Revision inadmissible for failure to meet cumulative conditions when criminal res judicata was previously considered in administrative conflict of interest case

Asupra cererii de revizuire de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de revizuire

Prin cererea înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 13 martie 2017, A. a formulat, în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate, cerere de revizuire a Deciziei nr. 396 din 8 februarie 2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, fiind invocat motivul de revizuire prevăzut de dispoziţiile art. 509 pct. 8 din C. proc. civ.

Revizuentul a solicitat anularea deciziei atacate, întrucât încalcă autoritatea de lucru judecat a Sentinţei penale nr. 78 din 27 iunie 2014, pronunţată în Dosarul nr. x/2014 al Curţii de Apel Bacău, secţia penală.

În motivarea cererii de revizuire se arată că atât în cauza civilă, cât şi în cauza penală, revizuentul a fost acuzat că a semnat, în calitate de primar al UAT Agapia, contractele de concesiune nr. 2262 şi 2263 din 25 aprilie 2013 cu Asociaţia crescătorilor de animale Rachitis Agapia şi, din acest motiv, a intrat în conflict de interese, întrucât fiul său era membru al asociaţiei.

Revizuentul arată că cele două contracte de concesiune s-au încheiat ca urmare a unei proceduri de licitaţie publică, neavând nicio participare la licitaţie şi la stabilirea câştigătorului Asociaţia Rachitis.

Instanţa penală a constatat că nu putea refuza semnarea celor două contracte, pentru că nu s-a stabilit câştigătorul licitaţiei prin acestea şi nu putea să cenzureze decizia comisiei de licitaţie. De asemenea, nu putea să delege o altă persoană să semneze cele două contracte, întrucât singura persoană ce putea fi delegată era viceprimarul aflat în aceeaşi situaţie.

Toate elementele reţinute de instanţa penală se circumscriu noţiunii de "faptă" şi nu se putea reţine în cauza civilă că trebuia să refuze semnarea acestora, iar prin faptul că nu a refuzat s-a constatat existenţa conflictului de interese.

Obligaţia de a semna contractele este prevăzută şi de art. 50 din O.U.G. nr. 54/2006, în sensul că este obligatorie semnarea contractului de concesiune în situaţia în care s-a recurs la modalitatea de atribuire a bunului prin licitaţie publică.

Revizuentul a invocat excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 509 pct. 8 din C. proc. civ. arătând că acestea se referă la existenţa unor hotărâri definitive potrivnice care încalcă autoritatea de lucru judecat, referindu-se însă la hotărâri pronunţate în cauze civile.

Susţine că textul de lege criticat nu prevede situaţia în care o hotărâre civilă încalcă autoritatea de lucru judecat stabilită printr-o hotărâre judecătorească penală definitivă, motiv pentru care se apreciază că aceasta este o omisiune gravă a legii. Din această perspectivă, textul de lege este neconstituţional, pentru că nu reglementează şi o asemenea situaţie, deşi premisele sunt reglementate: art. 28 C. proc. pen. consfinţeşte autoritatea de lucru judecat a hotărârii instanţei penale faţă de o hotărâre a instanţei civile cu privire la existenţa faptei şi a persoanei care a săvârşit-o.

PENTru aceste motive apreciază că textul de lege criticat încalcă nu numai autoritatea de lucru judecat a hotărârii penale, dar şi principiul securităţii raporturilor juridice, fiind în contradicţie cu art. 21 din Constituţie şi art. 6 din CEDO.

În acest sens a fost invocată Decizia nr. 4651 din 26 octombrie 2009 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal prin care s-a stabilit că judecătorul naţional, într-o cerere de revizuire, este obligat să aplice prioritar normele internaţionale în materia drepturilor omului.

2. Apărările intimatei

Intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de revizuire, întrucât prin natura lor - penală şi administrativă, între cele două dosare nu există identitate de părţi, obiect şi cauză, autoritatea de lucru judecat neputând fi pusă în discuţie.

Este inadmisibilă repunerea în discuţie a unor probleme de fond, fapte sau împrejurări care au fost discutate cu ocazia rezolvării litigiului în fond.

Mai mult, în decizia supusă revizuirii se face referire la Sentinţa penală nr. 78/2014, astfel că devine evidentă invocarea excepţiei autorităţii de lucru judecat de către revizuent, în faţa instanţei administrative, anterior prezentei cereri.

Cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a invocat inadmisibilitatea, având în vedere nemotivarea acesteia de către revizuent, fără cunoaşterea motivelor pentru care este invocată neputând fi efectuat controlul de constituţionalitate al dispoziţiilor legale în discuţie.

