Administrative control report deemed contestable act; appeal allowed and case remanded

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 14 august 2014, urmare declinării competenţei de soluţionare a cauzei prin Sentinţa civilă nr. 2586/4.06.2014 pronunţată de Tribunalul Timiş, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. SA a chemat în judecată pârâtul Ministerul Transporturilor, solicitând să dispună anularea raportului corpului de control nr. 7993/04/11/2013, precum şi suspendarea actului contestat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, cu obligarea pârâtului la cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 265 din 14 octombrie 2014, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamantul A. SA în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs A. SA, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Timişoara, ca instanţă de fond, pentru soluţionarea cauzei pe fond, nu pe excepţie, anularea raportul corpului de control nr. 7993/4.11.2013 ca netemeinic şi nelegal. A solicitat obligarea intimatului la cheltuieli de judecată.

Recurenta-reclamantă, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, critică sentinţa atacată, apreciind că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, în speţă, a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, în temeiul căruia a reţinut greşit că raportul de control contestat nu este act administrativ.

Contrar opiniei instanţei de fond, potrivit căreia actul atacat poate fi verificat sub aspectul legalităţii sale numai în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, având natura juridică a unui act preparator, recurenta consideră că raportul corpului de control nr. 7993/4.11.2013, contestat în cauză, a stabilit măsurile dispuse, ca urmare a neregulilor constatate, fiind un act de constatare şi valorificare. De asemenea, a produs efecte juridice, a dat naştere la raporturi juridice de control cum ar fi verificarea societăţii recurente de către Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice şi Direcţia Naţională Anticorupţie - Serviciul Teritorial Timişoara. Raportul de control nu constituie un act premergător sau manifestări de voinţă care nu produc efecte juridice prin ele însele şi care pregătesc emiterea unui act administrativ propriu-zis, o decizie a Ministrului Transportului. Raportul contestat este un act administrativ individual care produce efecte juridice faţă de un subiect de drept, respectiv recurenta-reclamantă, produce efecte juridice de la data comunicării, aşa cum rezultă din adresa de înaintare nr. 7993/4.11.2013. Prin urmare, are toate particularităţile actului administrativ potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece:

a) este principala formă juridică de activitate a administraţiei publice, emitentul raportului fiind Ministerul Transporturilor, organ de specialitate în administraţia publică centrală;

b) reprezintă o manifestare de voinţă juridică cu caracter unilateral;

c) are caracter expres, din modul de redactare a raportului rezultând voinţa fermă şi neîndoielnică de a produce anumite efecte juridice, neîmbrăcând forma unei opinii, a unei rugăminţi ori a unui punct de vedere;

d) prin intermediul actului contestat se produce o anumită modificare în realitatea juridică existentă;

e) raportul este supus unui regim de putere publică, specific Ministerului Transporturilor şi activităţii acestuia;

f) raportul se află sub un control principal de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti de contencios administrativ;

g) este un act administrativ individual, ce produce efecte juridice de la data comunicării;

h) are caracter obligatoriu.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-pârât Ministerul Transporturilor a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că raportul de control nu reprezintă un act administrativ, fiind doar un act de informare a Ministrului Transporturilor şi de sesizare a organelor abilitate, consemnând constatările echipei de control, urmare verificărilor întreprinse la societatea reclamantă. A susţinut intimatul-pârât că prin raportul menţionat nu s-au stabilit în fapt măsuri/sancţiuni împotriva Consiliului de administraţie al A., ci s-a dispus conducerii sale executive să ia anumite măsuri pentru asigurarea respectării prevederilor legale în vigoare, precum şi pentru remedierea deficienţelor constatate prin raport. Totodată, a arătat intimatul Ministerul Transporturilor că, în opinia sa, raportul de control constituie un suport informaţional pe baza căruia pot fi emise alte acte, cum ar fi decizii de impunere a unor sancţiuni, decizii pentru recuperarea unor sume decontate nejustificat sau sesizarea organelor penale cu privire la anumite infracţiuni, iar recurenta-reclamantă a putut contesta fiecare dintre măsurile stabilite prin raport pe calea notelor explicative, ca formă specială de contestare.

Prin răspunsul la întâmpinare depus de recurentul-reclamant la dosar au fost reluate susţinerile în fapt şi în drept formulate în calea de atac declarată.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 13 aprilie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 12 octombrie 2016, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Obiectul acţiunii în contencios administrativ de faţă îl reprezintă contestarea raportului corpului de control nr. 7993/04/11/2013, precum şi suspendarea acestui act până la soluţionarea definitivă a cauzei, temeiul de drept indicat de titularul acţiunii constituindu-l prevederile art. 7, 8, 14, 15 şi următoarele din Legea nr. 554/2004.

Soluţia primei instanţe, de respingere a cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă, s-a întemeiat pe argumentul inexistenţei unui act administrativ care să poată fi contestat în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, fapt ce a determinat recurarea acestei hotărâri, titularul căii de atac opinând în sensul întrunirii elementelor caracteristice ale unui act administrativ în privinţa raportului contestat.

Potrivit prevederilor art. 2, alin. (1), lit. c) din Legea nr. 554/2004, "actul administrativ este acel act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice."

