PO DCA training costs for staff from other operational programs ineligible due to complementarity violations; appeal dismissed

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată reclamantul Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 195 din 11 iunie 2014 emisă de către Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, anularea procesului-verbal nr. x/RPVC din 02 aprilie 2014 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare emis de Direcţia Generală şi Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli - Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative prin care s-a stabilit o creanţă bugetară în sarcina debitorului în cuantum de 7.320,35 RON ca fiind nelegale şi netemeinice.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 3571 din 22 decembrie 2015 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ca nefondată.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 3571 din 22 decembrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice a declarat recurs.

În motivarea recursului se arată că motivele de casare ale sentinţei recurate sunt întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 noul C. proc. civ.

Recurentul critică opinia instanţei potrivit căreia persoanele angajate AM POSDRU, ANOFM şi structurilor sale teritoriale nu fac parte din grupul ţintă al proiectului "Competenţe pentru viitor", învederând că scopul Proiectului "Competenţe pentru viitor" a fost de a "contribui la dezvoltarea competenţelor şi abilităţilor personalului MMFPS printr-un program de formare adaptat nevoilor specifice identificate."

Grupul ţintă al Proiectului "Competenţe pentru viitor" a fost reprezentat de:

"250 de angajaţi, astfel: 150 de angajaţi din aparatul propriu al MMFES, reprezentând aproximativ jumătate din totalul funcţiilor publice ocupate din structura centrală a ministerului. Acest grup este alcătuit din persoane care îşi desfăşoară activitatea în diferite compartimente de specialitate a MMFES, atât la nivel de execuţie, cât şi la nivel de management, includerea lor în grupul ţintă făcându-se pe baza estimării nevoilor de formare şi în funcţie de obiectivele instituţiei pe termen mediu şi 100 de angajaţi din structurile aflate în subordinea sau coordonarea MMFES, atât de la nivel central cât şi teritorial."

Având în vedere că la data derulării proiectului, Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Resurselor Umane era direcţie de specialitate în cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice (fost MMFES), iar Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă este instituţie aflată sub autoritatea MMFPSPV, angajaţii care îşi desfăşoară activitatea în cadrul acestor structuri au fost implicit incluşi în grupul ţintă al proiectului, proiect aprobat de AM PO DCA, fără observaţii în acest sens, prin cererea de finanţare nr. 76 din 29 decembrie 2009.

Mai mult decât atât, activităţile - cursuri/vizite de studiu la care aceştia au participat în cadrul proiectului au avut caracter general, cu scopul dezvoltării capacităţilor şi abilităţilor profesionale ale acestora şi nicidecum un caracter specific, de formare profesională tehnică în domeniul activităţii desfăşurate de aceştia în cadrul AM POS DRU, respectiv Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă.

Recurentul consideră că nu există suprapunere între activităţile la care au participat în cadrul proiectului şi posibilităţile de instruire/formare/perfecţionare existente conform PO AT, care sunt exclusiv specifice temelor din sfera gestionării instrumentelor structurale.

Deşi instanţa de fond motivează că nu poate fi considerată discriminatorie excluderea din activităţile proiectului a angajaţilor ANOFM/AJOFM, atât timp cât participarea acestora la activităţile proiectului reprezintă o încălcare a prevederilor documentului -cadrul de finanţare PODCAT, recurentul apreciază că excluderea angajaţilor AM POS DRU şi Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă din activităţile proiectului ar fi însemnat privarea discriminatorie a acestei categorii de personal de beneficiile unor activităţi pe care angajatorul le-a organizat şi finanţat exclusiv pentru angajaţii săi.

Pe parcursul implementării proiectului, AM PO DCA a fost permanent informată cu privire la implementarea activităţilor prevăzute în proiect, fără a ni se semnala vreodată existenţa unei incompatibilităţi între participarea angajaţilor AM POS DRU şi Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă la activităţile proiectului şi posibilele activităţi de instruire/formare/perfecţionare existente pentru aceştia prin intermediul PO AT.

Faptul că sumele aferente acestor activităţi au fost validate şi rambursate în totalitate, subliniază încă o dată poziţia AM PO DCA cu privire la acest aspect.

