Challenge to rural investment agency’s debt notification inadmissible for failure to exhaust administrative appeal procedure

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată reclamanţii Comuna Brodina - prin primar şi Consiliul Local al Comunei Brodina, judeţ Suceava, au solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 12 august 2014 privind proiectul "Proiect integrat cu 5 acţiuni de investiţii pentru dezvoltarea com. Brodina, jud. Suceava" emis de AFIR şi înregistrat cu nr. 28.057 din 13 august 2014; anularea Notificării privind constituirea unui debit de 2.297.006,22 RON emis de AFIR, înregistrat cu nr. 4696 din 22 august 201; anularea Notificării privind constituirea unui debit de 9.646.152,28 RON emis de AFIR, înregistrat cu nr. 4699 din 22 august 201.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 27 din 28 ianuarie 2015 Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanţii Comuna Brodina - prin primar şi Consiliul Local al Comunei Brodina, judeţ Suceava, în contradictoriu cu pârâtele Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanţii Comuna Brodina - prin primar şi Consiliul Local al Comunei Brodina au declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului recurenţii arată că, având în vedere dispoziţiile deciziei atacate, a fost trimisă adresă către Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale pentru comunicarea deciziei de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, înregistrat cu nr. x din 5 august 2014, însă intimata nu a comunicat această decizie nici până în prezent.

În acest sens, s-a solicitat anularea actelor care constituie titlu executoriu în dosarul de executare. Pentru că nu a fost emisă decizia de soluţionare a contestaţiei, s-a solicitat anularea acestor acte, iar contestaţia este formulată împotriva întregului act administrativ fiscal potrivit Ordinului ANAF nr. 2.906/2014.

Potrivit Ordinului ANAF nr. 2.906/2014, în cazul în care contestatarul precizează că obiectul contestaţiei îl formează actul administrativ fiscal atacat, fără însă a se menţiona, înăuntrul termenului acordat de organul de soluţionare, cuantumul sumei totale contestate, individualizată pe feluri de impozite, taxe, datorie vamală, contribuţii, precum şi accesorii ale acestora, sau măsurile pe care le contestă, iar contestaţia este formulată împotriva întregului act administrativ fiscal.

Contestaţia se depune la organul fiscal emitent al actului administrativ fiscal contestat, iar la primirea contestaţiei organul emitent al actului administrativ fiscal va întocmi dosarul contestaţiei, precum şi referatul cu propuneri de soluţionare.

Procedura prealabilă a fost îndeplinită prin contestarea procesului-verbal şi implicit decizia de impunere potrivit Ordinului ANAF nr. 2.906/2014, în baza căruia au fost emise deciziile de impunere. Prin răspunsul dat la procesul-verbal şi la decizia de impunere, s-a solicitat anularea procesului-verbal şi a deciziei.

Recurenţii mai arată că procesul-verbal nr. x (proiect a cărei dată nu a fost menţionată) şi decizia de impunere au fost comunicate, în primă fază, pe mail, prin adresa cu nr. 27004 din 5 august 2014.

Imediat după primirea mail-ului aceasta a formulat contestaţie prin adresa cu nr. 4480 din 11 august 2014 către Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, care a fost recepţionată de AFIR în data de 14 august 2014.

Ulterior, prin adresa cu nr. 28.057 din 13 august 2014 i s-a comunicat acelaşi proces-verbal şi decizia de impunere emisă de AFIR.

Astfel, recurenta arată că a contestat procesul-verbal şi implicit şi decizia de impunere emisă de AFIR conform Ordinului ANAF nr. 2.906/2014.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 20 octombrie 2016 recursul a fost admis în principiu.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

PENTru a ajunge la această soluţie, instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin cererea formulată reclamanţii Comuna Brodina - prin primar şi Consiliul Local al Comunei Brodina, judeţ Suceava, au solicitat în contradictoriu cu pârâtele Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi Agenţia de Plăţi Pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 12 august 2014 privind proiectul "Proiect integrat cu 5 acţiuni de investiţii pentru dezvoltarea com. Brodina, jud. Suceava" emis de AFIR şi înregistrat cu nr. 28.057 din 13 august 2014; anularea Notificării privind constituirea unui debit de 2.297.006,22 RON emis de AFIR, înregistrat cu nr. 4696 din 22 august 201; anularea Notificării privind constituirea unui debit de 9.646.152,28 RON emis de AFIR, înregistrat cu nr. 4699 din 22 august 201.

În motivarea cererii, reclamanţii au arătat că în urma depunerii Cererii de finanţare nr. X privind proiectul "Proiect integrat cu 5 acţiuni de investiţii pentru dezvoltarea com. Brodina, jud. Suceava", la data de 21 mai 2010, au fost informaţi prin adresa nr. 5526 din 18 mai 2010 cu privire la faptul că, în urma verificării şi evaluării cererii de finanţare şi după aprobarea acestuia de către Directorul general al DGDR AM PNDR şi ca urmare a licitaţiei de proiect M322-1/9-31 iulie 2010, proiectul a fost selectat.

