Military training area's state public ownership upheld; commune and purchaser's annulment challenge refused.

Asupra recursurilor de faţă;

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 26 octombrie 2011, sub nr. x/36/2011, reclamanţii Comuna Corbu prin Primar şi Consiliul Local al Comunei Corbu au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea în parte a dispoziţiilor anexelor ce se constituie parte integrantă a H.G. nr. 1705/2006 privind inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului, cu referire la terenul în suprafaţă de 611 ha, act normativ publicat în M. Of. nr. 1020/21.12.2006.

La data de 15 noiembrie 2011, Ministerul Apărării Naţionale a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii şi excepţia tardivităţii acţiunii, iar pe fond, a solicitat respingerea acţiunii.

La data de 26 noiembrie 2012 s-a formulat cerere de intervenţie în interes propriu de către intervenienta A., prin care s-a solicitat anularea în parte a anexelor H.G. nr. 1705/2006, cu referire la parcela Nn 594/4/8 în suprafaţă de 80.000 mp (8 ha) situată în intravilanul comunei Corbu, judeţul Constanţa.

Cererile de intervenţie au fost admise în principiu prin încheierile din 28 noiembrie 2011 şi 14 ianuarie 2013.

Excepţiile privind tardivitatea şi inadmisibilitatea acţiunii au fost respinse prin încheierile din 27 februarie 2012 şi 11 martie 2013.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 223/CA din 20 iunie 2013, Curtea de Apel Constanţa a admis în parte cererea principală formulată de reclamanţii Comuna Corbu prin Primar şi Consiliul Local al Comunei Corbu, a admis cererea de intervenţie în interes propriu formulată de intervenienta A. şi cererea de intervenţie în interes alăturat formulată de intervenientul Ministerul Apărării Naţionale, a anulat, în parte, dispoziţia anexei 4 cu privire la poziţia M7 107064 cod clasificare 8.29.09, imobil cu indicativ 769, ce constituie parte integrantă a H.G. nr. 1705/2006 privind inventarierea bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului ce excede suprafeţei de 234,71 ha din Comuna Corbu, Judeţul Constanţa.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 223/CA din 20 iunie 2013 au declarat recurs reclamanţii Comuna Corbu prin Primar, Consiliul Local al Comunei Corbu, pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Apărării Naţionale.

Prin Decizia nr. 1426 din 19 martie 2014 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a dispus admiterea recursurilor, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTru a decide astfel, Înalta Curte a constatat că prima instanţă nu a procedat la identificarea în concret a suprafeţelor de teren în privinţa cărora se impune anularea parţială a actului administrativ atacat şi a dispus, cu caracter general, anularea hotărârii Guvernului pentru suprafaţa de teren care excedează suprafeţei de 234,71 ha.

S-a apreciat astfel că hotărârea atacată nu răspunde cerinţelor de claritate pe care trebuie să le respecte dispozitivul hotărârii din perspectiva punerii în executare a acesteia, în considerarea dispoziţiilor art. 261 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Instanţa supremă a statuat că, în condiţiile în care prin cererea de chemare în judecată reclamanţii au solicitat, cu titlu generic, anularea în parte a H.G. nr. 1705/2006 pentru suprafaţa de 611 ha, instanţa de rejudecare are obligaţia, în temeiul art. 129 alin. (4) C. proc. civ., de a cere reclamanţilor să prezinte lămuriri şi precizări pentru clarificarea obiectului acţiunii sub aspectul identificării exacte a suprafeţelor de teren în privinţa cărora se solicită anularea parţială a H.G. nr. 1705/2006.

Subsecvent, odată clarificat obiectul acţiunii, primei instanţe îi revine obligaţia de a lămuri cauza atât sub aspectul identificării şi indicării exacte a suprafeţelor de teren în privinţa cărora se solicită anularea H.G. nr. 1705/2006, cât şi sub aspectul motivelor pentru care, în drept, acestea aparţin fie domeniului public al statului, fie domeniului public sau privat al Comunei Corbu, având posibilitatea ca, din oficiu, să pună în discuţia părţilor necesitatea administrării probelor pe care le consideră necesare.

4. Hotărârea primei instanţe, după rejudecarea cauzei

Conform îndrumărilor din decizia de casare, prima instanţă a solicitat precizări părţilor cu privire la obiectul acţiunii şi a procedat la administrarea probei cu expertiza tehnică topometrică.

