Integrity report upheld as non-contestable referral to prosecutors; appeal dismissed as unfounded

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Procedura în faţa primei instanţe

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2/2013, la data de 29.08.2013, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/07.08.2013 întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate, prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/07.08.2013 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate, în lucrarea nr. x/A/II/24.04.2013.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 5.871 din 4 decembrie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins contestaţia formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, reclamantul A. a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, reclamantul solicită admiterea recursului, respingerea excepţiei inadmisibilităţii invocate în primă instanţă de către A.N.I., cu consecinţa casării Sentinţei civile nr. 5.871 din 04.12.2013 şi trimiterea dosarului spre rejudecare, în conformitate cu art. 498 din Noul C. proc. civ. şi art. 20 din Legea contenciosului administrativ.

Sentinţa civilă nr. 5.871 din 04.12.2013 este nelegală şi netemeinică, fiind dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material (pct. 8 din art. 488 din Noul C. proc. civ.), întrucât:

1. Raportul de evaluare nr. x/07.08.2013 prin care s-a dispus sesizarea Parchetului General poate fi contestat în faţa instanţelor de contencios administrativ, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 176/2010, precum şi art. 8 din Regulamentul de organizare şi funcţionare al Agenţiei Naţionale de Integritate, aprobat prin Ordinul nr. 340 din 14.12.2010, publicat în M. Of. nr. 35 din 14.01.2011.

Potrivit reglementarilor invocate, activitatea specifică de control efectuată de A.N.I. se finalizează în toate cazurile şi indiferent de rezultatele evaluării, prin elaborarea de către inspectorul de integritate a Raportului de evaluare. Drept urmare, Raportul de evaluare este actul final al activităţii de evaluare desfăşurate de către inspectorul de integritate, indiferent de rezultatele şi concluziile evaluării.

Prin urmare, este perfect admisibil ca instanţa de contencios administrativ să constate aspecte de nelegalitate precum faptul că A.N.I. nu a urmat procedură legală la întocmirea Raportului de evaluare, că A. nu era supus controlului A.N.I. la data încheierii contractului de cesiune de drepturi de autor sau că activitatea constând în scrierea unui scenariu de film (activitate literar-artistică) nu poate constitui, de plano, conflict de interese.

Ulterior, organele de urmărire penală şi/sau instanţa penală vor trebui să ţină seama în cadrul procesului penal de soluţiile date de instanţa de contencios administrativ asupra acestor aspecte, procesul penal putând însă să îşi urmeze cursul, fără a fi împiedicat de o hotărâre a instanţei de contencios administrativ.

Întrucât Legea nr. 176/2010 stabileşte procedura specială în care A.N.I. poate dispune sesizarea organelor de cercetare penală, este evident faptul că trebuie să existe în toate cazurile şi posibilitatea de control de către instanţele de judecată civile, a măsurii în care prevederile legale au fost respectate de către autoritatea administrativă şi eventual de a fi dispuse pe cale judecătorească, corecţiile ce se impun.

Drept urmare, Legea nr. 176/2010 prin art. 22, precum şi Regulamentul A.N.I. prin art. 8, instituie dreptul persoanei ce se consideră vătămată prin emiterea raportului de evaluare, de a sesiza instanţele de contencios administrativ cu anularea acestuia, indiferent de natura concluziilor cuprinse într-un astfel de raport.

Raportul de evaluare nr. x/07.08.2013 poate forma obiect de contestare în faţa instanţelor de judecată inclusiv prin prisma dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 - Legea contenciosului administrativ.

De asemenea, anularea Raportului de evaluare în condiţiile Legii nr. 554/2004 reprezintă singura posibilitate legală de a angaja răspunderea administrativ-patrimoniala a A.N.I. - altminteri, chiar în cazul în care ulterior Parchetul dispune o soluţie de neîncepere a urmăririi penale pentru infracţiunea de conflict de interese sau chiar dacă instanţa penală îi achita pentru aceasta infracţiune, recurentul nu va avea în aceste situaţii la îndemâna mijlocul juridic pentru a fi despăgubit pentru nelegalitatea săvârşita de A.N.I. prin sesizarea Parchetului.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cauza în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurent, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Astfel cum rezultă din actele şi lucrările dosarului, prin raportul de evaluare nr. x/G/II/07.08.2013 întocmit de ANI, s-a dispus comunicarea Raportului de evaluare persoanei evaluate şi sesizarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu privire la existenţa de indicii referitoare la săvârşirea infracţiunii prevăzute de art. 2531 alin. (1) din C. pen.

Întocmirea acestui act s-a făcut în conformitate cu disp. art. 10 lit. f), art. 21 alin. (4) şi art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea ANI.

Prin urmare, raportul de evaluare întocmit are valoarea unei veritabile sesizări a organului de cercetare penală, formulată în temeiul C. proc. pen., astfel încât cererea formulată de reclamant nu este admisibilă.

