Proportionality of maximum administrative fine for insurance regulator governance breaches: failure to evidence strategy, risk, and audit approvals

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 03.06.2011 reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, a contestat Decizia nr. 308/02.05.2011 emisă de pârâtă, solicitând revocarea sancţiunii amenzii în cuantum de 50.000 RON aplicata în mod netemeinic şi nelegal, sau înlocuirea sancţiunii amenzii cu avertisment scris întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile legale pentru aplicarea sancţiunii amenzii.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că pârâta Comisia de Supraveghere a Asigurărilor a emis la data de 20.12.2010 Procesul-Verbal privind controlul efectuat în cadrul căruia a evidenţiat aspectele constatate şi a sugerat măsuri de remediere.

S-a arătat că la data de 23.12.2010 Societatea a transmis către Comisia de Supraveghere a Asigurărilor un Răspuns referitor la aspectele constatate în cadrul Procesului-Verbal în cadrul căruia au fost aduse anumite clarificări şi informaţii suplimentare referitoare la aspectele constatate, fiind depuse în acest sens şi documente relevante.

A mai arătat că în aplicarea sancţiunii pârâta nu a ţinut seama de elementele circumstanţiale personale şi reale ale săvârşirii faptelor şi nici de riscul lor scăzut de gravitate.

Prin întâmpinare, pârâta a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, arătând că la emiterea Deciziei nr. 308/2011 au fost avute în vedere atât prevederile Legii nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare şi supravegherea asigurărilor cât şi Normele privind gradualizarea măsurilor sancţionatorii puse în aplicare prin Ordinul nr. 113118/2006.

Prin Sentinţa civilă nr. 2174 din 27.03.2012 Curtea de Apel Bucureşti a admis acţiunea reclamantului, a anulat Decizia nr. 308/2.05.2011 şi a exonerat reclamantul de sancţiunea aplicată.

Împotriva Sentinţei civile nr. 2174 din 27.03.2012 a declarat recurs pârâta Comisia de Supraveghere a Asigurărilor.

Prin Decizia civilă nr. 7638 din 06.12.2013 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis recursul declarat, a casat sentinţa civilă atacată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Prin Sentinţa nr. 2052 din 27 iunie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară (fostă Comisia de Supraveghere a Asigurărilor), ca neîntemeiată.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Curtea de apel a reţinut că în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (2) lit. a) din Normele puse în aplicare prin Ordinul preşedintelui C.S.A. nr. 113117/2006, şi ale art. 35 alin. (2) lit. e) din Normele puse în aplicare prin Ordinul preşedintelui C.S.A. nr. 18/2009, conducerea administrativă aprobă strategia societăţii şi o revizuieşte anual în funcţie de evoluţia activităţii societăţii şi a condiţiilor externe.

Reclamantul a susţinut, sub acest aspect, că abaterea în discuţie constă în lipsa de transpunere într-un document integrat şi explicit a strategiei societăţii şi nu neaprobarea acesteia însă, instanţa a constatat că reclamantul nu a depus niciun înscris din care să rezulte aprobarea de către Consiliul de Administraţie a strategiei societăţii şi revizuirea anuală a acesteia.

În ceea ce priveşte politica privind managementul riscurilor, raportat la dispoziţiile art. 21 şi art. 37 lit. b) din Normele puse în aplicare prin Ordinul preşedintelui C.S.A. nr. 18/2009, deşi reclamantul a susţinut că la data de 29.10.2010 Consiliul de Administraţie a aprobat politicile curente privind managementul riscurilor, nu au fost elaborate, în mod explicit, proceduri privind monitorizarea şi administrarea activelor.

Referitor la faptul că societatea nu a analizat periodic politicile privind managementul riscurilor, s-a reţinut că potrivit dispoziţiilor art. 37 lit. b) din Normele puse în aplicare prin Ordinul preşedintelui C.S.A. nr. 18/2009, conducerea administrativă are obligaţia de a analiza cel puţin anual politicile privind managementul riscurilor şi de a le revizui dacă este necesar.

Astfel, s-a apreciat că omisiunea transpunerii în cadrul proceselor-verbale ale şedinţelor Consiliului de Administraţie a analizei în discuţie nu reprezintă altceva decât imposibilitatea dovedirii îndeplinirii obligaţiei explicite şi nicidecum o cauză exoneratoare de răspundere.