Prin precizările formulate la data de 30 martie 2015, reclamanţii au arătat că solicită anularea în parte a dispoziţiilor anexei 4 poziţia cu nr. M7 107064 cod de clasificare 8.29.09, imobil cu indicativ 769 ce se constituie parte integrantă a H.G. nr. 1705/2006 privind inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului, cu referire la suprafaţa de 422,05 ha şi care se compune din următoarele terenuri: P 274-păşune; P 541-păşune; NS 594 - teren neproductiv sărătură; NM 521 - teren neproductiv mocirle şi smârcuri; NM 539 - teren neproductiv mocirle şi smârcuri, terenuri care aparţin domeniul privat al Comunei Corbu şi care în mod nelegal au fost cuprinse în acest inventar.

Prin Sentinţa civilă nr. 65/CA din 22 martie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au fost respinse, ca nefondate, acţiunea formulată de reclamanţii Comuna Corbu prin Primar şi Consiliul Local al Comunei Corbu şi cererea de intervenţie în interes propriu formulată de intervenienta A. şi a fost admisă cererea de intervenţie accesorie şi interesul pârâtului formulată de intervenientul Ministerul Apărării Naţionale.

5. Calea de atac exercitată în cauză, în al doilea ciclu procesual

Împotriva Sentinţei civile nr. 65/CA din 22 martie 2017 au declarat recurs în termen legal reclamanţii Comuna Corbu prin Primar şi intervenienta A.

5.1. În motivarea recursului, reclamanţii au susţinut că hotărârea primei instanţe este nelegală şi netemeinică, pentru următoarele considerente:

Instanţa a omis să analizeze temeinicia acţiunii şi din perspectiva interesului legitim încălcat prin emiterea actului administrativ contestat, nu doar a dreptului încălcat prin emiterea actului respectiv.

Soluţia primei instanţe este întemeiată exclusiv pe argumentul potrivit cu care reclamanţii nu au făcut dovada dreptului de proprietate asupra terenurilor înscrise în Anexa 4 la H.G. nr. 1705/2006, deşi aceştia au susţinut constant şi existenţa unui interes legitim încălcat prin emiterea actului administrativ, acela dedus din încălcarea securităţii raporturilor juridice prin inventarierea terenului în litigiu ca aparţinând domeniului public, în condiţiile în care anterior emiterii H.G. nr. 1705/2006 a fost reconstituit dreptul de proprietate pentru persoanele îndreptăţite pe amplasamentul terenului în litigiu.

Sunt nefondate susţinerile primei instanţe în sensul că nu au făcut dovada dreptului de proprietate asupra terenului inclus în Anexa 4 a H.G. nr. 1705/2006.

Nu se poate reţine că Decizia nr. 836 din 26 noiembrie 1957 a Comitetului executiv al Sfatului popular Constanţa şi Decizia nr. 554 din 30 august 1960 a Comitetului executiv al Sfatului popular regional Constanţa fac dovada dreptului de proprietate al statului, la momentul respectiv, asupra terenurilor de 22,50 ha şi 476, 2042 ha, întrucât prin aceste decizii nu s-a constituit şi nici nu s-a recunoscut dreptul de proprietate al statului, ci s-a dispus doar trecerea unei suprafeţe de teren din administrarea Sfatului popular al comunei Corbu în administrarea Ministerului Forţelor Armate.

Prin urmare, unicul titlu de proprietate exhibat de pârât şi intervenientul în interes alăturat este Contractul de vânzare-cumpărare nr. 2078/1940, dar care nu mai prezintă relevanţă în contextul "restrângerii" suprafeţei de teren în privinţa căreia s-a solicitat anularea actului administrativ la suprafaţa de 422,05 ha (suprafaţa ce a făcut obiectul contractului de vânzare cumpărare nefiind inclusă în suprafaţa precizată).

Concluzia primei instanţe dedusă din existenţa Deciziilor nr. 836/1957 şi nr. 554/1960, potrivit cu care "în mod evident" dreptul de proprietate a aparţinut statului, este lipsită de fundament legal şi probator. Prima instanţă nu a identificat niciun titlu de proprietate al statului asupra terenului în litigiu, cele două decizii de trecere a terenului în folosinţa Ministerului Forţelor Armate nevalorând titlu de proprietate al statului pentru terenul respectiv.