Recurentul apreciază că aceste cheltuieli au fost corect şi legal considerate eligibile, respectând atât scopul şi grupul ţintă al proiectului "Competenţe pentru viitor", cât şi legislaţia în vigoare privind evitarea dublei finanţări.

Deşi instanţa a invocat dispoziţiile art. 324 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 457/2008 privind cadrul instituţional de coordonare şi de gestionare a instrumentelor structurale recurentul consideră că a respectat prevederile legale în vigoare referitoare la proiectul derulat, fapt constatat şi de toate organele competente de verificare şi control, misiune de audit - Autoritatea de Audit, Curtea de Conturi, ANRMAP, Corpul de control al Primului-ministru etc., fără ca aceste controale să se fi finalizat cu constatări privind încălcări/neconformităţi, respectiv măsuri de corecţie.

Scopul AM ar trebui să fie efectuarea oricăror eventuale ajustări pe parcurs, în contextul monitorizării în cazul unor deficienţe în implementarea proiectului, şi nu controlul şi eventual sancţionarea repetată a beneficiarului ulterior implementării.

Recurentul apreciază inoportun şi ineficient ca, după validarea şi rambursarea unor activităţi desfăşurate prin proiect, respectiv validarea implicită a achiziţiilor care au stat la baza implementării acestor activităţi, acţiuni de validare/rambursare care s-au realizat în baza unor verificări prealabile, să se revină asupra acestora în repetate rânduri, de către corpuri de control diferite, care analizează/interpretează diferit aceleaşi documente.

De altfel, controlul efectuat de Curtea de Conturi a României - Autoritatea de Audit din 10 februarie - 29 iunie 2012, nu a identificat nicio neregulă cu privire la modul de desfăşurare a achiziţiilor publice aferente proiectului.

4. Apărările formulate în cauză

Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 30 martie 2017, recursul a fost admis în principiu.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

PENTru a ajunge la această soluţie instanţa a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este întemeiat, şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că în baza Mandatului nr. 2.431.733 din 23 decembrie 2013, emis de Şeful AMPODCA (Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative), echipa de control din cadrul pârâtei a procedat la efectuarea verificării documentare a cazului de suspiciune de nereguli vizând aspectele cuprinse în sesizarea SNI 563 din 07 octombrie 2013 a Biroului Verificare la Faţa Locului, conţinând constatări cu implicaţii financiare privind încălcarea normativelor legale privind decontarea de către MMFPSPV - în calitate de beneficiar al proiectului cod SMIS 2956, a cheltuielilor pentru cazare, diurnă, transportul persoanelor şi respectiv cheltuieli cu traduceri şi interpretariat, la liniile bugetare 3.1, 3.2, 3.3 şi respectiv 4.1.

Documentul menţionat mai sus face referire la suspiciuni de neregulă în implementarea proiectului cod SMIS 2956, cu titlul "Competenţe pentru viitor", beneficiar MMFPSPV.

Recurentul-reclamant a contestat Raportul de verificare la faţa locului nr. 2.436.135 din 02 octombrie 2013, iar prin Decizia nr. 11/257 din 11 decembrie 2013, Comisia pentru soluţionarea contestaţiei a dispus admiterea în parte a acesteia, stabilind că patru dintre cele cinci puncte ale sesizării de neregulă nr. SNI 563 din 07 octombrie 2013 sunt lipsite de temei (cheltuielile efectuate în acest caz fiind eligibile), singura neregulă confirmată fiind cea referitoare la neeligibilitatea cheltuielilor cu participarea persoanelor care nu fac parte din grupul ţintă al PODCA (angajaţi ai AJOFM), la programul de formare desfăşurat în cadrul componentei II, respectiv cele 32 de persoane din cadrul AM POSDRU şi AJOFM.

Astfel, s-a constatat că la cursurile de instruire/modulele de instruire/programele de formare au participat persoane care nu fac parte din grupul ţintă prevăzut în cadrul proiectului.

De asemenea, s-a mai constatat şi faptul că anumite cheltuieli nu sunt eligibile, respectiv cele privind transportul, cazarea şi diurna pentru participarea unui număr de 7 persoane din cele care nu făceau parte din grupul ţintă şi care erau angajate în cadrul AJOFM, la modulele de instruire din cadrul componentei II, sens în care nu puteau fi decontate de către Beneficiar în cadrul proiectului.

