Suspension of execution of rural development recovery order: insufficient "well-justified case" due to merits-based rather than apparent illegality arguments

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Obiectul acţiunii

Prin cerere întemeiată pe prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pârâta Agenţia de Plată Pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, în prezent Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 41/2014, solicitând ca, prin hotărârea dată de instanţă să se dispună suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat în data de 04.06.2014, înregistrat la APDRP sub nr. x/04.06.2014 şi comunicat la data de 12.06.2014, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii prin care s-a solicitat anularea Procesului-verbal antemenţionat.

Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 200 pronunţată la data de 28 iulie 2014 de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (prin reorganizarea fostei Agenţii de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit), dispunându-se suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/4. VI.2014 încheiat de pârâtă, până la pronunţarea instanţei de fond, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru suspendarea actului.

Astfel, instanţa de fond a avut în vedere dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce prevăd că, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poată să ceară instanţei de contencios administrativ suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.

În ceea ce priveşte condiţia "cazului bine justificat", instanţa de fond a reţinut că legea contenciosului administrativ a creat cadrul legal pentru a se verifica legalitatea unui act administrativ care se bucură de o prezumţie relativă de legalitate iar reclamanta, în baza aceleiaşi legi, are dreptul de a fi suspendată executarea acestuia, până când o instanţă de judecată imparţială va cenzura respectivul act.

Privitor la iminenţa producerii unui prejudiciu, reglementat de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca un prejudiciu material şi previzibil, a reţinut prima instanţă că actul dedus judecăţii este unul de impunere fiscală, executoriu prin natura sa potrivit dispoziţiilor art. 17 şi următoarele din O.U.G. nr. 66/2011.

Potrivit dosarului, respectiv, a constatărilor din procesul-verbal depus la dosar, reclamanta este o societate comercială cu activitate în domeniul agriculturii, are 6 angajaţi cu contract de muncă pe perioadă nedeterminată şi are în derulare contractul de credit bancar CR 474/2010, astfel că punerea în executare a actului de impunere din dosar, ar avea consecinţe grave asupra patrimoniului şi angajaţilor reclamantei.

Recursul.

Pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (prin reorganizarea fostei Agenţii de Plăţi Pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, conform O.U.G. nr. 41/2014) a formulat recurs împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, criticând-o, ca nelegală, solicitând admiterea recursului, reţinerea cauzei spre rejudecare şi modificarea în tot a sentinţei recurate, în sensul respingerii cererii de suspendare, ca fiind neîntemeiată.

Motivele de casare

Recurenta-pârâtă a invocat motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ.

Principalele argumente invocate

În ceea ce priveşte criticile ce se circumscriu motivului de recurs prevăzut la art. 488 pct. 6 C. proc. civ., susţine recurenta că, în ceea ce priveşte cazul bine justificat, prin aşa-zisa motivare a soluţiei pe care o pronunţă, instanţa investită cu judecarea cererii de suspendare s-a limitat doar la a enumera argumentele reclamantei din cererea de chemare în judecată, respectiv faptul că aceasta, în motivarea cererii sale, s-a întemeiat pe faptul că autoritatea a încălcat principiul netroactivităţii legii civile, că nu s-au creat condiţii artificiale şi că s-au încălcat prevederile art. 8 alin. (3) din contractul de finanţare.

Prin urmare, mai susţine recurenta, instanţa de fond nu menţionează în concret pe care dintre susţinerile reclamantei îşi întemeiază soluţia, considerându-le pertinente şi nici nu precizează care dintre aceste susţineri aruncă o îndoială serioasă asupra actului administrativ emis de autoritate.

De asemenea, mai susţine recurenta, prin sentinţa criticată, instanţa de fond nu a indicat argumentele juridice raportat la susţinerile reclamantei, pentru a demonstra îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.

Mai mult, prin sentinţa recurată, instanţa de fond nu a arătat în concret în ce a constat aparenţa de nelegalitate a actului administrativ ce face să fie îndeplinită condiţia cazului bine justificat în această speţă; din cele enumerate de instanţă rezultând că a fost suficient ca reclamanta să formuleze o cerere de suspendare pentru a se putea încuviinţa o astfel de cerere.