Prin urmare, trecând prin toate etapele de verificare tehnică, economică, de eligibilitate, verificare efectuată exclusiv de către APDRP, proiectul a fost declarat conform şi eligibil urmând a fi semnat Contractul de Finanţare nr. X. Obiectul contractului constând în acordarea unei finanţări nerambursabile în cuantum de 10.327.321 RON (2.375.735 euro) în vederea realizării proiectului menţionat.

În urma semnării contractului, lucrările au fost demarate, realizate şi finalizate fără incidente la data de 15 mai 2013 semnându-se: Procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor cu nr. x/532 privind Execuţia obiectivelor 2 - Prima înfiinţare a sistemului centralizat de alimentare cu apă şi 3- Reţele de canalizare şi staţie de epurare în Comuna Brodina, jud. Suceava, la data de 30 aprilie 2013.

La data de 6 august 2014 reclamanţii au primit de la AFIR pe adresa de email a Primăriei Brodina adresa nr. 27004 din 5 august 2014 şi Proiect proces-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare privind proiectul "Proiect integrat cu 5 acţiuni de investiţii pentru dezvoltarea com. Brodina, jud. Suceava" prin care sunt anunţaţi că proiectul menţionat a fost supus unor verificări, iar ca urmare a acestora s-a constatat că trebuie să restituie integral toate sumele primite, contractul de finanţare urmând a fi reziliat, motivat de faptul că nu a fost evaluat în mod corespunzător proiectul şi că, în realitate nu ar fi întrunit punctajul necesar pentru finanţare.

În concret se constată că, în cauză, recurenta-reclamantă nu a atacat decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei conform prevederilor art. 51 alin. (1) şi 2 din O.U.G. nr. 66/2011, deoarece aceasta nu a fost emisă.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.:

"când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauze".

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.:

"când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

În cauză, problema de drept vizează admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ având ca obiect anularea notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare emisă în temeiul dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, în condiţiile în care nu a fost definitivată procedura administrativă de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva unei asemenea note.

Conform prevederilor Capitolului V - "Contestarea titlurilor de creanţă emise pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit ca urmare a unor nereguli" din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora (forma în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată):

"Capitolul V - Contestarea titlurilor de creanţă emise pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit ca urmare a unor nereguli

Secţiunea 1 - Dispoziţii generale

Art. 46. - (1) Împotriva titlului de creanţă se poate formula contestaţie în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă.

(2) Contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătura dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condiţiile legii.

(3) Este îndreptăţit la contestaţie debitorul, personal sau prin reprezentant legal.

Secţiunea a 2-a - Soluţionarea contestaţiilor administrative împotriva titlurilor de creanţă

Art. 47. - (1) Contestaţia administrativă se formulează în scris, în termen de maximum 30 de zile calendaristice de la data comunicării titlului de creanţă, şi trebuie să conţină următoarele elemente:

a) datele de identificare a contestatarului;

b) obiectul contestaţiei;

c) motivele de fapt şi de drept;

d) dovezile pe care se întemeiază;

e) semnătura contestatarului sau a împuternicitului acestuia, precum şi ştampila, în cazul persoanelor juridice.

(2) Dovada calităţii de împuternicit al contestatarului, persoană fizică sau juridică, se face potrivit legii.

(3) Obiectul contestaţiei administrative îl constituie numai sumele şi măsurile stabilite şi înscrise în procesul-verbal de stabilire a creanţei bugetare care reprezintă titlu de creanţă.

(4) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de decădere.

(5) Contestaţia administrativă se depune la autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă care este contestat şi nu este supusă taxelor de timbru.

Art. 48. - (1) În situaţia în care autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă în aplicarea prevederilor art. 21 constată că în contestaţie nu sunt cuprinse toate informaţiile prevăzute la art. 47 alin. (2), va cere contestatarului ca, în termen de 5 zile de la înştiinţarea prin care i se aduce la cunoştinţă această situaţie, să completeze contestaţia.

(2) În cazul în care contestatarul nu se conformează obligaţiei impuse la art. 47 alin. (2), contestaţia va fi respinsă fără a se proceda la analizarea fondului.

Art. 49. - (1) Contestaţia poate fi retrasă de contestatar până la soluţionarea acesteia.

(2) Prin retragerea contestaţiei, contestatarul nu pierde dreptul de a înainta o nouă contestaţie în interiorul termenului general de depunere a acesteia.

Art. 50. - (1) Autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunţa prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestaţiei sau la respingerea ei, în termen de 30 de zile de la data înregistrării contestaţiei sau a completării acesteia conform art. 48 alin. (1), după caz.