3. Hotărârea supusă revizuirii

Prin Decizia nr. 396 din 8 februarie 2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost admis recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei civile nr. 113 din 11 septembrie 2014 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a fost casată sentinţa recurată şi, rejudecând, a fost respinsă acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

PENTru a pronunţa această hotărâre, instanţa de control judiciar a constatat că prima instanţă a reţinut greşit că raportul de evaluare nr. 14322/G/II/1 aprilie 2014 nu indică în ce a constat interesul personal de natură patrimonială al reclamantului la semnarea celor două contracte de concesiune cu asociaţia în care fiul acestuia avea calitatea de membru fondator. Raportul identifică şi evaluează elementele conflictului de interese, reţinând că semnarea celor două contracte de concesiune a avut loc. în condiţiile în care intimatul - reclamant avea posibilitatea să anticipeze beneficiul rezultat în urma deciziei autorităţii publice pentru ruda sa de gradul I.

Cele două contracte de concesiune au avut vocaţia să producă un folos material pentru asociaţia beneficiară a concesionării şi, pe cale mediată, indirectă, pentru membrii acesteia, printre care se numără fiul reclamantului, B., membru fondator al asociaţiei. Acest beneficiu/folos material constă în dreptul de a utiliza terenurile concesionate. În acest context, subvenţiile agricole pe care asociaţia le putea obţine în cadrul schemei unice de plată pe suprafaţă fac, la rândul lor, parte din beneficiul/folosul material produs de contractele de concesiune.

În consecinţă, a reţinut instanţa de recurs că semnarea celor două contracte de concesiune a reprezentat o decizie a autorităţii publice reprezentate de reclamant, în calitatea sa de primar, care erau apte să producă beneficii pentru ruda acestuia de gradul I.

Prima instanţă s-a referit, în susţinerea soluţiei de anulare a raportului de evaluare, la împrejurarea că încheierea celor două contracte a fost rezultatul urmării unei proceduri de licitaţie publică derulată în baza O.U.G. nr. 54/2006, în care nu a fost implicat reclamantul, arătând că semnarea contractelor a reprezentat o obligaţie a primarului, în considerarea rezultatului procedurii de atribuire. În acest context, s-a dat valenţă Sentinţei penale nr. 78/2014 a Curţii de Apel Bacău, secţia penală, care a reţinut că atribuirea contractelor a fost decisă de comisia de licitaţii, iar nu de primar.

Instanţa de recurs a reţinut că în reglementarea conflictului de interese de natură administrativă, conform art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 din Legea nr. 393/2004, legiuitorul nu a distins în funcţie de criteriile invocate de intimatul-reclamant. Acesta consideră că decizia de concesionare luată prin hotărâre de consiliu local şi derularea procedurii de licitaţie (în care nu a fost implicat) reprezintă actele administrative principale, în raport de care ar fi trebuit analizată situaţia de conflict de interese, în vreme ce contractele de concesiune propriu-zise ar constitui acte subsecvente ale autorităţii publice, care ar transpune voinţa acesteia deja exprimată prin actele principale anterior menţionate, în raport de care nu poate exista un conflict de interese, în lipsa unei manifestări de voinţă proprii a reprezentantului autorităţii la semnarea acestor contracte.

Instanţa de recurs a constatat că textele legale menţionate nu introduc distincţii şi că orice act care intră în exercitarea atribuţiilor funcţiei/demnităţii publice, indiferent că acesta produce singur sau în corelaţie cu alte acte ale administraţiei publice efectul decizional, intră sub incidenţa reglementării referitoare la prevenirea conflictului de interese.

În speţă, atribuţiile exercitate de primar nu au constat în simple formalităţi, ci au contribuit la adoptarea efectivă a deciziei autorităţii administrative locale. Intimatul-reclamant afirmă fără temei legal că avea o obligaţie de a semna contractele de concesiune şi că, în îndeplinirea acestei operaţiuni, a fost lipsit de orice atribut decizional. Pe de o parte, raportat la prevederile Legii nr. 215/2001, semnarea contractelor de concesiune presupunea verificarea legalităţii procedurii de atribuire şi asumarea respectivelor acte în numele autorităţii. Pe de altă parte, raportat la prevederile art. 50 şi următoarele din O.U.G. nr. 54/2006, contractul de concesiune cuprinde nu numai clauzele prevăzute în caietul de sarcini, ci şi clauze convenite de către părţile contractante în completarea celor din caietul de sarcini şi fără a contraveni acestora. Rezultă clar, din aceste două rânduri de argumente, existenţa atribuţiilor decizionale ale primarului în semnarea contractelor de concesiune.