Solicită recurenta a constata că, prin considerentele sentinţei recurate, instanţa de fond nu face o analiză a fiecărui motiv invocat de reclamantă în susţinerea cererii de suspendare şi nu indică argumentele juridice care au făcut valabile susţinerile reclamantei.

Astfel, din lecturarea sentinţei recurate nu se desprind motivele ce creează o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ emis de autoritate, ca motive ce au condus la îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.

În ceea ce priveşte criticile ce se circumscriu motivului de recurs prevăzut la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., susţine recurenta că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte existenţa cazului bine justificat şi a pagubei iminente în prezenta cauză, precum şi a dispoziţiilor legale ce reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR.

a) în ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei care impune existenţa cazului bine justificat, solicită recurenta a se avea în vedere că, în ceea ce priveşte susţinerile reclamantei S.C. A. S.R.L., dezvoltate în cererea de chemare în judecată, sunt nefondate, având în vedere faptul că aceasta nu aduce argumente relevante care să contracareze cele reţinute de autoritate prin procesul-verbal de constatare.

Totodată, susţine recurenta că analizarea legalităţii constatărilor făcute de echipa de control, presupune în mod evident judecarea pe fond a cauzei iar reclamanta, în cuprinsul cererii de suspendare, nu a indicat nicio împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ atacat, act ce se bucură de prezumţia de autenticitate, în sensul că actul emană în mod real de la cine se afirmă că emană, de prezumţia de veridicitate, în sensul că actul reflectă în mod real ceea ce a stabilit autoritatea emitentă, precum şi de prezumţia de legalitate, în sensul că actul a fost emis cu respectarea condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de lege.

Astfel, în cadrul procesual al cererii de suspendare întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din legea contenciosului administrativ, nu pot fi analizate decât aspecte de fapt şi de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ care nu vizează în mod direct şi substanţial fondul cauzei.

Prin urmare, apreciază recurenta că, în ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, nu se poate încadra în categoria acelor circumstanţe de fapt sau de drept care se referă la necompetenţa autorităţii care a încheiat actul administrativ a cărui suspendare se solicită, lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul ori alte astfel de situaţii şi care să nu echivaleze cu judecarea fondului cauzei.

Or, în mod evident, în cauză a analiza susţinerile reclamantei din cererea de suspendare dedusă judecăţii ar echivala cu soluţionarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalităţii sau dimpotrivă a nelegalităţii actului administrativ.

Astfel, din prisma celor enunţate mai sus este evident că sentinţa de fond este nelegală, dat fiind faptul că în mod neîntemeiat şi cu încălcarea literei şi scopului art. 14 din Legea nr. 554/2004 aceasta a reţinut faptul că în speţă asupra actelor administrative emise de autoritate există o aparenţă de nelegalitate motivată de invocarea unor susţineri de către reclamantă, care nu au sustenabilitate în legislaţia incidenţă speţei.

Mai susţine recurenta că, faţă de motivele invocate de reclamantă prin acţiunea iniţială, potrivit cărora în speţă nu s-a produs vreo neregulă, pe de o parte este antamat fondul cauzei, iar, pe de altă parte, această susţinere este total nefondată.

În ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei necesităţii prevenirii unei pagube iminente consideră de asemenea recurenta că sentinţa de fond încalcă dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Potrivit acestor prevederi, paguba iminentă reprezintă "prejudiciul material viitor, dar previzibil cu evidenţă sau după caz perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice ori a unui serviciu public", ori, din actele existente la dosar, nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ.

Executarea unei obligaţii bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004.

Este adevărat că, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului. Or, executarea unei obligaţii bugetare, care a fost stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă.

Or, mai susţine recurenta, în acest context, paguba iminentă o poate invoca autoritatea, care, în calitate de Autoritate coordonatoare a implementării FEADR în România este responsabilă de derularea acestui program în condiţii de legalitate.

