Lack of standing to challenge audit measures: trade union excluded from administrative relationship with audit authority

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. 3413/2/2015 din 5 iunie 2015, reclamantul Sindicatul CNE Cernavodă, în calitate de sindicat reprezentativ la nivelul S.N. Nuclearelectrica S.A., în nume propriu şi în numele membrilor de sindicat, a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună suspendarea executării masurilor dispuse la Pct. II. 10 din Decizia nr. 16 din 11 mai 2015 a Curţii de Conturi, Departamentul nr. IV, pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 8 din Decizie, până la pronunţarea instanţei de fond asupra legalităţii respectivelor măsuri şi constatări din Decizia menţionată, în baza dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin întâmpinarea formulată de pârâta Curtea de Conturi a României a fost invocată excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului, iar pe fond, s-a solicitat respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 2031 din 10 iulie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active şi, pe cale de consecinţă, a admis cererea de suspendare formulată de reclamantul Sindicatul CNE Cernavodă, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României şi a suspendat executarea măsurilor dispuse la pct. II.10 din Decizia nr. 16 din 11 mai 2015 a Curţii de Conturi - Departamentul IV, până la pronunţarea instanţei de fond asupra legalităţii respectivelor măsuri şi a respins cererea reclamantului privind acordarea cheltuielilor de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâta Curtea de Conturi a României a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că instanţa a aplicat greşit în cauză dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a), art. 7, art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, în raport de prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, coroborate cu pct. 204 şi pct. 227 din A..

Recurenta critică pentru nelegalitate soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale active a Sindicatului CNE Cernavodă, în raport de dispoziţiile pct. 227 din A. şi ale art. 2 alin. (l) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

În opinia recurentei, calitatea procesuală activă presupune identitatea dintre titularul cererii de chemare în judecată şi titularul dreptului din raportul juridic dedus judecăţii.

Instanţa de fond a fost învestită cu o acţiune având ca obiect suspendarea executării pct. II.10 din Decizia nr. 16/2015 emisă de Curtea de Conturi a României, în urma controlului desfăşurat la S.N. Nuclearelectrica S.A. (denumită în continuare S.N.N.S.A.), acţiune formulată de o terţă persoană.

Aşa cum s-a arătat prin apărările formulate în cauză, probate prin înscrisurile depuse, persoana supusă controlului a fost S.N.N.S.A., iar măsurile dispuse prin decizie sunt stabilite în sarcina conducerii acestei societăţi, nefiind dispuse şi în sarcina altor persoane fizice sau juridice.

De altfel, reclamantul a recunoscut în faţa instanţei de fond faptul că măsurile de la pct. II.10 din Decizia nr. 16/2015 nu au fost dispuse în sarcina sa, ci a conducerii S.N.N.S.A., acesteia revenindu-i răspunderea pentru modul în care va proceda şi actele pe care înţelege ulterior să le încheie.

În litigiile privind actele de control/audit emise de Curtea de Conturi a României, calitate procesuală activă o are, potrivit pct. 204 coroborat cu pct. 227 din A., exclusiv entitatea verificată, reprezentată de conducătorul acesteia, în sarcina sa fiind dispuse toate măsurile din decizii.

Instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că între Curtea de Conturi a României şi Sindicatul CNE Cernavodă nu există un raport juridic, pentru a justifica formularea unei plângeri prealabile şi ulterior a unei acţiuni în contencios administrativ.

De asemenea, recurenta critică pentru nelegalitate soluţia de admitere a cererii de suspendare a executării măsurilor dispuse la pct. II.10 din Decizia nr. 16/2015, deoarece instanţa de fond a făcut în mod greşit aplicarea prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Sindicatul CNE Cernavodă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 15 iunie 2017, recursul a fost admis în principiu.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

PENTru a ajunge la această soluţie, instanţa avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Prin Decizia nr. 16 din 11 mai 2015 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV s-au dispus mai multe măsuri în sarcina entităţii controlate Societatea Naţională Nuclearelectrica S.A. printre care şi cele a căror suspendare se solicită prin acţiunea de faţă şi anume cele prevăzut la pct. II.10 din decizie potrivit căruia:

"conducerea Societăţii Naţionale Nuclearelectrica S.A. va dispune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra drepturilor de natură salarială acordate în perioada 2012 - 2014 (la nivel central şi la nivelul sucursalelor) în vederea identificării şi a altor sporuri acordate fără bază legală, stabilirea întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăţilor efectuate pentru sporuri acordate fără bază legală (inclusiv pentru cazurile prezentate în Raportul de control), înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora în condiţiile legii (inclusiv a beneficiilor nerealizate), precum şi regularizarea cu bugetul statului a sumelor virate în plus reprezentând impozit pe venitul salarial şi contribuţii datorate de angajat şi angajator, corectarea rezultatelor contabile înregistrate, determinarea eventualelor diferenţe cuvenite bugetului de stat inclusiv a dividendelor cuvenite acţionarului unic şi virarea acestora pe destinaţiile legale inclusiv accesoriile aferente calculate până la data plăţii.