(2) Autoritatea publică competentă cu soluţionarea contestaţiei poate suspenda, prin decizie motivată, procedura de soluţionare atunci când:

a) structura de control care a efectuat activitatea de verificare prevăzută la art. 21 a sesizat organele în drept cu privire la existenţa indiciilor săvârşirii unei infracţiuni, a cărei constatare ar avea o influenţă hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedura administrativă;

b) soluţionarea cauzei depinde în tot sau în parte de existenţa sau inexistenţa unui drept care face obiectul unei alte judecăţi.

c) soluţionarea cauzei depinde de reanalizarea cererii de plată şi a tuturor documentelor ce au stat la baza emiterii titlului de creanţă pentru beneficiarii persoane fizice sau juridice îndreptăţite să primească, numai pe baza unei cereri de plată, subvenţii ori ajutoare care sunt finanţate din fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora în cadrul politicii agricole comune şi din Programul Naţional de Dezvoltare Rurală 2007 - 2013.

(3) Procedura administrativă este reluată la încetarea motivului care a determinat suspendarea.

(4) În cazul admiterii contestaţiei, se decide anularea titlului de creanţă atacat şi, după caz, emiterea unui nou titlu, care va avea în vedere strict considerentele deciziei.

(5) Prin soluţionarea contestaţiei nu se poate crea contestatarului o situaţie mai grea în propria sa cale de atac.

(6) Decizia autorităţii se va comunica debitorului în termen de 5 zile lucrătoare de la pronunţare.

(7) Introducerea contestaţiei pe calea administrativă nu suspendă executarea titlului de creanţă.

(8) Prevederile alin. (7) nu aduc atingere dreptului contestatarului sau al împuternicitului acestuia de a cere suspendarea executării titlului de creanţă, în temeiul Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

(9) Instanţa competentă poate suspenda executarea dacă se depune o cauţiune de până la 20% din cuantumul sumei contestate.

Art. 51. - (1) Decizia de soluţionare a contestaţiei este definitivă în sistemul căilor administrative de atac.

(2) Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

În raport cu dispoziţiile citate, Înalta Curte reţine că soluţia primei instanţe este legală şi temeinică, iar criticile formulate de recurenţii-reclamanţi sunt nefondate.

În mod judicios judecătorul fondului a constatat că, anterior sesizării instanţei de contencios administrativ, nu a fost definitivată procedura administrativă prevăzută de dispoziţiile citate anterior, în vigoare la data emiterii notei de constatare ce formează obiectul acţiunii.

Potrivit dispoziţiilor menţionate, împotriva titlului de creanţă, reprezentat de nota de constatare se poate formula contestaţie administrativă în termen de maximum 30 de zile de la comunicare, iar, potrivit art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, numai decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei poate fi atacată la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004.

Prin urmare, în temeiul dispoziţiilor legale menţionate şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul acţiunii în contencios administrativ, decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei administrative formulate împotriva notei de constatare, iar nu, în mod direct, nota de constatare.

Procedura administrativă prealabilă învestirii instanţei de judecată nu încalcă dreptul de acces liber la justiţie, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent al titlului de creanţă, care are posibilitatea de a-şi revoca actul, fapt ce permite persoanei vătămate să-şi ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanţei de judecată.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reţine că nesoluţionarea contestaţiei administrativ-fiscale în termenul prevăzut de art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 nu îndreptăţeşte persoana vătămată să formuleze acţiune în anularea notei de constatare, contestatorul având deschisă calea acţiunii în contencios administrativ pentru obligarea autorităţii la emiterea deciziei de soluţionare a contestaţiei.

Se observă că dispoziţiile art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011, reglementează dreptul contestatorului de a solicita, în cursul procedurii administrative de contestare, suspendarea executării titlului de creanţă în condiţiile Legii nr. 554/2004, ceea ce înseamnă, per a contrario, că, în prezenţa dispoziţiilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, nu este recunoscut contestatorului, în considerarea dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, dreptul de a introduce acţiune în anularea notei de constatare în absenţa deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative.

La pronunţarea prezentei decizii, Înalta Curte are în vedere jurisprudenţa sa anterioară în litigii similare.

În mod evident, proiectul de proces-verbal de constatare, emis în conformitate cu prevederile art. 21 alin. (14) şi (15) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este un act administrativ - titlul de creanţă, producător de efecte juridice, cum este acesta definit de legea contenciosului administrativ, astfel că un astfel de act nu poate fi supus contestaţiei administrative sau controlului de legalitate ale instanţei.

În acest context, punctul de vedere formulat de Comuna Brodina la proiectul de proces-verbal de constatare comunicat de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale prin adresa nr. 27004 din 5 august 2014 nu poate fi asimilat contestaţiei, astfel cum este aceasta reglementată de prevederile O.U.G. nr. 66/2011, pentru a putea fi soluţionat printr-o decizie de soluţionare a contestaţiei.

Astfel fiind, instanţa de control judiciar constată că instanţa de fond în mod corect a respins acţiunea, ca inadmisibilă, apreciind că obiectul acţiunii în contencios administrativ îl poate constitui doar decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurenţilor sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

PENTru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantele Comuna Brodina, prin Primar şi Consiliul Local al Comunei Brodina împotriva Sentinţei nr. 27 din 28 ianuarie 2015 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 martie 2017.

Procesat de GGC - LM