Într-adevăr, probele administrate în cauză nu fac dovada schimbării regimului terenului în litigiu ulterior emiterii Deciziei nr. 554/1960, ceea ce înseamnă că în tot acest timp terenul a fost şi a rămas în proprietatea Sfatului popular al Comunei Corbu.

Faptul că dreptul de proprietate a aparţinut Comunei Corbu rezultă inclusiv din evidenţele cadastrale depuse la dosar, respectiv Registrele cadastrale şi ale lucrărilor de întreţinere - cadastru funciar anii 1985 - 1987 din care rezultă că terenul în litigiu a fost înscris ca fiind în administrarea B., pe care instanţa le-a înlăturat ca nefiind pertinente cauzei.

Înlăturând înscrierile cadastrale cu motivarea că nu există acte juridice care să confirme transmiterea dreptului de proprietate sau folosinţă către Comuna Corbu, prima instanţă a "anulat" o operaţiune juridică pentru că nu corespunde realităţii, în condiţiile în care nu s-a formulat cerere de înscriere în fals împotriva acelor înscrieri, nici nu s-a solicitat anularea/desfiinţarea acestora, deşi legislaţia anterioară anului 1990 prevedea posibilitatea contestării acestor înscrieri. Sunt avute în vedere dispoziţiile art. 41 din Legea cu privire la fondul funciar nr. 59/1974.

Este criticabilă şi înlăturarea de către prima instanţă a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Corbu nr. 48/2004, a înscrierii terenului în cartea funciară în favoarea Comunei Corbu, dar şi a reconstituirii dreptului de proprietate în favoarea persoanelor fizice îndreptăţite potrivit Legii 18/1991, ca irelevante.

Practic, prima instanţă a anulat efectele H.C.L. Corbu nr. 48/2004, constatând implicit nelegalitatea acesteia, cu motivarea că UAT Corbu nu putea proceda la inventarierea terenurilor din anexa la hotărârea de consiliu, întrucât nu avea un drept de proprietate asupra acestora. Procedând în această manieră, instanţa şi-a depăşit limitele învestirii, aprecierea asupra nelegalităţii acestei hotărâri fiind evidentă, chiar dacă instanţa nu a exprimat-o expres.

Suplimentar, se impune a se observa faptul că H.C.L. Corbu nr. 48/2004 a fost atacată pe cale principală de către intervenientul Ministerul Apărării Naţionale cu acţiune în anulare, care însă a fost respinsă, ca inadmisibilă.

PENTru aceleaşi considerente, prima instanţă nu putea emite aprecieri asupra valabilităţii şi/sau legalităţii înscrierii terenului în cartea funciară în favoarea UAT Corbu şi a măsurilor reparatorii de reconstituire a dreptului de proprietate pe amplasamentul terenului în litigiu în favoarea persoanelor fizice îndreptăţite potrivit Legii nr. 18/1991.

În concluzie, recurenţii-reclamanţi au solicitat admiterea recursului, modificarea în tot a sentinţei recurate, în sensul admiterii acţiunii şi anulării în parte a Anexei 4 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, cu privire la poziţia MF 107064 cod clasificare 8.29.09, imobil cu indicativ 769 în suprafaţă de 422,05 ha compusă din parcelele P 274, P 541, NS 594, NM 521 şi NM 539.

În temeiul art. 274 vechiul C. proc. civ., s-a solicitat obligarea intimatului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată.

5.2 În motivarea recursului declarat de intervenienta A., s-a arătat că hotărârea primei instanţe este nelegală şi netemeinică, raportat la argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Prin contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. 2373 din 18 iunie 2007 la BNPA C. şi D., recurenta-intervenientă a dobândit dreptul de proprietate asupra imobilului-teren în suprafaţă de 80.000 mp reprezentând parcela nr. 594/4/8, situată în extravilanul comunei Corbu judeţul Constanţa.

Ulterior perfectării contractului de vânzare-cumpărare, a luat cunoştinţă de existenţa H.G. nr. 1705/2006, prin care terenul proprietatea intervenientei a fost inclus în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului, deşi conform registrelor cadastrale acesta a aparţinut dintotdeauna domeniului privat al comunei Corbu, iar după intrarea în vigoare a Legii nr. 18/1991 a fost pus la dispoziţia Comisiei de fond funciar în vederea reconstituirii dreptului de proprietate.

