C. C. S.R.L. şi AGA S.C. E. Satu Mare S.A.

Motivarea Curţii de Apel Oradea respectă exigenţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., arătând motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei şi indicând într-o manieră suficientă argumentele pentru care a respins apărările reclamantului.

Prevederile legale mai sus indicate nu obligă instanţa să răspundă tuturor apărărilor avansate de parte, putând să le analizeze global, printr-un raţionament juridic de sinteză, ori să indice un singur aspect considerat esenţial, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmaţie a reclamantului nu constituie automat motiv de casare a sentinţei. Pentru a avea această consecinţă, omisiunea trebuie să fie decisivă, să afecteze echitatea procedurii, să denote lipsa de "ascultare" a părţii ceea ce, raportat la datele concrete ale speţei, nu este cazul.

3.2 Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv pentru că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată următoarele:

Incompatibilitatea dintre funcţia de primar şi calitatea de administrator al S.C. B. S.R.L. a fost corect reţinută de instanţa de fond în raport cu prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei potrivit cărora funcţia de primar este incompatibilă cu "funcţia de (...) administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice".

Apărarea reclamantului recurent referitoare la faptul că nu a emis acte şi nu a obţinut beneficii în calitate de administrator este lipsită de relevanţă în condiţiile în care legea nu condiţionează starea de incompatibilitate de astfel de împrejurări.

În schimb, sentinţa a fost dată cu aplicarea greşită a normei de drept material ce reglementează starea de incompatibilitate dintre funcţia de primar şi cea de reprezentant al comunei în cadrul AGA S.C. E. Satu Mare S.A. şi AGA S.C. C. S.R.L., respectiv art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 potrivit căruia funcţia de primar este incompatibilă cu "funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi comerciale de interes naţional".

Astfel, din actele dosarului rezultă că ambele societăţi (S.C. E. Satu Mare S.A. şi S.C. C. S.R.L.) sunt operatori regionali, în înţelesul dat acestei noţiuni de Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice, fiind înfiinţate în baza hotărârilor adoptate de autorităţile deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale asociate ca societăţi având ca obiect de activitate serviciile de utilităţi publice pe raza de competenţă a acţionarilor.

Regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale sunt reglementate de Legea nr. 215/2001, care prevede la art. 11 că două sau mai multe unităţi administrativ teritoriale au dreptul, în limitele competenţelor autorităţilor lor deliberative şi executive, de a coopera şi a se asocia în condiţiile legii, formând asociaţii de dezvoltare intercomunitară, constituite în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice.

Legea nr. 51/2006 cuprinde cadrul juridic şi instituţional al înfiinţării, organizării şi funcţionării serviciilor comunitare de utilităţi publice, definind şi noţiunile "asociaţie de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice" şi respectiv "operator regional".

În înţelesul legii, asociaţia de dezvoltare intercomunitară are ca obiect înfiinţarea, organizarea, finanţarea, exploatarea, monitorizarea şi gestionarea în comun a unităţilor administrativ-teritoriale membre, precum şi realizarea în comun a unor proiecte de investiţii publice de interes zonal ori regional, destinate înfiinţării, modernizării şi/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilităţi publice.

Acelaşi act normativ defineşte termenul de "operator regional" ca fiind operatorul societate reglementată de Legea nr. 31/1990, cu capital social integral al unora sau al tuturor unităţilor administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice, care asigură furnizarea/prestarea acestora pe raza de competenţă a unităţilor administrativ-teritoriale asociate, administrarea, funcţionarea şi exploatarea sistemelor de utilităţi publice aferente acestora, precum şi implementarea programelor de investiţii publice de interes zonal sau regional, destinate înfiinţării, modernizării şi/sau, după caz, dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestor servicii realizate în comun în cadrul asociaţiei.