În ceea ce priveşte componenţa Comitetului de Audit, faţă s-a reţinut încălcarea dispoziţiilor art. 11 din Normele puse în aplicare prin Ordinul preşedintelui C.SA nr. 22/2008, care prevede în mod expres faptul că din comitetul de audit fac parte cel puţin 3 membri neexecutivi ai consiliului de administraţie.

Aceleaşi considerente au fost reţinut şi cu privire neanalizarea raportului trimestrial privind misiunile de audit pentru 2010, reclamantul nedepunând niciun document care să ateste îndeplinirea obligaţiei în discuţie.

Referitor la abaterea reprezentată de faptul că externalizarea unor servicii IT nu a fost aprobată de Consiliul de Administraţie, contrar susţinerilor reclamantului, având în vedere prevederile art. 1 pct. 13 din Normele puse în aplicare prin Ordinul preşedintelui C.S.A. nr. 18/2009, cu modificările şi completările ulterioare, s-a constatat că exista obligaţia de a obţine acordul Consiliului de Administraţie, potrivit art. 37 litera e din Normele puse în aplicare prin Ordinul preşedintelui C.S.A. nr. 18/2009, cu modificările şi completările ulterioare.

În ceea ce priveşte lipsa măsurilor dispuse de reclamant cu privire la activităţile de control intern, s-a reţinut că reclamantul avea obligaţia să poarte discuţii periodice cu conducerea operativă, să analizeze periodic evaluările sistemului de control intern şi să urmărească implementarea de către conducerea operativă a recomandărilor cu privire la deficienţele sistemului de control intern şi examinarea efectului măsurilor implementate.

Cu privire la omisiune de a stabili politicile contabile, s-a apreciat ca fiind corecte constatările autorităţii pârâte din probatoriul administrat în cauză rezultând că politicile contabile au fost aprobate pentru prima dată prin Decizia din 29.10.2010/01.11.2010, şi prin urmare, anterior acestei date, politicile contabile nu au fost stabilite de către Consiliul de Administraţie.

Referitor la individualizarea sancţiunii aplicate, curtea de apel a reţinut că aceasta este proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, având în vedere, pe de o parte, că reclamantul în calitate de administrator/persoană semnificativă avea atribuţii de control şi de dispoziţie privind activitatea asigurătorului, pe care însă şi le-a exercitat formal, neimplicându-se corespunzător în gestionarea activităţii astfel încât să asigure administrarea prudentă şi profesionalistă a asigurătorului şi pe de altă parte pluralitatea de abateri reţinută în sarcina acestuia.

Potrivit art. 2 alin. (4) din Normele puse în aplicare prin Ordinul CSA nr. 113118/2006, luarea în considerare a circumstanţelor săvârşirii faptei şi conduita făptuitorului au fost analizate pe baza profilului de risc al asigurătorului, a procedurilor de prevenire şi a tehnicilor de reducere a riscurilor, prevăzute în dispoziţiile legale referitoare inclusiv la normele minimale privind activitatea de control intern, normele prudenţiale privind managementul asigurătorului, procedurile de control intern, în propriul sistem intern de management al riscului.

Or, s-a concluzionat că împrejurarea dovedită a neexercitării atribuţiilor specifice funcţiei de control şi supraveghere coroborată cu faptul retragerii autorizaţiei de funcţionare a societăţii justifică decizia de aplicare a amenzii în cuantumul maxim prevăzut pentru abaterile săvârşite de reclamant.

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

În dezvoltarea motivelor de recurs invocate, întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 7, 8 şi 9 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susţinut în esenţă că deşi instanţa de fond a analizat complet situaţia de fapt rezultată din actele juridice depuse în cauză, a schimbat înţelesul vădit neîndoielnic al acestora şi a interpretat greşit situaţia dedusă judecăţii, pronunţând respingerea plângerii formulate în baza unei motivări reţinute în mod greşit.

Astfel, în ceea ce priveşte nelegalitatea sancţiunii cu amendă aplicată prin decizia contestată, recurentul-reclamant a susţinut că aceasta a fost emisă cu nerespectarea condiţiilor cumulative prevăzute de dispoziţiile legale aplicabile respectiv cu nerespectarea prevederilor art. 39(3) şi art. 39(12) din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare şi supravegherea asigurărilor, cu modificările şi completările ulterioare, din perspectiva dispunerii sancţiunii cu amendă faţă de sancţiunea cu avertisment şi nerespectarea art. 2, 3, 4(5) şi 7 din Normele aprobate prin Ordinul CSA nr. 113118/2006 privind gradualizarea măsurilor sancţionatorii, respectiv nerespectarea principiului proporţionalităţii.