Vătămarea adusă recurentei-interveniente prin includerea terenului proprietate personală în domeniul public al statului este evidentă şi evocă în mod incontestabil un interes personal şi direct în promovarea cererii de intervenţie în interes propriu.

Dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 prevăd principalele modalităţi prin care un bun aflat în proprietatea privată poate trece în proprietatea publică a statului, neoferind unei hotărâri de Guvern prin care se inventariază bunurile proprietate publică un eventual caracter constitutiv de drepturi.

Operaţiunea de inventariere a unor bunuri pretins aparţinând domeniului public al statului nu face parte dintre modalităţile anterior menţionate, instanţa de judecată învestită cu cercetarea legalităţii inventarului centralizat al bunurilor aflate în domeniul public al statului urmând să analizeze apartenenţa unui bun la domeniul public prin raportare la dispoziţiile legale incidente.

Parcelei 549/4/8 ce face obiectul prezentei cereri i s-a dat regimul juridic de bun aflat în domeniul public al statului prin simpla includere în inventarul bunurilor aflate în domeniul public al statului, fără ca intimaţii Guvernul României şi Ministerul Apărării Naţionale să facă dovada dreptului de proprietate publică.

Simpla analiză a documentelor invocată de intimaţi în apărarea dreptului de proprietate, respectiv Contractul de vânzare-cumpărare nr. 2078/1940, Decizia nr. 836/1960 a Statului Popular Constanţa şi Decizia nr. 554/1960 a Statului Popular Regional Constanţa evocă faptul că ele nu au relevanţă în ceea ce priveşte dobândirea dreptului de proprietate, făcând doar dovada dreptului de administrare al intimatului Ministerul Apărării Naţionale.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 213/1998, statul şi unităţile administrativ-teritoriale exercită posesia, folosinţa şi dispoziţia asupra bunurilor ce alcătuiesc domeniul public în limitele şi condiţiile legii, text care impune respectarea legalităţii şi în ceea ce priveşte modul de includere a bunurilor în domeniul public al statului.

Intimaţii-pârâţi nu fac dovada existenţei unui drept de proprietate transcris, respectiv intabulat în cartea funciară, nu există nicio probă în sensul îndeplinirii formalităţilor de publicitate imobiliară faţă de terţi.

Atât reclamantele, cât şi intervenienta au făcut dovada transcrierii/intabulării dreptului de proprietate, însă pârâţii, deşi afirmă că s-ar fi întocmit documentele cadastrale, nu respectă prevederile Legii nr. 7/1996, cu referire la art. 46 din acest act normativ.

Analizând cronologic înscrisurile depuse la dosarul cauzei reiese că din anul 1960 şi până în anul 1988, intimatul Ministerul Apărării Naţionale şi-a diminuat suprafaţa de teren deţinută în administrare, astfel că la începutul anului 1990 avea în administrare doar suprafaţa de 234,71 ha în Comuna Corbu, Judeţul Constanţa.

La dosarul cauzei nu existau alte acte prin care cele două recurente să justifice faptul că ar fi avut în administrare o suprafaţă de 600 ha la data emiterii actului contestat astfel încât "în atare situaţie, se putea depune inventarierea bunurilor ce se aflau în administrarea M.A.N., cu referire la art. 3 din Legea nr. 213/1998, şi nicidecum bunurile care au fost inventariate ca fiind în domeniul privat al Comunei Corbu (HCL 48/2004, HCL 22/2005, HCL 46/2005) şi de care autoritatea administrativă a dispus prin eliberarea titlurilor de proprietate, anterior actului administrativ contestat".

Chiar dacă au fost depuse la dosarul cauzei o serie de înscrisuri prin care pârâţii au încercat să facă dovada dreptului de proprietate publică pentru terenul inventariat, aceste înscrisuri nu fac dovada modalităţii în care terenul a intrat în proprietatea statului.

Prin urmare, nefiind făcută dovada dreptului de proprietate publică al statului în vreuna dintre modalităţile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 213/1998, în mod greşit prima instanţă în rejudecare a apreciat legalitatea H.G. nr. 1750/2006, Anexa 4.

În considerarea motivelor expuse, recurenta-intervenientă a solicitat admiterea recursului şi reţinerea faptului că actul administrativ contestat, cu referire la terenul ce face obiectul prezentei cauze şi în special cu privire la terenul pe care cu bună-credinţă l-a dobândit în proprietate, a fost adoptat cu încălcarea dispoziţiilor legale referitoare la regimul juridic al proprietăţii publice, deoarece acest teren a făcut şi face parte din domeniul privat al Comunei Corbu - având regim juridic de teren extravilan, iar trecerea acestui bun în domeniul public al statului trebuia făcută prin hotărârea Consiliului Local Corbu, la cererea Guvernului României, aşa cum în mod imperativ se prevede prin dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 213/1998.

6. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Apărării Naţionale a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursurilor, invocând, în esenţă, următoarele apărări:

Motivele şi considerentele în baza cărora reclamantele îşi susţin cererile de recurs, prin care critică soluţia dată cererii de chemare în judecată (aşa cum a fost precizată în rejudecare), precum şi a celei de intervenţie principală formulată de intervenienta în interes personal, nu pot fi reţinute.

Exercitarea dreptului de administrare a terenului din această zonă nu se face de către M.Ap. N. în baza H.G. nr. 1705/2006 ci, în baza:

a) Actului de vânzare-cumpărare 2078/1940 (pentru o suprafaţă de 148 ha);

b) Deciziei nr. 554 din 30 august 1960 a Comitetului Executiv al Sfatului Popular Regional Constanţa, prin care s-au transmis Ministerului Forţelor Armate mai multe suprafeţe de teren, printre care şi suprafaţa de 476,2042 ha, înscris trecut în Registrul de transcripţiuni sub nr. 1655 din 11 septembrie 1968.

Nu poate fi reţinută susţinerea recurenţilor, potrivit căreia prin înscrierea în inventar s-a produs o modificare a regimului juridic după ce terenul a făcut obiectul măsurilor reparatorii prevăzute de Legea nr. 18/1991, ceea ce echivalează cu o expropriere mascată.

Actul administrativ a cărui anulare o solicită reclamantele, respectiv H.G. nr. 1705/2006, nu este nici singurul şi nici primul act normativ de aprobare a inventarului bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului. Înscrierea terenului/bunului imobil în inventar s-a făcut odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, M.Ap. N. nefăcând altceva decât să pună în aplicare prevederile legii, respectiv cele ale art. 20 din acest act normativ.

Primul inventar al bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului, întocmit potrivit Legii nr. 213/1998, în care terenul figurează ca făcând parte din domeniul public al statului, este cel aprobat prin H.G. nr. 1045/2000.

Înscrierea terenului ca bun proprietate publică a statului aflat în administrarea M.Ap. N. s-a făcut încă din anul 2000, anterior emiterii atât a H.C.L. nr. 48 din 16 decembrie 2004 privind suplimentarea domeniului privat al comunei Corbu cu terenul în suprafaţă de 8732,02 ha aflat în extravilanul localităţii, cât şi a primelor titluri de proprietate.

Ulterior, Inventarele bunurilor din domeniul public au fost aprobate prin: H.G. nr. 1326/2001, H.G. nr. 45/2003, H.G. nr. 15/2004, H.G. nr. 2060/2004, respectiv H.G. nr. 1705/2006, fapt care este atestat (şi) de Adresa din data de 13 noiembrie 2011 a Direcţiei generale de reglementare în domeniul activelor statului/Ministerul Finanţelor Publice, depusă la dosar.

Se impune a se constata că, la elaborarea actului administrativ contestat (H.G. nr. 705/2006);

- au fost respectate întocmai dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi cele ale H.G. nr. 551/2001 de aprobare a Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului;

- proiectul de act normativ a fost avizat din punct de vedere al legalităţii de către Ministerul Justiţiei şi aprobat de către Consiliul Legislativ (Avizul nr. 1081 din 08 august 2006) potrivit art. 8 din Regulament.

În ceea ce priveşte posesia asupra terenului, aceasta a fost/este exercitată în mod continuu de către M.Ap. N., începând cu anul 1940 (pentru 148 ha), iar ulterior, din anul 1960, şi pentru restul suprafeţei, în baza înscrisurilor prezentate, din care rezultă că în anul 1960 "MFA deţine în garnizoana Midia pentru instruirea militarilor pe un teren în suprafaţă de 647,5000 ha format din două trupuri limitrofe, unul în suprafaţă de 625 ha (...)". În prezent, acelaşi teren proprietate publică a statului aflat în administrarea M.Ap. N. este clasificat ca fiind teren cu destinaţie specială (TDS), respectiv cea de poligon militar trageri antiaeriene.