Paguba iminentă trebuie să fie rezultatul executării actului administrativ atacat, astfel cum dispune art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, unde aceasta este definită ca fiind un prejudiciu material, viitor dar previzibil care ar produce perturbarea gravă a funcţionării unei societăţi.

Paguba a cărei iminentă producere ar fi înlăturată prin suspendarea executării actului administrativ trebuie să fie indicată şi probată în concret, nu doar afirmată de reclamantă.

Pe de altă parte, solicită recurenta a se avea în vedere că nu este relevantă întrunirea cerinţei pagubei iminente, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune pentru a se putea dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a doua condiţii: existenţa cazului bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

Pentru aceste motive, apreciază că nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de legislaţia în vigoare, astfel că suspendarea executării actelor administrative nu se justifică motiv pentru care solicită admiterea prezentului recurs astfel cum a fost formulat, reţinerea cauzei spre rejudecare, modificarea în tot a sentinţei recurate în sensul respingerii cererii de suspendare formulată de S.C. A., ca neîntemeiată.

Apărările intimatei

Împotriva recursului a formulat întâmpinare intimata-reclamantă S.C. A. solicitând respingerea acestuia, ca neîntemeiat şi menţinerea soluţiei dată de instanţa de fond, ca fiind legală şi temeinică; fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Susţine intimata-reclamantă că, în mod corect prima instanţa a stabilit faptul că în speţa de faţă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea 554/2004, respectiv:

l. existenţa unor cazuri bine justificate

II. prevenirea unei pagube iminente

III. sesizarea autorităţii competente pentru revocarea, în tot sau în parte a actului.

În ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, apreciază intimata-reclamantă că s-a creat o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; atât Decizia nr. 25805/28.07.2014 cât şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat în data de 04.06.2014, înregistrat la APDRP sub nr. 18566/04.06.2014 fiind vădit netemeinice şi nelegale.

Solicită intimata ca instanţa să aibă în vedere faptul că, în speţă, controalele efectuate de autoritate vizează aspecte ulterioare efectuării plăţii, în condiţiile în care articolul 4 pct. 8 prevede că "Fără a aduce atingere dispoziţiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiarii în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a obţine aceste plăţi în scopul obţinerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor".

Opinează intimata-reclamantă că autoritatea avea obligaţia de a verifica toate aspectele care sunt menţionate ca "nereguli " - inclusiv existenţa sau inexistenţa de condiţii artificiale - înainte de efectuarea oricărei plăţi, ceea ce a şi făcut, motiv pentru care apreciază că aceste chestiuni nu mai pot face obiectul unor controale ulterioare, sens în care doreşte să evidenţieze constatările echipei de control ce şi-a fundamentat respingerea contestaţiei pe faptul că, "comisia de soluţionare a contestaţiei atrage atenţia asupra faptului că verificarea cererilor de plată nu vizează şi aspectele de verificare a condiţiilor artificiale de solicitanţi".

Mai susţine intimata că nu poate fi de acord cu punctul de vedere al autorităţii din cuprinsul Deciziei, referitor la faptul că structurile APDRP efectuează verificări strict în baza unor proceduri interne acreditate, fapt ce nu înseamnă că, în situaţia în care ulterior sunt efectuate alte controale aprofundate de către compartimente specializate sau chiar instituţii externe cu atribuţii de control, beneficiarul este exonerat de răspundere pentru documentele depuse sau acţiunile întreprinse.

Solicită intimata-reclamantă să se aibă în vedere că soluţia pronunţată în contestaţie face trimitere la prevederile Regulamentului nr. 65/2011 care stabilesc faptul că "Fără a aduce atingere dispoziţiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a obţine aceste plăţi în scopul obţinerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor."