Reluând susţinerile din plângerea formulată împotriva Deciziei nr. 308/02.05.2011 emisă de pârâtă, recurentul a criticat sentinţa atacată apreciind că instanţa de fond a interpretat greşit situaţia dedusă judecăţii susţinând că abaterile reţinute în sarcina sa reprezintă chestiuni formale de reflectare în scris a unor mecanisme existente şi aprobate în cadrul societăţii, respectiv atribuţii îndeplinite de recurentul-reclamant însă într-un mod inconsistent faţă de aşteptările intimatei CSA.

Astfel, consideră recurentul că în speţă se putea reţine cel mult caracterul necorespunzător al punerii în aplicare a cerinţelor legale şi nu respectarea acestora.

În ceea ce priveşte aprecierile instanţei de fond cu privire la proporţionalitatea sancţiunii aplicate, recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de fond a interpretat greşit situaţia dedusă judecăţii în sensul aprecierii respectării prevederilor articolului 39(3) şi 39(12) din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare şi supraveghere a asigurărilor din perspectiva dispunerii sancţiunii cu amendă faţă de sancţiunea cu avertisment şi respectării art. 2, 3, 4(5) şi 7 din Normele aprobate prin Ordinul CSA nr. 113118/2006 privind gradualizarea măsurilor sancţionatorii.

Consideră recurentul-reclamant că motivarea cuprinde argumente contradictorii şi mai ales străine prezentei cauze ca urmare a înţelegerii greşite a înscrisurilor depuse la dosarul cauzei, fără a lua în considerare concluzia însuşită de intimata CSA, respectiv gravitatea redusă a aspectelor reţinute în sarcina acestuia, astfel cum rezultă din procesul-verbal de control 1250/20.12.2010.

Totodată, recurentul a susţinut că în mod eronat s-a reţinut prin sentinţa atacată faptul că nu a fost asigurată administrarea prudentă şi profesională a asigurătorului deşi din documentele existente la dosarul cauzei nu rezultă această situaţie iar societatea nu a fost sancţionată cu retragerea autorizaţiei de funcţionare ci retragerea acesteia reprezintă o măsură administrativă obligatorie în cazul fuziunii prin absorbţie a societăţii, fuziune care a fost aprobată prin hotărârea consiliului de administraţie din iunie 2010, operaţiune aprobată de intimata CSA.

Examinând sentinţa atacată în raport de criticile formulate, de dispoziţiile legale incidente în cauză, cât şi în temeiul dispoziţiilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul formulat în cauză este nefondat, având în vedere considerentele expuse în continuare.

Astfel cum rezultă din expunerea anterioară, recurentul-reclamant a supus controlului instanţei de contencios administrativ Decizia nr. 308/02.05.2011 emisă de intimată, prin care a fost sancţionat cu amendă în sumă de 50.000 RON, în calitate de administrator/persoană semnificativă în cadrul Societăţii B. S.A.

Măsura sancţionării a fost dispusă în urma analizării rezultatelor controlului efectuat la societatea de asigurări şi ţinând cont de clarificările societăţii, Consiliul CSA hotărând sancţionarea conducerii administrative şi executive pentru fapte de care răspund fiecare dintre aceştia precum şi stabilirea unui plan de măsuri pentru remedierea aspectelor contestate.

Principalele critic formulate de recurentul-reclamant vizează încălcarea principiului proporţionalităţii în aplicarea sancţiuni cu amenda maximă de către intimata CSA greşita apreciere a instanţei de fond cu privire la temeiurile abaterilor reţinute prin decizia contestată cât şi cu privire la proporţionalitatea sancţiunii.

Contrar susţinerilor recurentului, instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii, prima instanţă reţinând corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Detaliind problemele de drept deduse judecăţii şi răspunzând criticilor formulate, Înalta Curte constată următoarele:

Referitor la criticile privind aprecierile instanţei de fond cu privire la temeinicia abaterilor reţinute prin decizia contestată Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, instanţa de fond analizând în mod distinct fiecare din abaterile reţinute, abateri care vizează deficienţe majore ale modului de organizare al activităţii în cadrul societăţii controlate, pentru care recurentul-reclamant, având calitatea de persoană semnificativă - administrator este răspunzător.