Terenul inclus în "Inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului", aprobat prin H.G. nr. 1705/2006, cu codul de clasificare 8.29.09, numărul M7 0107064, indicativ de cazarmă 769 Capu Midia, aparţine domeniului public al statului, potrivit art. 136 alin. (2) şi (4) din Constituţia României, art. 3 alin. (1), art. 9 alin. (1) art. 11 alin. (1) şi pct. 23 şi 19 lit. c) din Anexa 1. I din Legea nr. 213/1998.

Nu există o cerere a consiliului local şi apoi o hotărâre de Guvern privind trecerea imobilului/terenului din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale.

Fiind un bun proprietate publică a statului, terenul este inalienabil, iar pentru a putea fi introdus în circuitul civil, trebuia dezafectat din domeniul public, potrivit legii.

Nefiind dezafectat din domeniul public (cu respectarea prevederilor legale) terenul nu putea/poate fi pus la dispoziţia Comisiei locale de fond funciar, deoarece potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 1/2000, Comisia locală de stabilire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor poate dispune doar "de totalitatea terenurilor proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale respective".

Prin H.C.L. nr. 48 din 16 decembrie 2004, act ce se vrea a echivala cu un titlu de proprietate, o suprafaţă de aproximativ 8.400 ha se inventaria în domeniul privat al comunei şi intra practic, în proprietatea acesteia. Mai mult, titlul indicat (H.C.L. nr. 48 din 16 decembrie 2004) nici nu mai este în fiinţă, reclamanta emiţând o altă hotărâre de consiliu (H.C.L. nr. 65 din 12 iulie 2010), în cuprinsul căreia la art. 2 se precizează că:

"H.C.L. nr. 48 din 16 decembrie 2004 şi-a încetat valabilitatea". Rezultă că actul administrativ în baza căruia reclamanta a inventariat în domeniul privat suprafaţa de teren şi-a încetat valabilitatea şi că din anul 2010, reclamanta nu mai poate opune un titlu valabil.

În timp ce, din anul 1960 şi până în prezent M.Ap. N. face dovada prin actele depuse că îşi exercită continuu dreptul de administrare a terenului de 611 ha proprietate publică a statului, recurentele-reclamante Comuna Corbu şi Consiliul Local Corbu nu pot prezenta vreun înscris (ordin, dispoziţie, decizie, hotărâre de Guvern) prin care să facă dovada că o suprafaţă cât de mică din cele 611 ha proprietate publică a statului aflate în administrarea M.Ap. N. la momentul 1960, ar fi trecut în administrarea unităţii administrativ teritoriale şi, ulterior, în proprietatea acesteia.

Nu pot fi susţinute criticile recurentelor privind înlăturarea de către instanţa de fond a actului de proprietate invocat de acestea în susţinerea acţiunii, respectiv H.C.L. nr. 48 din 16 decembrie 2004, în condiţiile în care, practic, reclamanta şi-a emis un act administrativ în baza căruia se vrea a fi proprietară pe un teren proprietate publică a statului înscris în Inventarul bunurilor din domeniul public al statului date în administrare încă din anul 2000 (inventar aprobat prin H.G. nr. 1045/2000).

În concluzie, pentru considerentele expuse, intimatul-intervenient Ministerul Apărării Naţionale a solicitat respingerea recursurilor şi menţinerea hotărârii primei instanţe ca fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor declarate în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursurile sunt nefondate, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Litigiul dedus judecăţii vizează legalitatea H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, în privinţa dispoziţiilor anexei 4, poziţia cu nr. M7 207064, cod clasificare 8.29.09, imobil cu indicativ 769 în suprafaţă de 422,05 care se compune din următoarele terenuri: P 274 - păşune; P 541 - păşune; NS 594 - teren neproductiv sărătură; NM 521 - teren neproductiv mocirle şi smârcuri; NM 539 - teren neproductiv mocirle şi smârcuri.

H.G. nr. 1705/2006 a fost emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin Legea nr. 213/1998 s-a instituit obligaţia întocmirii inventarului bunurilor din domeniul public atât pentru ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, cât şi pentru autorităţile administraţiei publice locale (art. 19 - 21).

Întrucât, în timp, intervin modificări în privinţa regimului juridic al bunurilor din domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, s-a stabilit obligaţia organelor administrative competente de a înregistra aceste modificări în inventarele întocmite (art. 22).