Ori, afirmaţia autorităţii, în sensul că verificările s-au făcut în baza unor proceduri interne acreditate şi că doar ulterior, în urma unor controale aprofundate au "descoperit" crearea de condiţii artificiale, vine în contradicţie cu însăşi obligaţia stabilită în sarcina Agenţiei prin Regulamentul nr. 65/2011 cât şi cu Regulamentul nr. 2988/1995 care impune verificarea existenţei/inexistenţei de creare a condiţiilor artificiale înainte de efectuarea oricărei plaţi. Faţă de susţinerile autorităţii, societatea nu poate să tragă decât o singură concluzie, respectiv faptul că Agenţia nu a cunoscut legea la data la care a verificat proiectul, chestiune care nu se poate răsfrânge asupra societăţii, respectiv, nimeni nu se poate prevala de necunoaşterea legii, cu atât mai mult cu este vorba despre o entitate juridică ce atribuie fonduri europene nerambursabile.

În ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei referitoare la prevenirea unei pagube iminente, susţine intimata-reclamantă că, astfel cum se poate observa din actele contabile existente, profitul acesteia aferent semestrului I 2013 este net inferior faţă de suma stabilită în titlul de creanţă faţă de societate iar prin executarea silită a acesteia, prin suma indicată în titlul de creanţă, aceasta ar fi în imposibilitate absoluta de a-şi mai putea desfăşura activitatea, de a-şi achita salariaţii, creditul la bancă şi toate celelalte speze aferente oricărei activităţi economice.

Odată cu poprirea conturilor bancare ale societăţii, aceasta nu şi-ar mai putea achita ratele la credit, aspect care ar determina automat declararea de către banca a creditului scadent anticipat, un prim pas în crearea unei pagube ireparabile, în condiţiile în care s-ar ajunge la anularea procesului-verbal.

Mai precizează intimata-reclamantă că deţine, cu titlu de active corporale, doar utilajele achiziţionate prin Contractul de finanţare încheiat cu autoritatea; neavând alte utilaje în dotare.

În condiţiile în care, faţă de societate se va porni executarea silită, acesta va intra în incapacitate de plată, putând ajunge în faliment.

Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 03.12.2015, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 24.02.2016 completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului. În recurs nu s-au administrat probe noi.

Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimatei-reclamantei la motivele de recurs şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reţine că ambele critici aduse sentinţei recurate, încadrate în drept la prevederile art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ., sunt întemeiate, recursul fiind fondat pentru considerentele arătate în continuare.

Argumentele de fapt şi de drept relevante.

În fapt, în cauză, intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere ce vizează suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat în data de 04.06.2014 şi înregistrat la APDRP sub nr. x/04.06.2014, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii de anulare a aceluiaşi act.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond cu privire la anularea în tot sau în parte a actului atacat.

Recursul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. - hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei " se referă la faptul că instanţa se limitează la enumerarea argumentelor formulate de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată, fără a aduce propriile argumente juridice şi a indica în concret care este aparenţa de nelegalitate a actului administrativ ce face să fie îndeplinită condiţia cazului bine justificat.

Analizând hotărârea recurată din perspectiva acestor critici şi prin raportare la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. conform cărora " hotărârea va cuprinde (…) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor", instanţa de control judiciar constată că, prin considerentele hotărârii recurate, s-au arătat pe larg susţinerile părţilor, fără a se analiza, în mod efectiv şi argumentele acestora şi fără a prezenta, în concret, motivele de fapt şi de drept ce au format convingerea instanţei de fond.

Chiar dacă şi-a însuşit susţinerile reclamantei, instanţa de fond nu era dispensată de obligaţia legală de a releva punctual motivele de fapt şi de drept pentru care a înlăturat fiecare din criticile aduse de autoritatea publică pârâtă.

De asemenea, din motivele de fapt pe care se întemeiază soluţia, nu reiese în ce a constatat convingerea instanţei referitoare la îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării unui act administrativ, respectiv existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube prin punerea în executare a actului.

