Inadmissibility of revision for failure to demonstrate incompatibility between domestic law and EU community law in administrative litigation

Asupra cererii de revizuire de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Contextul procesual. Decizia instanţei de recurs atacată pe calea revizuirii

Prin Decizia nr. 1.997 din 5 aprilie 2011, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 1.077 din 17 februarie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de recurs a reţinut că în această cauză pârâta Camera Deputaţilor a invocat excepţia lipsei procedurii prealabile prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, asupra căreia, faţă de obligaţia instituită prin art. 137 din C. proc. civ., instanţa s-a pronunţat cu prioritate, apreciind-o ca întemeiată.

Soluţia dată excepţiei lipsei procedurii prealabile este corectă şi în deplin acord cu prevederile art. 109 alin. (2) din C. proc. civ. şi art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Solicitarea suspendării cât şi anulării actului administrativ apreciat ca vătămător adresată autorităţii emitente sau celei ierarhic superioare este în mod evident o cerinţă obligatorie pentru declanşarea procedurii judiciare, textul art. 7 alin. (1) din actul normativ amintit nelăsând loc pentru o altă interpretare.

Fiind vorba de o excepţie peremptorie, dirimantă, efectul pe care îl produce este acela de respingere a acţiunii ca inadmisibilă sau prematură, jurisprudenţa îmbrăţişând ambele variante.

În opinia Înaltei Curţi, dacă autoritatea publică/administrativă nu a fost sesizată, cu reclamaţie administrativă, astfel că lipseşte o condiţie de exerciţiu a acţiunii şi soluţia care se impune este aceea de respingere ca inadmisibilă a acţiunii.

Din lucrările dosarului reiese că recurentul în data de 27 ianuarie 2004 a luat la cunoştinţă de conţinut Ordinului nr. 481 din 30 septembrie 2003, potrivit dovezii de comunicare anexate.

Mai mult, chiar recurentul precizează, în ceea ce priveşte şi Ordinul nr. 39 din 31.06.2006, aşa cum reiese din practicaua sentinţei că i-a fost comunicat în data de 22 septembrie 2010, fără însă a combate acest repere.

Or, din dispoziţiile enunţate anterior în raport de termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reiese că recurentul nu a formulat procedura prealabilă obligatorie în cauză.

Nici critica recurentului potrivit căreia memoriul adresat Biroului Permanent al Camerei Deputaţilor şi înregistrat la Registratura generală a Camerei Deputaţilor, sub nr. x din data de 15 februarie 2010, memoriu cu care a susţinut că a făcut dovada formulării plângerii prealabile nu poate fi reţinută, având în vedere că prin acesta s-a solicitat verificarea legalităţii Anexei 10 la Ordinul nr. 907 din 1.10.2001 şi Anexei nr. 16 la Ordinul nr. 831 din 10.11.2006, care nu fac obiectul prezentei cauze.

Critica referitoare la contradicţiile existente în dispozitivul sentinţei, în sensul că instanţa a prevăzut termene diferite pentru exercitarea recursului, nu poate fi reţinută, întrucât potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004 alin. (4) "hotărârea prin care se pronunţă suspendarea (...) poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare", iar pentru anularea actului administrativ legiuitorul a prevăzut termenul de 15 zile de la comunicare, conform art. 20 alin. (1) din acelaşi act normativ.

Aşadar, în mod corect prima instanţă a reţinut că, acţiunea privind atât suspendarea cât şi anularea ordinelor este inadmisibilă pentru lipsa plângerii prealabile fie din perspectiva atacării actului administrativ cu caracter individual,emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, cât şi din perspectiva aplicării dispoziţiilor art. 7 din aceeaşi lege.

Pe de altă parte, în considerentele sentinţei recurate se face o analiză pertinentă şi concludentă asupra modului în care s-a abordat chestiunea lipsei plângerii prealabile, cu consecinţa firească a respingerii acţiunii ca inadmisibilă, judecătorul fondului argumentând în fapt şi în drept soluţia pronunţată.

2. Revizuirea exercitată în cauză

Împotriva Deciziei nr. 1.997 din 05.04.2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a formulat cerere de revizuire recurentul-reclamant A.

În motivarea căii de atac, revizuentul descrie demersurile efectuate şi litigiile desfăşurate în vederea valorificării drepturilor sale şi redă dispoziţiile legale pe care le consideră ca fiind incidente în cauză.

Temeiul de drept invocat în susţinerea cererii de revizuire este reprezentat de dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care prevăd ca motiv de revizuire pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată.

Ulterior, la data de 01.04.2015, revizuentul a formulat o completare a cererii de revizuire a aceleiaşi Decizii nr. 1.997 din 05.04.2011, invocând ca şi temei de drept dispoziţiile art. 322 pct. 2, 5 şi 7 C. proc. civ.