A reţinut instanţa de recurs că analizarea conflictului de interese a avut loc. raportat la prevederile Legii nr. 161/2003 şi ale Legii nr. 393/2004, iar nu raportat la prevederile art. 46 din O.U.G. nr. 54/2006, aplicabile pe parcursul procedurii de atribuire. Astfel, invocarea de către intimatul-reclamant a reglementării referitoare la conflictul de interese din cuprinsul ultimului act normativ este străină de raportul juridic dedus judecăţii.

A mai arătat intimatul-reclamant că delegarea atribuţiei de semnare a contractelor de concesiune către viceprimar nu ar fi înlăturat presupusul conflict de interese pentru că delegarea ar fi implicat exprimarea voinţei sale în sensul încheierii contractelor, dar şi că l-ar fi pus pe viceprimar într-o situaţie de conflict de interese întrucât soţia acestuia era angajata asociaţiei concesionare.

Cât priveşte primul argument, Înalta Curte constată că delegarea de către primar a atribuţiilor pe care legea i le conferă (conform art. 57 alin. (2) şi art. 65 din Legea nr. 215/2001) nu este un mandat special în executarea căruia mandatarul îndeplineşte întocmai voinţa exprimată de mandant, ci presupune exercitarea prin delegare a funcţiei, cu asumarea atributelor decizionale de către persoana căreia i se deleagă atribuţiile.

Cât priveşte eventualul conflict de interese în care s-ar fi găsit şi viceprimarul, aceasta este o situaţie străină de raportul juridic dedus judecăţii şi, din acest motiv, nerelevantă în cauză.

Sentinţa penală nr. 78 din 27 iunie 2014 a Curţii de Apel Bacău nu se opune cu autoritate de lucru judecat în cauza de faţă întrucât, în cauza penală, analiza a purtat asupra întrunirii elementelor infracţiunii de conflict de interese prevăzută de art. 2531 C. pen., în vreme ce, în litigiul de faţă, este analizată legalitatea raportului de evaluare prin care s-a reţinut existenţa situaţiei de conflict de interese de natură administrativă, în temeiul prevederilor art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 din Legea nr. 393/2004.

Legiuitorul a optat, în considerarea importanţei relaţiilor sociale şi a interesului public ocrotite, pentru reglementarea conflictului de interese atât de natură penală, cât şi de natură administrativă. Pe cale de consecinţă, neîndeplinirea condiţiilor pentru răspunderea penală nu atrage în mod necesar inexistenţa conflictului de interese de natură administrativă. Analizarea conflictului de interese de natură administrativă este atributul instanţei de contencios administrativ învestită cu acţiunea în anularea raportului de evaluare şi ea nu poate fi împiedicată de considerentele hotărârii penale, câtă vreme temeiurile legale aplicate sunt distincte. Prevederile Legii nr. 161/2003 şi ale Legii nr. 393/2004, anterior citate, au propria lor finalitate, neafectată de modul în care conduita intimatului-reclamant a fost analizată prin prisma dreptului penal.

De asemenea, nerelevantă este şi împrejurarea că un alt litigiu civil, privitor la procedura de atribuire a terenurilor prin concesionare s-a finalizat cu concluzia legalităţii derulării acestei proceduri. Constatarea conflictului de interese nu are ca premisă nelegalitatea (din alte cauze) a deciziei autorităţii publice. Principiile care stau la baza reglementării prin care se urmăreşte prevenirea conflictului de interese sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public, care trebuie să guverneze actele decizionale, presupuse legale, ale administraţiei publice.

II. Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

1. Cu privire la admisibilitatea cererii de revizuire

Potrivit art. 509 pct. 8 C. proc. civ., revizuirea unei hotărâri pronunţate asupra fondului sau care evocă fondul poate fi cerută dacă există hotărâri definitive potrivnice, date de instanţe de acelaşi grad sau de grade diferite, care încalcă autoritatea de lucru judecat a primei hotărâri.

Rezultă că, pentru a fi admisibilă o cerere de revizuire întemeiată pe aceste dispoziţii legale, este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: existenţa unor hotărâri definitive contradictorii; aceste hotărâri să fie pronunţate în acelaşi litigiu, adică să fi existat tripla identitate: de părţi, obiect şi cauză; hotărârile contradictorii să fi fost pronunţate nu în acelaşi proces (dosar), ci în procese (dosare) diferite; în al doilea proces să nu se fi invocat excepţia autorităţii de lucru judecat sau, dacă o atare excepţie a fost invocată, instanţa să fi omis a se pronunţa asupra ei; să se ceară anularea celei de-a doua hotărâri care s-a pronunţat cu încălcarea autorităţii de lucru judecat. Instanţa nu va face o analiză a celor două hotărâri, ci va aplica strict autoritatea de lucru judecat, înlăturând numai hotărârea care încalcă acest principiu.