Cu privire la faptul că, în cauză, ar fi aplicabile prevederile art. 22 din Legea nr. 176/2010, susţinerile recurentului-reclamant sunt nefondate, deoarece, potrivit prevederilor art. 22 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative: "(1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese, de natură administrativă, sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ. (...) (3) Dacă raportul de evaluare a incompatibilităţii nu a fost contestat în termenul prevăzut la alin. (1) la instanţa de contencios administrativ, Agenţia sesizează în termen de 15 zile organele competente pentru declanşarea procedurii disciplinare; dacă este cazul, Agenţia sesizează în termen de 6 luni instanţa de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind incompatibilităţile".

Înalta Curte apreciază că dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la instanţa de contencios administrativ se referă la conflictul de interese de ordin administrativ şi nu la cel de natură penală, deşi textul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 face referire la contestarea raportului de evaluare, în general, fără a face vreo distincţie.

În condiţiile în care raportul de evaluare conţine dispoziţia de sesizare a parchetului cu privire la existenţa indiciilor infracţiunii de conflict de interese, cenzura instanţei de contencios administrativ ar presupune a se pronunţa cu privire la existenţa sau inexistenţa unei infracţiuni, competenţă pe care instanţa de contencios nu o are.

Deci, raportul de evaluare prin care se sesizează organele de cercetare penală, în vederea efectuării de cercetări specifice cu privire la existenţa elementelor constitutive ale infracţiunii de conflict de interese este o sesizare şi nu reprezintă un act administrativ pentru a putea face obiectul controlului instanţei de contencios administrativ.

În acest context trebuie precizat că sesizarea pe care o face Agenţia Naţională de Integritate către organul de urmărire penală priveşte cercetarea existenţei infracţiunii de conflict de interese, prevăzută şi pedepsită de art. 2531 C. pen.

Sesizarea formulată de Agenţia Naţională de Integritate nu formează obiectul analizei judiciare de către instanţa de contencios administrativ, existenţa faptei penale urmând a fi stabilită în cadrul procesului penal.

Acest raport, în speţă actul de sesizare a organelor de cercetare penală, nu îndeplineşte condiţiile impuse de dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, ci este un act de sesizare în înţelesul dat de dispoziţiile art. 221 şi art. 223 C. proc. pen.

Dreptul unei autorităţi sau instituţii de a sesiza existenţa unor indicii privind săvârşirea unei infracţiuni nu poate fi cenzurat de instanţa de contencios administrativ, pentru că sesizarea nu este un act emis în regim de putere publică, un astfel de drept nefiind de esenţa regimului de putere publică şi nefiind apt să vatăme un drept recunoscut de lege sau interes legitim, întrucât sesizarea nu produce prin ea însăşi efecte juridice.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

Însă, nu toate actele unilaterale emise de autorităţile publice, sunt acte administrative ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

Aşa cum corect a reţinut şi instanţa de fond, Înalta Curte constată că actul ce constituie obiectul cauzei, chiar dacă este denumit act de constatare, nu constată existenţa unui conflict de interese sau starea de incompatibilitate în care s-ar fi aflat reclamantul. Prin acest raport, pârâta a dispus sesizarea parchetului în vederea efectuării de cercetări cu privire la săvârşirea infracţiunii.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că este inadmisibilă contestarea lui în instanţa de contencios administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că poate forma obiectul unei acţiuni la instanţa de contencios administrativ numai acea parte a raportului de evaluare, prin care se concluzionează cu privire la existenţa conflictului de interese de natură administrativă.

Sesizarea Parchetului nu face parte din categoria actelor cenzurabile pe calea acţiunii la instanţa de contencios administrativ, ci este supusă regulilor de procedură penală, astfel că acţiunea este inadmisibilă sub aspectul verificării legalităţii sesizării organelor de urmărire penală.

Deci, este inadmisibilă acţiunea care nu are ca obiect un act administrativ aşa cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu poate solicita anularea actului, nici în temeiul dispoziţiilor art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, deoarece acesta nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci doar reprezintă actul de sesizare a organului de urmărire penală, dată fiind existenţa unor indicii temeinice cu privire la săvârşirea unei fapte prevăzute de legea penală, reprezentând unul din modurile de sesizare prevăzute de art. 221 din C. proc. pen., care conţine elementele prevăzute de art. 223 alin. (2) raportat la art. 222 alin. (2) din C. proc. pen.

Prin urmare, calea procedurală pentru contestarea rezultatului verificărilor inspectorilor de integritate, va fi cea prevăzută de C. proc. pen.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că actul contestat nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 - întrucât nu produce efecte de sine stătătoare şi constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar curtea de apel a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, pe care o va menţine.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa recurată nu este afectată de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinţei civile nr. 5.871 din 4 decembrie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 aprilie 2015.

Procesat de ED