Revizuentul a expus pe larg situaţia de fapt şi de drept din mai multe cauze pendinte pe rolul instanţelor de judecată, solicitând admiterea cererii de revizuire, astfel cum a formulat-o.

În continuare, revizuentul a expus consideraţiuni privind incidenţa art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul încălcării normelor de drept comunitar de către instanţa de recurs a cărei decizie este supusă revizuirii, precum şi neaplicarea principiului priorităţii dreptului comunitar, ca urmare a aderării României la Uniunea Europeană.

3. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de revizuire

Examinând cererea de revizuire formulată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile art. 326 alin. (3) C. proc. civ., sub aspectul admisibilităţii şi al faptelor pe care se întemeiază, prin prisma motivelor invocate de revizuent, inclusiv a prevederilor art. 21 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare şi art. 322 pct. 2, 5 şi 7 C. proc. civ., în raport şi de toate susţinerile şi apărările părţilor, Înalta Curte va respinge cererea de revizuire, ca inadmisibilă, pentru considerentele expuse în continuare.

3.1. Potrivit art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile, prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată.

Revizuirea prevăzută de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este tot o cale extraordinară de atac, ca şi cea prevăzută de art. 322 C. proc. civ., numai că motivul pentru care se solicită revizuirea este diferit de cel prevăzut de C. proc. civ. şi are menirea de a asigura respectarea de către instanţele de contencios administrativ a principiului priorităţii normelor dreptului comunitar faţă de norma internă, principiu care are şi o consacrare constituţională în art. 148 alin. (2) din Constituţia României, republicată.

Instituirea căii de atac a revizuirii prin art. 21 alin. (2) menţionat, reprezintă o modalitate prin care legiuitorul român, în materia contenciosului administrativ, a prevăzut un mijloc procedural prin care să se poată verifica modul în care instanţele naţionale respectă principiul priorităţii dreptului comunitar şi deci, protejarea intereselor persoanelor, care ar putea fi lezate prin încălcări ale dreptului comunitar.

Interpretarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată, este în sensul că revizuirea este admisibilă numai dacă partea a invocat prioritatea dreptului comunitar în fond sau în recurs, iar instanţa nu a judecat litigiul cu considerarea acestui aspect, analizându-l doar în baza legislaţiei interne, ori în speţă, revizuentul a invocat încălcarea acestor principii doar în calea de atac a revizuirii.

Prin urmare, în cauza dedusă judecăţii, revizuirea prevăzută de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ar putea fi admisă numai dacă s-ar constata încălcări ale normelor de drept comunitar de către instanţa de recurs a cărei decizie este supusă revizuirii.

Aplicarea principiului priorităţii dreptului comunitar, ca urmare a aderării României la Uniunea Europeană, este condiţionată de existenţa unei incompatibilităţi între normele interne şi cele comunitare.

Revizuentul nu a dovedit această cerinţă esenţială pentru aplicarea cu prioritate a dreptului comunitar, întrucât nu a motivat incompatibilitatea prevederilor din legislaţia internă aplicată de instanţa de recurs cu ordinea juridică comunitară reglementată prin normele Tratatului Uniunii Europene, indicate în cererea de revizuire şi, astfel, nu se poate reţine existenţa unei incompatibilităţi între dreptul comunitar şi legislaţia internă, pentru a fi îndeplinită cerinţa impusă de lege în cazul revizuirii exercitate în baza art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, din examinarea deciziei atacate rezultă că instanţa de recurs a analizat argumentele susţinute în calea de atac, precum şi motivele de recurs invocate, stabilind situaţia de fapt şi de drept prin prisma normelor legale incidente.

Încălcarea de către instanţa de recurs a prevederilor dreptului comunitar cu relevanţă în materie a fost neîntemeiat invocată de revizuent pentru considerentele care vizează rejudecarea recursului şi nu pentru ipoteza juridică avută în vedere de legiuitor la adoptarea soluţiei legislative cuprinsă în art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

În motivarea cererii de revizuire nu a fost invocat şi argumentat vreun motiv legat de încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, revizuentul formulând exclusiv critici asupra soluţiei de respingere ca inadmisibilă a acţiunii, fără raportare la vreo dispoziţie imperativă de drept comunitar.

Motivele invocate de către revizuent sunt considerente care vizează rejudecarea cauzei şi nu ipoteza juridică avută în vedere de legiuitor la adoptarea soluţiei legislative cuprinsă în art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

În cauză, criticile recurentului-revizuent nu se încadrează în cerinţele acestui caz special de revizuire, dreptul comunitar nefiind antamat prin cererea de revizuire care a formulat obiectul prezentei cauze, recurentul-revizuent invocând formal prevederile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în fapt cuprinsul căii extraordinare de atac conţinând doar nemulţumirile părţii faţă de soluţia reţinută de instanţa de fond.