Actele administrative prin care se delimitează domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, respectiv prin care au fost aprobate inventarele bunurilor din domeniul public, pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ, potrivit normelor de drept comun în materie.

În Nota de fundamentare a H.G. nr. 1705/2006 a fost evidenţiată necesitatea reactualizării inventarului bunurilor din domeniul public al statului, cu modificările intervenite de la data intrării în vigoare a H.G. nr. 2060/2004 pentru aprobarea inventarelor din domeniul public al statului.

Este esenţial de reţinut faptul că înscrierea terenului în litigiu ca bun proprietate publică a statului aflat în administrarea M.Ap. N. s-a realizat pentru prima dată prin H.G. nr. 1045 din 6 noiembrie 2000 pentru aprobarea inventarelor din domeniul public al statului, publicată în M. Of. nr. 566/15.11.2000, şi nu prin H.G. nr. 1075/2006, contestată în prezenta cauză.

Ulterior, Inventarele bunurilor din domeniul public al statului au fost aprobate prin H.G. nr. 1326/2001, H.G. nr. 45/2003, H.G. nr. 15/2004, H.G. nr. 2060/2004 respectiv H.G. nr. 1075/2006.

Hotărârile de Guvern adoptate în temeiul art. 19 - 21 din Legea nr. 213/1998 nu constituie, prin ele însele, titlu de proprietate, ci au ca efect delimitarea domeniului public de domeniul privat al statului/unităţilor administrativ-teritoriale, cu consecinţe în privinţa regimului juridic aplicabil bunurilor respective.

Dacă actul normativ de aprobare a inventarului bunurilor din domeniul public nu a fost atacat în condiţiile şi termenele stabilite de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, forţa probantă a înscrierii nu mai poate fi combătută decât dacă a intervenit un fapt juridic nou, în sens larg, cum ar fi un act administrativ care să ateste trecerea ulterioară a bunurilor din domeniul public în domeniul privat.

În speţa de faţă, H.G. nr. 1045/2000, prin care a fost aprobat primul Inventar al bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului întocmit potrivit Legii nr. 213/1998 şi în care terenul în litigiu figurează ca făcând parte din domeniul public al statului, nu a fost contestată în condiţiile şi termenele instituite de Legea contenciosului administrativ.

Mai mult, de la data adoptării acestei hotărâri de Guvern nu a intervenit nicio modificare a regimului juridic, în sensul trecerii bunului din domeniul public în domeniul privat, potrivit procedurii prevăzute de art. 10 din Legea nr. 213/1998.

În aceste condiţii, observând şi faptul că înscrierea terenului ca bun proprietatea publică a statului aflat în administrarea M.Ap. N. s-a făcut anterior emiterii atât a H.C.L. nr. 48 din 16 decembrie 2004 privind suplimentarea domeniului privat al Comunei Corbu cu terenul în suprafaţă de 8.732,02 ha aflat în extravilanul localităţii, cât şi a primelor titluri de proprietate în baza Legii nr. 18/1991, sunt neîntemeiate susţinerile recurenţilor potrivit cărora la emiterea H.G. nr. 1705/2006 ar fi fost încălcate drepturile şi interesele lor legitime şi principiul securităţii raporturilor juridice.

De asemenea, sunt neîntemeiate criticile ce vizează depăşirea limitelor investirii de către prima instanţă prin aprecierile făcute asupra H.C.L. nr. 48/2004.

Astfel, prin hotărârea pronunţată în cauză, prima instanţă a analizat toate motivele de nelegalitate invocate în susţinerea acţiunii în anulare şi a cererii de intervenţie în interes propriu, inclusiv cele grefate pe adoptarea H.C.L. nr. 48/2004.

Constatând, din succesiunea înscrisurilor prezentate, în raport de dispoziţiile legale aplicabile, că reclamanţii nu au dovedit dreptul de proprietate asupra terenurilor, în mod just prima instanţă a considerat ca fiind lipsită de relevanţă în examinarea legalităţii H.G. nr. 1705/2006 împrejurarea că unitatea administrativ-teritorială Comuna Corbu a procedat la inventarierea terenurilor în domeniul său privat prin H.C.L. nr. 48/2004, respectiv la înscrierea lor în cartea funciară a localităţii şi la reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea unor persoane fizice.