Astfel, prima instanţă s-a rezumat prin a arăta că în cauză sunt îndeplinite condiţiile legale pentru suspendarea provizorie a executării actului administrativ, motivarea sa conţinând de fapt susţinerile reclamantei, mai puţin propriile susţineri, respectiv motivele pentru care s-au admis cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Analizând considerentele sentinţei recurate, sub aspectul îndeplinirii condiţiei "cazului bine justificat", judecătorul fondului se limitează la enunţarea motivelor invocate de reclamantă cu privire la nelegalitatea procesului-verbal de control; fără a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă, fără a prezenta propriile argumente pe care se întemeiază soluţia şi a arăta motivele pentru care s-au înlăturat cererile, susţinerile autorităţii publice, în limitele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte îndeplinirea de către reclamantă a condiţiei referitoare la iminenţa producerii unui prejudiciu, singurul argument adus de instanţă în sensul îndeplinirii acestei condiţii constă în faptul că punerea în executare a actului de impunere ar avea consecinţe grave asupra patrimoniului societăţii, ce are în derulare un contract de credit bancar şi asupra celor 6 angajaţi ai acesteia.

Or, instanţa trebuia să verifice gravitatea şi iminenţa prejudiciului în funcţie de toate circumstanţele pricinii, cu respectarea principiului proporţionalităţii, luând în considerare natura propriu-zisă a măsurii administrative şi contextul în care intervine.

Instanţa de control judiciar apreciază că instanţa de fond nu a reliefat în ce a constat îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ şi nici motivele pentru care au fost înlăturate susţinerile recurentei-pârâte din cuprinsul întâmpinării, astfel că, în cauza de faţă, criticile de nelegalitate a hotărârii recurate, încadrate de recurentă la art. 488 pct. 6 C. proc. civ. sunt întemeiate.

În ceea ce priveşte criticile de nelegalitate ce se circumscriu prevederilor art. 488 alin. (8) C. proc. civ. Înalta Curte le apreciază ca fiind, de asemenea, întemeiate, în considerarea următoarelor argumente:

Îndeplinirea celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente, ireparabile sau dificil de reparat, este verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Altfel spus, va putea fi suspendată executarea unui act administrativ unilateral numai în situaţia în care instanţa va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Suspendarea actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, actele bucurându-se de prezumţia de legalitate şi de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În jurisprudenţa sa (cu titlu de exemplu, Deciziile nr. 737/2012, nr. 514/2013 şi nr. 3019/2015), Înalta Curte a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare), etc.

Analizând sumar aparenţa dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de părţi, instanţa de control judiciar constată următoarele:

Între Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit şi S.C. A. S.R.L., a fost încheiat la data de 21.07.2010 Contractul de finanţare nr. C312M020953700114; obiectul contractului reprezentându-l acordarea unei finanţări nerambursabile de către autoritatea contractantă pentru implementarea proiectului "Achiziţii utilaje în localitatea Periam".

În perioada 13.02 - 13.03.2014, conform Scrisorii de Misiune nr. 5191/14.02.2014 Direcţia Control şi Antifraudă din cadrul A.P.D.R.P. a efectuat un control ex-post, documentar, la beneficiarul S.C. A. S.R.L. ce a vizat "verificarea menţinerii eligibilităţii proiectului pentru co-finanţarea, Comunităţii în sensul că nu a suferit o modificare substanţială în perioada de valabilitate a contractului, conform prevederilor art. 2(8) din Contractul de Finanţare C 312M020953700114/21.07.2010."

La data controlului ex-post, documentar, din perioada 13.02 - 13.03.2014, coroborând documentele puse la dispoziţie de beneficiar cu informaţiile furnizate de Inspecţia Muncii, prin Adresa nr. 13.479/SCCMM/RM/13.11.2013, la solicitarea APDRP (prin Adresa nr. 33.625/18.10.2013) a reieşit că angajaţii S.C. A. S.R.L. figurează şi la alte societăţi iar 5 angajaţi din cei 6 sunt angajaţi cu timp parţial de lucru, aspect ce contravine prevederilor din Fişa tehnică a Măsurii 312; concluzionându-se că, în prezenta speţă beneficiarul a procedat la fracţionarea artificială a unui proiect de investiţii, încercând astfel a se depăşi plafonul maxim nerambursabil de sprijin financiar; în acest fel creându-se condiţii artificiale de către beneficiarul contractului.

Astfel, constatându-se că beneficiarul finanţării nerambursabile nu a respectat angajamentele asumate prin semnarea cererii de finanţare şi a contractului de finanţare, echipa de control a considerat că se impune recuperarea întregului ajutor financiar nerambursabil în cuantum de 593.948,6 RON şi rezilierea contractului de finanţare.