Prin raportul privind controlul efectuat la A. SA, efectuat de Corpul de control din cadrul Ministerului Transporturilor, aprobat de ministrul de resort al aceluiaşi minister, s-a stabilit ca membrii Consiliului de administraţie să dispună un plan de măsuri, inventariate la punctele 1 - 9, cu termene indicate pentru aducerea la îndeplinire a fiecăreia dintre măsurile astfel statuate.

Actul juridic contestat în cauză reprezintă un act unilateral ce materializează o manifestare de voinţă a unei autorităţi administrative publice centrale, fiind întocmit de o entitate funcţională a acestei autorităţi, conform regulamentului de organizare şi funcţionare a Ministerului Transporturilor, aprobat în anul 2015, publicat pe pagina sa de internet.

Manifestarea de voinţă materializată în cuprinsul raportului corpului de control nr. 7993/04/11/2013, a fost aprobată de ministrul transporturilor, această însuşire a aspectelor inserate în cuprinsul actului de control fiind făcută în exercitarea formei de activitate a administraţiei publice centrale, conform atribuţiilor cuprinse în H.G. nr. 24/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Transporturilor.

O trăsătură a actului administrativ care îl diferenţiază în raport de alte acte elaborate de organe ale administraţiei publice este aceea a emiterii sale numai în realizarea puterii publice, concretizând numai voinţa acestor organe ca subiecte în raporturile juridice ce presupun exerciţiul autorităţii publice, voinţa de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în regim de putere publică, iar realizarea acestei manifestări de voinţă a fost garantată prin forţa coercitivă a statului, prin organele sale abilitate în acest sens.

Relaţia funcţională dintre cele două părţi litigante este una de subordonare a recurentului-reclamant A. SA către autoritatea publică centrală, reprezentată de intimatul-pârât Ministerul Transporturilor, conform prevederilor din Anexa 2, lit. f), pct. 10 la H.G. nr. 27/2013, iar una dintre atribuţiile corpului de control al ministrului transporturilor este aceea de "monitorizare şi control al activităţii instituţiilor publice, regiilor autonome, companiilor naţionale şi societăţilor naţionale care funcţionează în subordinea, coordonarea sau sub autoritatea ministerului şi la unităţile la care misterul transporturilor este acţionar, precum şi urmărirea modului de îndeplinire a măsurilor dispuse de conducerea ministerului cu ocazia controalelor tehnice, economice, organizatorice şi disciplinare."

Prin adresa nr. 56038/18.12.2013 s-a reiterat, de către intimatul pârât Ministerul Transporturilor, obligativitatea conformării conducerii recurentului-reclamant în sensul celor dispuse prin raportul contestat, arătându-se că, pentru deficienţele de natură economică, administrativă şi organizatorică, prin capitolul "măsuri" al raportului menţionat, s-au dispus măsuri de remediere, în sarcina membrilor Consiliului de administraţie al AIT şi a conducerii executive a AIT, iar pentru aspectele care constituie indicii privind săvârşirea unor infracţiuni, prin acelaşi capitol din raport s-au sesizat organele abilitate ale statului (prin adresa Corpului de control nr. 7993/4.11.2013 a fost sesizată Direcţia Naţională Anticorupţie- Serviciul Teritorial Timişoara).

Obligativitatea aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse prin raportul corpului de control al ministrului transporturilor, astfel cum acesta a fost aprobat, rezidă şi din conţinutul adresei nr. 7993/04.11.2013, în care se comunică raportul privind controlul efectuat la AIT, stabilindu-se "obligaţia în sarcina societăţii verificate de a acţiona pentru îndeplinirea măsurilor dispuse prin raportul menţionat, în cadrul termenelor de realizare stabilite, precum şi cea de a transmite în scris, către Corpul de Control din cadrul MT, modul de îndeplinire a măsurilor, însoţit de copiile documentelor care atestă îndeplinirea respectivelor măsuri."

Prin urmare, actul de control, însuşit prin aprobare de către ministrul transporturilor, este unul emis cu scopul executării sau organizării executării legii, care prin sine însuşi determină naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice între autoritatea publică centrală emitentă şi societatea aflată în subordinea sa.

Măsurile concrete stabilite în sarcina recurentei-reclamante sunt apte de a produce efecte prin ele însele, fără a fi necesară emiterea unor acte ulterioare, care să îmbrace forma unor acte administrative de stabilire a unei anumite conduite în acest sens, sub forţa coercitivă a autorităţii publice emitente şi sub controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti competente.

În atare condiţii, Înalta Curte, în dezacord cu prima instanţă, reţine caracterul admisibil al acţiunii în contencios administrativ ce urmăreşte să supună instanţei competente verificarea legalităţii actului emis de corpul de control al ministrului transporturilor, sub aspectele reclamate de societatea verificată, fapt pentru care va admite recursul declarat de Societatea AIT, consecinţa fiind cea a casării sentinţei recurate şi trimiterii cauzei aceleiaşi instanţe, spre continuarea judecăţii.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

PENTru toate aceste considerente, în raport de prevederile art. 496 şi 497 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 488, pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A.împotriva Sentinţei civile nr. 265 din 14 octombrie 2014 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, pe care o va casa, cauza urmând să fie trimisă aceleiaşi instanţe, pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 265 din 14 octombrie 2014 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza aceleiaşi instanţe pentru continuarea judecăţii.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 februarie 2017.

Procesat de GGC - GV