Înalta Curte constată că nu este îndeplinită condiţia referitoare la neinvocarea excepţiei autorităţii de lucru judecat în cel de-al doilea proces având ca obiect recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei civile nr. 113 din 11 septembrie 2014 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, din moment ce instanţa care a pronunţat decizia supusă revizuirii a avut cunoştinţă de Sentinţa penală nr. 78 din 27 iunie 2014 a Curţii de Apel Bacău reţinând, în considerentele deciziei, că această sentinţă nu se opune cu autoritate de lucru judecat în cauza de faţă întrucât, în cauza penală, analiza a purtat asupra întrunirii elementelor infracţiunii de conflict de interese prevăzută de art. 2531 C. pen., în vreme ce, în litigiul de faţă, este analizată legalitatea raportului de evaluare prin care s-a reţinut existenţa situaţiei de conflict de interese de natură administrativă, în temeiul prevederilor art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 din Legea nr. 393/2004.

În raport cu această împrejurare, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea îndeplinirii celorlalte condiţii de admisibilitate a cererii de revizuire, câtă vreme textul de lege pe care revizuentul şi-a întemeiat prezenta cale de atac reglementează îndeplinirea cumulativă a condiţiilor de admisibilitate, iar neîndeplinirea uneia dintre acestea are drept consecinţă respingerea căii de atac ca inadmisibilă.

2. Cu privire la cererea de sesizare a Curţii Constituţionale

Revizuentul a invocat excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 509 pct. 8 din C. proc. civ., arătând că acestea se referă doar la hotărâri pronunţate în cauze civile şi nu prevăd situaţia în care o hotărâre civilă încalcă autoritatea de lucru judecat stabilită printr-o hotărâre judecătorească penală definitivă. Textul de lege este neconstituţional pentru că nu reglementează şi o asemenea situaţie, deşi premisele sunt reglementate: art. 28 C. proc. pen. consfinţeşte autoritatea de lucru judecat a hotărârii instanţei penale faţă de o hotărâre a instanţei civile cu privire la existenţa faptei şi a persoanei care a săvârşit-o.

PENTru aceste motive s-a susţinut că textul de lege criticat încalcă nu numai autoritatea de lucru judecat a hotărârii penale, dar şi principiul securităţii raporturilor juridice, fiind în contradicţie cu art. 21 din Constituţie şi art. 6 din CEDO.

Potrivit art. 29 alin. (1) din Legea 47/1992, Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia.

Rezultă că una dintre condiţiile de admisibilitate a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale vizează existenţa legăturii de cauzalitate dintre prevederile legale ce formează obiectul excepţiei de neconstituţionalitate şi soluţionarea litigiului în care excepţia a fost invocată.

Înalta Curte constată că această condiţie nu este îndeplinită în cauza de faţă, întrucât dispoziţiile legale ce formează obiectul excepţiei invocate de revizuent nu au legătură cu soluţionarea cererii de revizuire, având în vedere inadmisibilitatea acestei căi extraordinare de atac.

Aşa cum s-a arătat, nu este îndeplinită condiţia referitoare la neinvocarea excepţiei autorităţii de lucru judecat în cel de-al doilea proces, ceea ce face de prisos examinarea îndeplinirii celorlalte condiţii de admisibilitate a cererii de revizuire, printre care se numără şi condiţia ca hotărârile potrivnice să fie pronunţate în acelaşi litigiu, adică să fi existat tripla identitate: de părţi, obiect şi cauză.

Cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate invocată de revizuent ar fi fost admisibilă în cazul în care instanţa învestită cu soluţionarea acestei căi de atac proceda la analizarea condiţiei de admisibilitate sus menţionate, aceea ca hotărârile potrivnice să fie pronunţate în acelaşi litigiu.

Or, atât timp cât această condiţie nu se impune a fi examinată, prin prisma neîndeplinirii condiţiei vizând neinvocarea excepţiei autorităţii de lucru judecat în al doilea proces, nu se poate considera că dispoziţiile legale în privinţa cărora excepţia de neconstituţionalitate a fost invocată au legătură cu soluţionarea cauzei.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate

În raport cu aceste considerente, Înalta Curte va respinge cererea de revizuire ca inadmisibilă şi, de asemenea, va respinge cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 509 pct. 8 din C. proc. civ., ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de revizuire formulată de A. împotriva Deciziei nr. 396 din 8 februarie 2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca inadmisibilă.

Respinge cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 504 pct. 8 din C. proc. civ., ca inadmisibilă.

Cu recurs în 48 de ore de la pronunţare, în privinţa soluţiei dată cererii de sesizare a Curţii Constituţionale.

Definitivă cu privire la cererea de revizuire.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 octombrie 2017.

Procesat de GGC - MM