Menţiunile din procesele-verbale din decembrie 1965 şi 24 decembrie 1959, care au precedat emiterea Deciziilor nr. 836/1957 şi nr. 554/1960 prin care Ministerul Apărării Naţionale i s-a transmis dreptul de administrare pentru terenul în suprafaţă de 476,2042 ha, precum şi înscrierile în evidenţele cadastrale din anii 1985 - 1987, invocate de recurenţii-reclamanţi, nu au caracter constitutiv de drepturi. Prin urmare, în lipsa unor acte juridice care să confirme transmiterea dreptului de proprietate sau de folosinţă către CAP sau IAS, nu poate fi reţinută incidenţa prevederilor art. 18 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, constatările primei instanţe fiind corecte şi sub acest aspect.

Referitor la apartenenţa terenului în litigiu la domeniul public al statului, situaţie juridică atestată iniţial prin H.G. nr. 1045/2000, confirmată ulterior prin H.G. nr. 1326/2001, H.G. nr. 45/2003, H.G. nr. 15/2004, H.G. nr. 2060/2004 şi H.G. nr. 1075/2006 (a cărei anulare parţială se solicită în cauză), sunt relevante dispoziţiile art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/2008, redactate după cum urmează:

"(2) Domeniul public al statului este alcătuit din bunuri prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie, din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege".

La pct. I din Lista Anexă la Legea nr. 213/1998 sunt enumerate cu caracter exemplificativ bunurile care alcătuiesc domeniul public al statului, printre care figurează terenurile destinate exclusiv instrucţiei militare (pct. 23) şi terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea unităţi ale Ministerului Apărării Naţionale (pct. 29).

Se observă astfel că principalul criteriu utilizat de legiuitor în determinarea apartenenţei bunurilor la domeniul public al statului îl constituie destinaţia acestora.

În această privinţă, sunt concludente constatările şi concluziile raportului de expertiză efectuat în cauză, astfel cum acesta a fost completat cu suplimentul întocmit în rejudecare, precum şi înscrisurile depuse de intimatul Ministerul Apărării Naţionale din care rezultă situaţia construcţiilor şi amenajărilor cu caracter militar amplasate pe terenul Cazărmii 769 Corbu şi identificate prin măsurători topografice.

Astfel, prin raportul de expertiză a fost identificat terenul deţinut de Ministerul Apărării Naţionale conform planului de situaţie anexă, s-a constatat existenţa pe acest teren a unor amenajări cu caracter militar, respectiv: amplasamente pentru trageri cu armament de artilerie, amplasamente destinate tehnicii de supraveghere terestră şi aeriană, amplasamente pentru lansare aparate de zbor de exerciţiu, căi de comunicaţie către aceste amplasamente, căi ferate cu ecartamentul îngust pentru deplasarea ţintelor terestre, poligon de tragere armament de infanterie, componente de ţintă.

Totodată, expertul a constatat că pe întregul amplasament al imobilului cazarmă M.Ap. N. se află aproximativ 80 de clădiri cu destinaţie administrativă, cazare, depozitare, pregătire şi instrucţie, a căror activitate este în strânsă legătură cu instalaţiile poligonale evidenţiate.

Toate aceste elemente atestă legalitatea includerii terenului în litigiu în Inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului, fiind vorba de un bun proprietate publică în temeiul legii, inalienabil, insesizabil şi imprescriptibil, potrivit art. 136 alin. (4) teza I din Constituţie art. 11 alin. (1) din Legea nr. 213/2008 şi art. 5 alin. (2) din Legea nr. 18/1991.

Încălcarea regulii inalienabilităţii prin acte juridice de drept privat atrage nulitatea absolută a acestora, sancţiune expres prevăzută de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.

Suplimentar, art. 5 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 18/1991 precizează că aceste bunuri "nu pot fi introduse în circuitul civil decât dacă, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public".

Prin urmare, dacă nu există o prevedere legală care să fie interpretată în sensul trecerii prealabile a unor bunuri din domeniul public în domeniul privat, bunurile din domeniul public, fiind inalienabile, nu pot forma obiectul reconstituirii dreptului de proprietate în condiţiile Legii nr. 18/1991.

În concluzie, pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa atacată este legală şi temeinică, astfel că va fi menţinută, urmând ca recursurile să fie respinse, ca nefondate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. (1865).

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanţii Comuna Corbu prin Primar şi Consiliul Local al Comunei Corbu şi de intervenienta A. împotriva Sentinţei civile nr. 65/CA din 22 martie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 3 octombrie 2017.

Procesat de GGC - CT