Măsurile de mai sus au fost dispuse pentru înlăturarea abaterilor prezentate succint la pct. 8 din Decizie şi pe larg la pct. 3.1.8, pag. 65 - 69 din Raportul de control din 10 aprilie 2015, care, în esenţă, au fost reprezentate de constatarea efectuării de plăţi în sumă de 94.199 RON pentru cheltuieli de natură salarială (sporuri) efectuate fără bază legală şi anume:

- 43.381 RON unui număr de 3 salariaţi reprezentând spor pentru exercitarea controlului financiar preventiv în cuantum de 10%, aplicat la salariul de bază corespunzător timpului efectiv lucrat, acordarea acestui spor făcându-se în baza art. 6.11 (1) din Contractul colectiv de muncă şi aprobată de Directorul general prin Deciziile nr. 248 din 15 mai 2009 şi nr. 249 din 15 mai 2009;

- 50.818 RON unui număr de 3 salariaţi reprezentând spor pentru titlul ştiinţific de doctor, în cuantum de 15% aplicat la salariul de bază, corespunzător timpului efectiv lucrat (dacă îşi desfăşoară activitatea în domeniul pentru care posedă titlul respectiv) acordarea acestui spor făcându-se în baza art. 6.11 (1) din Contractul colectiv de muncă şi în baza contractelor individuale de muncă ale salariaţilor.

Organul de control a considerat că prin plata acestor sporuri nu au fost respectate prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, art. 3 alin. (2) şi cele ale Legii nr. 62/2011 a dialogului social, art. 132 alin. (1) şi art. 142 alin. (1).

Înalta Curte are în vedere faptul că, în conformitate cu dispoziţiile art. 36 C. proc. civ., calitatea procesuală activă presupune identitatea dintre titularul cererii de chemare în judecată şi titularul dreptului din raportul juridic dedus judecăţii.

Persoana supusă controlului a fost SNNSA, iar măsurile dispuse prin decizie sunt stabilite în sarcina conducerii acestei societăţi, nefiind dispuse şi în sarcina altor persoane fizice sau juridice.

Conform dispoziţiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, în situaţia în care se constată abateri de la legalitate şi regularitate acestea sunt aduse la cunoştinţa conducerii entităţii verificate, pentru ca aceasta prin acte proprii să determine întinderea exactă a prejudiciilor şi să întreprindă demersurile necesare în vederea recuperării lor.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă, fără putinţă de tăgadă, că măsurile au fost dispuse în sarcina conducerii SNNSA, acesteia revenindu-i răspunderea pentru modul în care va proceda şi actele pe care înţelege ulterior să le încheie.

Dintr-o altă perspectivă, Curtea apreciază că şi în materia contenciosului administrativ este aplicabil principiul conform căruia anularea unui act nu poate fi solicitată decât de către o persoană care are un interes legitim în legătură cu acel act.

Înalta Curte constată că reclamantul nu justifică nici un drept sau interes legitim lezat atâta timp cât actul ce face obiectul prezentei cauze nu îi conferă nici un drept material şi nu prevede nicio obligaţie fiscală, financiară sau de altă natură în sarcina celor pe care îi reprezintă.

Actul de control întocmit de Curtea de Conturi în anul 2015 priveşte unele abateri constatate, vizând drepturile de natură salarială acordate de entitatea verificată, stabilirea întinderii prejudiciului şi recuperarea acestuia de către SNNSA.

Înalta Curte constată că actele de control sunt obligatorii doar în raport de conducerea SN Nuclearelectrica S.A., aceasta este şi singura care are calitate să conteste, prin organele de conducere, actele de control emise de Curtea de Conturi. Potrivit Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi şi Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014, ca urmare a actelor de control emise de Curtea de Conturi ia naştere un raport juridic de drept administrativ, subiecţi ai acestui raport juridic fiind entitatea verificată şi Curtea de Conturi.

Sindicatul în numele membrilor săi nu are calitatea de subiect al raportului juridic, nefiind titularul drepturilor şi obligaţiilor ce alcătuiesc conţinutul raportului juridic administrativ, deoarece nu este îndatorat juridic la un anumit comportament sau conduită, la o anumită acţiune sau inacţiune, aceste obligaţii revenind integral conducerii entităţii publice verificate.

Argumentele de nelegalitate pot fi invocate doar de către entitatea verificată, din moment ce Raportul de control şi actele subsecvente sunt opozabile doar acesteia.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului.

Având în vedere decizia ce urmează a fi pronunţată, Înalta Curte nu va mai analiza celelalte motive de recurs invocate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

PENTru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va admite excepţia lipsei calităţii procesuale active a Sindicatului CNE Cernavodă şi, în consecinţă, va respinge cererea de suspendare a executării ca fiind formulată de către o persoană fără calitate procesuală activă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Sentinţei nr. 2031 din 10 iulie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi rejudecând:

Admite excepţia lipsei calităţii procesuale active a Sindicatului CNE Cernavodă şi, în consecinţă, respinge cererea de suspendare a executării ca fiind formulată de către o persoană fără calitate procesuală activă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 octombrie 2017.

Procesat de GGC - MM