Astfel, în ceea ce priveşte abaterea nr. 1 reţinută în decizia contestată, constând în neaprobarea strategiei Societăţii B. S.A., recurentul-reclamant a susţinut că în Consiliul de Administraţie a aprobat politicile societăţii şi s-a urmărit constant execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli anuale şi evoluţia activităţii societăţii fapt ce implică analiza şi revizuirea în mod implicit a strategiei societăţii, care a fost aprobată odată cu situaţiile financiare anuale şi bugetul de venituri şi cheltuieli, hotărârile Adunării Generale a Acţionarilor fiind comunicate SCA.

Contrar celor susţinute de recurent, instanţa de control judiciar constată că în cauză nu a fost dovedită aprobarea de către Consiliul de Administraţie a strategiei societăţii, în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (2) lit. a) din Normele puse în aplicare prin Ordinul preşedintelui CSA nr. 18/2009, la dosarul cauzei nefiind depus nici un înscris din care să rezulte această aprobare.

Cu privire la abaterea reţinută la pct. 2 din decizia contestată, abatere vizând neaprobarea de către conducerea administrativă a politicilor privind managementul riscurilor, respectiv a procedurilor pentru monitorizarea şi administrarea activelor, obligaţii prevăzute de dispoziţiile art. 21 şi art. 37 lit. b) din Normele puse în aplicare prin Ordinul Preşedintelui CSA nr. 18/2009, susţinerile recurentului-reclamant nu pot fi primite întrucât astfel cum se precizează chiar prin cererea de recurs formulată, nu există "un document separat de sine stătător, care să aprobe în mod expres procedurile", ceea ce echivalează cu recunoaşterea abaterii reţinute prin actul contestat.

Nici criticile recurentului-reclamant cu privire la netemeinicia abaterilor menţionate la pct. 3 - 8 din decizia atacată, respectiv neanalizarea anuală a politicilor privind managementul riscurilor, neaprobarea de către Consiliul de administraţie a profilului de risc al societăţii, nerespectarea componenţei legale a Comitetului de Audit cu cel puţin trei membri neexecutivi ai consiliului de administraţie, neanalizarea raportului trimestrial de audit pentru anul 2010, neaprobarea activităţii de IT externalizată ca şi neaprobarea politicilor contabile ale societăţii, nu pot fi primite având în vedere că nu au fost aduse dovezi din care să rezulte că aceste obligaţii legale au fost îndeplinite, nici cu ocazia soluţionării cauzei de către instanţa de fond şi nici în recurs.

În ceea ce priveşte criticile formulate de recurent cu privire la proporţionalitatea sancţiunii aplicate, Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, având în vedere următoarele considerente.

Potrivit art. 39 alin. (2) din Legea nr. 32/2000 măsurile sancţionatorii trebuie să fie proporţionale cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, de împrejurările în care a fost săvârşită, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit de urmarea produsă precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal.

Conform art. 2 alin. (1) din Normele puse în aplicare prin Ordinul CSA nr. 113118/2006, măsurile sancţionatorii prevăzute de art. 39 alin. (3) din Legea nr. 32/2000, se aplică gradual, fie direct, ţinându-se seama de unul sau mai multe din criteriile de gradualizare iar cuantificarea nivelului de gravitate a faptei se va face prin evaluarea impactului abaterii săvârşite inclusiv asupra intereselor asiguraţilor şi continuităţii activităţii potrivit art. 2 alin. (3) din norme.

Din perspectiva acestor prevederi legale dar şi a probatoriului administrat în cauză, respectiv procesul-verbal de control din care rezultă că în luna iulie 2009 societatea controlată nu mai îndeplinea condiţiile de lichiditate, fiind expusă unui risc de lichiditate ridicat, ceea ce afecta, în mod evident interesul asiguraţilor, dar şi a obligaţiilor pe care recurentul-reclamant le avea în calitate de administrator/persoana semnificativă, respectiv atribuţii de control şi de dispoziţie privind activitatea asigurătorului pe care acesta nu şi le-a îndeplinit în mod corespunzător, instanţa de control judiciar constată că în mod corect s-a reţinut prin sentinţa atacată că aplicarea amenzii în cuantumul maxim prevăzut de lege pentru abaterile constatate este justificată.

Având în vedere toate aceste considerente, Înalta Curte reţinând că sentinţa atacată este legală şi temeinică, în cauză nefiind incident niciunul din motivele de recurs prevăzute de dispoziţiile art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 301 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, va respinge recursul formulat în cauză, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinţei nr. 2052 din 27 iunie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 5 mai 2015.

Procesat de GGC - GV