Pentru a dispune această măsură autoritatea publică a concluzionat că "au fost create condiţii artificiale de accesare a fondurilor nerambursabile prin Măsura 312, în sensul că cererile de finanţare a celor două firme (beneficiarul contractului de finanţare şi firma S.C. B. SRL) au fost depuse în aceeaşi zi de aceeaşi firmă de consultanţă; firmele au acelaşi sediu fiind înfiinţate în aceeaşi zi; există legături de rudenie între asociaţi; conţinutul celor două studii este în mare parte acelaşi; terenul este obţinut prin contract de comodat de la aceeaşi persoană; se prestează servicii către aceleaşi persoane; 5 din 6 angajaţi ai celor două societăţi sunt aceleaşi persoane, fiecare lucrând în fiecare societate cu normă parţială de lucru, invocându-se de asemenea faptul că s-ar fi încălcat prevederile art. 44 din Legea 346/2004" .

Împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor, societatea intimată-reclamantă, în baza prev.art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011 a formulat contestaţie prin care a solicitat anularea acestui proces-verbal.

Prin Decizia nr. 16720/21.05.2014 s-a dispus de către autoritatea publică respingerea contestaţiei formulată de societate.

Pentru a dispune astfel, autoritatea a conchis asupra faptului că s-au avut în vedere la data efectuării controlului Regulamentul nr. 65/2011, care transpune în esenţă acelaşi principiu ca şi Regulamentul 1975/2006; s-a menţionat ca verificarea cererilor de plată nu vizează şi aspecte de verificare a condiţiilor artificiale create; că nu s-au aplicat prev. art. 8 din contract, având în vedere ca neregulile semnalate la societate ţin de eligibilitatea solicitantului; că Ghidul solicitantului este un material informativ, nefiind opozabil actelor normative comunitare şi naţionale, menţionând totodată ca elementele din procesul-verbal atacat prin contestaţie sunt elemente care au determinat Agenţia să constate existenta condiţiilor artificiale.

Înalta Curte analizând susţinerile intimatei-reclamante cu privire la existenţa cazului bine justificat, apreciază că acestea nu constituie împrejurări vădite de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ, ci reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare şi nu pot fundamenta soluţia de admitere a cererii de suspendare a executării în limitele cadrului legal reglementat de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reţine astfel că, actul administrativ atacat, respectiv Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat în data de 04.06.2014, a fost emis de autoritatea parata în urma verificărilor ce au vizat modul de respectare a prevederilor Contractului de finanţare nr. C312M020953700114 încheiat de autoritate, ca autoritate contractantă cu S.C. A. S.R.L., în calitate de beneficiar, pentru acordarea ajutorului financiar nerambursabil pentru Proiectul "Achiziţii utilaje în localitatea Periam, str. Calea Timişoarei nr. 19 judeţ Timiş".

De asemenea, instanţa de control judiciar reţine că, potrivit art. 2 (8) " durata de valabilitate a contractului reprezintă durata de execuţie a contractului de finanţare, la care se adaugă 5 ani de monitorizare de la data ultimei plăţi făcută de către Autoritatea Contractantă, " iar potrivit art. 1 ( 3) beneficiarul acceptă finanţarea nerambursabilă şi se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul Contract şi cu legislaţia naţională şi comunitară în vigoare, iar pe perioada de monitorizare de 5 ani de la data ultimei plăţi beneficiarul trebuie să-şi respecte toate angajamentele asumate prin documentele depuse în vederea obţinerii ajutorului financiar nerambursabil".

Totodată, art. 11 alin. (3) şi art. 16 alin. (3), din acelaşi contract prevede că, în cazul constatării unor nereguli cu privire la încheierea sau executarea contractului, autoritatea poate înceta valabilitatea contractului de plin drept, iar beneficiarul va restitui integral valoarea finanţării necuvenite primite din partea autorităţii contractante.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.