Astfel, din motivele invocate de revizuent rezultă că prezenta cerere de revizuire tinde în realitate la o nouă judecare a recursului, situaţie inadmisibilă faţă de prevederile art. 6 alin. (1) din Convenţia europeană a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, cu referire la respectarea principiului securităţii raporturilor juridice.

Neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă şi din faptul că la judecarea recursului nu s-a solicitat aplicarea cu prioritate a prevederilor dreptului comunitar indicate în prezenta cerere de revizuire, astfel că, argumentele expuse de revizuent cu privire la încălcarea acestora nu corespund ipotezei juridice avută în vedere la reglementarea căii extraordinare de atac exercitată în cauză.

3.2. Revizuentul a mai invocat şi motivele de revizuire reglementate de art. 322 pct. 2, 5 şi 7 C. proc. civ.

Analizând cererea de revizuire în condiţiile art. 326 alin. (3) din C. proc. civ., potrivit căruia dezbaterile sunt limitate la admisibilitatea revizuirii şi la faptele pe care se întemeiază, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată inadmisibilitatea căii de atac formulate de revizuentul A.

Revizuirea este o cale extraordinară de atac, de retractare, nedevolutivă, iar dispoziţiile legale care o reglementează sunt de strictă interpretare, astfel că revizuirea nu poate fi promovată decât în cazurile şi în condiţiile prevăzute în mod expres de lege.

Faţă de dispoziţiile art. 326 alin. (3) din C. proc. civ., potrivit cărora "dezbaterile sunt limitate la admisibilitatea revizuirii şi la faptele pe care se întemeiază", Înalta Curte constată că Decizia nr. 1.997 din 05.04.2011 nu poate constitui obiect al revizuirii, întrucât, prin decizia pronunţată de instanţa de recurs, s-a respins recursul declarat împotriva Sentinţei nr. 1.077 din 17.02.2011 a Curţii de Apel Bucureşti, ca nefondat, iar prin sentinţa recurată, acţiunea reclamantului A. a fost respinsă ca inadmisibilă.

Analizând dispoziţiile art. 322 din C. proc. civ., conform cărora "revizuirea unei hotărâri rămase definitive în instanţa de apel sau prin neapelare, precum şi a unei hotărâri dată de o instanţă de recurs atunci când evocă fondul, se poate cere în următoarele cazuri ...", Înalta Curte reţine că pot forma obiectul revizuirii hotărârile pronunţate în recurs, cu condiţia ca acestea să evoce fondul cauzei.

În ceea ce interesează materia revizuirii, a evoca fondul înseamnă, în primă instanţă, a examina raportul juridic dedus judecăţii prin prisma probelor administrate în cauză, iar în recurs, aceasta presupune schimbarea situaţiei de fapt în urma analizării materialului probator.

Din această perspectivă, hotărârea judecătorească (decizia) prin care a fost respins recursul ca nefondat întrucât soluţia de respingere a acţiunii ca inadmisibilă este legală, nu se circumscrie sferei hotărârilor ce evocă fondul în sensul prevederilor art. 322 din C. proc. civ.

Revizuirea, ca şi cale extraordinară de atac de retractare, a fost concepută de legiuitor pentru îndreptarea erorilor de fapt, iar nu de drept, în situaţiile în care sunt îndeplinite condiţiile expuse la pct. 1 - 9 ale art. 322 C. proc. civ.

De altfel, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a reţinut că revizuirea nu poate fi admisă ca o modalitate deghizată de înlesnire a redeschiderii unui proces soluţionat definitiv şi că numai erorile care nu au devenit vizibile decât la finalul unei proceduri judiciare pot justifica o derogare de principiul securităţii juridice pe motivul că nu au putut fi îndreptate prin exercitarea căilor ordinare de atac (cauza Sergey Petrov c. Rusiei, Hot. nr. 1.861/2005 din 10 mai 2007, par. 28; Pehenitehny c. Rusiei, Hot. nr. 30.422/2003 din 14 februarie 2008, par. 26).

În consecinţă, în raport de cele reţinute anterior, Înalta Curte constată că nu au existat încălcări ale vreunor norme ale dreptului comunitar, în sensul invocat de către revizuent, care să justifice admiterea cererii de revizuire în temeiul art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nefiind îndeplinite nici condiţiile prevăzute de art. 322 pct. 2, 5 şi 7 C. proc. civ. invocate de revizuent.

Faţă de considerentele expuse, în temeiul art. 326 şi art. 328 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de revizuire formulată de recurentul-reclamant A., ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de revizuire formulată de A. împotriva Deciziei nr. 1.997 din 5 aprilie 2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca inadmisibilă.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 aprilie 2015.

Procesat de ED