Potrivit cadrului legislativ actual, reprezentat de Legea nr. 51/2006, S.C. E. Satu Mare S.A., ca operator regional, activează într-un teritoriu ce excede interesului local al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale ce are calitatea de acţionar, neputându-se pune semnul egalităţii între un operator subordonat autorităţii administraţiei publice locale şi operatorii regionali, aflaţi sub coordonarea unei asociaţii de dezvoltare intracomunitară.

Astfel, se constată că au fost interpretate şi aplicate eronat prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora funcţia de primar este incompatibilă cu calitatea de reprezentant al unităţii administrativ teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local.

În condiţiile în care teritorialitatea celor două societăţi face ca mandatul primarului, ca reprezentant al unei localităţi, să depăşească sfera interesului local şi să se subordoneze interesului regional, nu sunt aplicabile dispoziţiile textului de lege sus-menţionat, care sunt de strictă interpretare şi nu prevăd starea de incompatibilitate pentru calitatea de reprezentant într-o societate comercială de interes regional.

Mai mult, mandatul primarului în cadrul adunării generale a asociaţiei depăşeşte interesul local şi se subordonează unui interes regional, nefiind îndeplinită premisa ca persoana ce exercită funcţia să aibă un interes personal ce ar putea influenţa îndeplinirea cu imparţialitate şi obiectivitate a atribuţiilor sale legale.

De altfel, în acest sens este şi jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, în materie, în special, exemplificată prin Deciziile nr. 1970/2015; nr. 2180/2015, precum şi Deciziile nr. 431/2015; nr. 432/2015; nr. 1339/2015.

4. Soluţia Înaltei Curţi

Pentru considerentele mai sus arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, va casa în parte sentinţa recurată şi, rejudecând cauza, va admite în parte acţiunea formulată de reclamantul A. şi va anula în parte Raportul de evaluare nr. x/11.12.2013 emis de pârâta ANI, în ceea ce priveşte starea de incompatibilitate a reclamantului reţinută în raport de deţinerea simultană a funcţiei de primar al Comunei Petreşti şi a calităţii de reprezentant al comunei în cadrul AGA S.C. C. S.R.L., respectiv de reprezentant al comunei în cadrul AGA S.C. E. Satu Mare S.A.

Va menţine celelalte constatări ale Raportului de evaluare.

Va menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

În temeiul art. 453 C. proc. civ., va obliga intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate la plata, către recurentul-reclamant A., a sumei de 100 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru şi va respinge în rest cererea recurentului-reclamant privind cheltuielile de judecată, ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, Înalta Curte a luat în considerare exclusiv taxa de timbru achitată pentru motivul de casare bazat pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., înlăturând cheltuielile cu taxa de timbru achitată pentru motivul de casare considerat neîntemeiat precum şi cu onorariul avocaţial care, potrivit împuternicirilor avocaţiale şi facturii depuse la dosarul cauzei, a fost avansat pentru asistenţa juridică în faţa primei instanţe (Contract nr. x/2013). Pentru reprezentarea în faţa instanţei de recurs (Contract nr. x/03.11.2014) nu s-a făcut dovada plăţii onorariului avocaţial.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 92/CA/2014 - P.I. din 29 aprilie 2014 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând cauza, admite în parte acţiunea formulată de reclamantul A.

Anulează în parte Raportul de evaluare nr. x/11.12.2013 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, în ceea ce priveşte starea de incompatibilitate a reclamantului reţinută în raport de deţinerea simultană a funcţiei de primar al Comunei Petreşti şi a funcţiei de reprezentant al comunei în cadrul AGA S.C. C. S.R.L., respectiv de reprezentant al comunei în cadrul AGA S.C. E. Satu Mare S.A.

Menţine celelalte constatări ale Raportului de evaluare.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Obligă intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate la plata, către recurentul-reclamant A., a sumei de 100 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru.

Respinge, în rest, cererea recurentului-reclamant privind cheltuielile de judecată, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 19 aprilie 2016.

Procesat de GGC - NN