Analizând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte reţine faptul că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor legale, fiind incident în cauza dedusă judecăţii motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, societatea reclamantă prezintă cazul bine justificat ca fiind acela al existenţei unor indicii temeinice cu privire la nelegalitatea actului administrativ atacat, fiind arătate împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, însă Înalta Curte reţine că toate aceste situaţii nu sunt de natură a argumenta cazul bine justificat.

Din împrejurările cauzei nu rezultă o îndoială puternică şi evidentă care să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ atacat.

Înalta Curte reţine că nu este suficient ca reclamanta să afirme existenţa unor motive de nelegalitate; ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalităţii actului. Instanţa de control judiciar apreciază că aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.

Or, toate aspectele prezentate de reclamantă reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiţiei cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raţionament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care priveşte examinarea legalităţii.

Verificând regularitatea procedurii administrative desfăşurată de autoritatea contractantă, în executarea contractului, Înalta Curte are în vedere prevederile art. 1 Obiectul contractului - pct. 1 (3) din contractul de finanţare, conform cărora "Beneficiarul acceptă finanţarea nerambursabilă şi se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul Contract şi cu legislaţia naţională şi comunitară în vigoare, iar pe perioada de monitorizare, de 5 ani de la data ultimei plăţi, beneficiarul trebuie să-şi respecte toate angajamentele asumate prin documentele depuse în vederea obţinerii ajutorului financiar nerambursabil".

Astfel, instanţa de control judiciar constată că, efectuarea unui control ex-post, documentat, de către autoritatea contractantă, în perioada 13.02 - 13.03.2014, ce a vizat verificarea menţinerii eligibilităţii proiectului pentru cofinanţarea comunităţii, a avut loc în perioada de valabilitate a contractului, ce reprezintă durata de execuţie a contractului de finanţare, la care se adaugă 5 ani de monitorizare de la data ultimei plăţi făcută de către autoritatea contractantă, conform art. 2 (8) din contractul de finanţare.

În ce priveşte celelalte aspecte invocate de reclamantă, respectiv încălcarea de către pârâtă a prevederilor art. 8 alin. (3) Anexa 1 din contractul de finanţare, or interpretarea dată de aceasta noţiunii de "acţionar majoritar", aplicabilitatea Regulamentului nr. 65/2011 CE şi a Ghidului solicitantului, versiunea 06 din iulie 2012, raportat la data încheierii contractului de finanţare, 21.07.2010, Înalta Curte apreciază că exced procedurii sumare a suspendării, constituind apărări de fond, ce nu pot fi analizate decât de instanţa învestită cu anularea actului administrativ; fiind chestiuni care ţin de temeinicia procesului-verbal, ce nu poate fi analizată decât în raport de toate împrejurările pricinii.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că aspectele invocate de reclamantă în aprecierea cazului bine justificat nu constituie împrejurări vădite de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, ci reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare şi nu pot fundamenta soluţia de admitere a cererii de suspendare a executării în limitele cadrul legal reglementat de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, este adevărat că, eventuala restituire de către societatea intimată-reclamantă a întregului ajutor financiar nerambursabil în cuantum de 593.948,6 RON, afectează patrimoniul societăţii şi, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului echivalează cu o pagubă, însă acest lucru are la bază un act administrativ ce se bucură de prezumţia de legalitate, astfel că, măsura respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege.

Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că aceasta nu se mai impune a fi analizată, în esenţă, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în materia suspendării executării actului administrativ.

Constatând că nu este îndeplinită condiţia referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, instanţa de control judiciar apreciază ca fiind de prisos a analiza condiţia referitoare la necesitatea prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, atâta timp cât, aşa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Soluţia adoptată în recurs şi temeiul legal al acesteia

Pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-pârâtă, subsumate motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, constată că soluţia pronunţată de instanţa de fond este nelegală, motiv pentru care va admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, potrivit art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi, rejudecând litigiul în fond, va casa sentinţa recurată şi va respinge, ca neîntemeiată, cererea de suspendare formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva Sentinţei nr. 200 din 28 iulie 2014 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi respinge cererea de suspendare.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 aprilie 2016.

Procesat de GGC - NN