În urma analizei efectuate asupra modului de desfăşurare a celor 16 module de instruire, asupra numărului de participanţi, echipa de control din cadrul pârâtei a constatat faptul că, deşi la cele 16 module de instruire aferente componentei II, la care trebuiau să participe 250 de persoane din cadrul grupului ţintă (potrivit caietului de sarcini şi contractului de achiziţie de servicii nr. 7 din 13 octombrie 2011), în fapt au participat 282 de persoane, reclamanta motivând că numărul persoanelor care şi-au manifestat interesul de a participa la aceste module este mai mare decât cel prevăzut în proiect.

Cu privire la numărul de participanţi, s-a reţinut că reclamanta şi-a exprimat acordul cu privire la suplimentarea participanţilor de la 250 la 282, sub condiţia respectării alocării bugetare din contractul de finanţare.

Astfel, echipa de control a constatat că, deşi cele 32 de persoane nu fac parte din grupul ţintă prevăzut în cadrul proiectului (nefiind eligibilă participarea acestora la cursurile din cadrul componentei II), acestea nu au ocazionat cheltuieli suplimentare, cu excepţia costurilor aferente cazării, diurnei şi transportului unui număr de 7 persoane angajate ale AJOFM, care nu puteau fi decontate de către reclamantă în cadrul proiectului. Având în vedere aceste considerente, s-a constat că plata cheltuielilor pentru cazare, diurnă şi transport a celor 7 persoane, are natura unei plăţi necuvenite şi constituie neregulă în sensul art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, cu modificările şi completările ulterioare.

Verificările au fost finalizate prin emiterea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/RPVC din 02 aprilie 2014, împotriva căreia reclamanta a formulat contestaţie administrativă (înregistrată la sediul MDRAP cu nr. 32.975 din 09 mai 2014), care a fost respinsă ca neîntemeiată.

Înalta Curte constată că susţinerile prezentate de către Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice în cuprinsul recursului reprezintă în fapt simple reiterări ale argumentelor prezentate în cererea de chemare în judecată.

Instanţa de fond, în mod corect a apreciat ca incidente în speţă prevederile contractului de finanţare nr. 76 din 29 decembrie 2009, respectiv:

- dispoziţiile art. 2 alin. (2) şi (3) din Contract, potrivit căruia:

"(2) Finanţarea nerambursabilă se acordă în termenii şi condiţiile stabilite în prezent contract de finanţare şi anexele acestuia";

(3) Beneficiarul acceptă finanţarea nerambursabilă şi se angajează să implementeze Proiectul pe propria răspundere în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul Contract şi cu legislaţia naţională şi comunitară în vigoare".

Potrivit art. 6 alin. (2) din contract, se arată faptul că "sunt considerate eligibile cheltuielile efectuate de beneficiar în condiţiile alin. (1) începând cu momentul intrării în vigoare a contractului de finanţare".

- dispoziţiile art. 6 alin. (1) din Contract, potrivit cărora "cheltuielile sunt considerate eligibile dacă sunt în conformitate cu Hotărârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare, şi cu Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 712/2009 şi al ministrului finanţelor publice nr. 634/2009 pentru aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile în cadrul axelor prioritare 1, 2 şi 3 ale Programului Operaţional "Dezvoltarea Capacităţii Administrative".

- prevederile art. 7 alin. (1) din Contract, potrivit căruia rambursarea cheltuielilor eligibile urma să se efectueze de către AM în conformitate cu Anexa II - Rambursarea cheltuielilor eligibile, pe baza cererilor de rambursare ale Beneficiarului înaintate AM.

De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, "Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 şi art. 5 alin. (2):

a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 şi 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management nu decide altfel prin contractul de finanţare;

b) să fie însoţită de facturi, în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate şi identificate;

c) să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanţare încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, pentru aprobarea operaţiunii, cu respectarea art. 54 (5) şi art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006;

d) să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare.

De asemenea, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut faptul că, potrivit prevederilor pct. 3.4 - "Complementaritatea PO DCA cu alte Programe Operaţionale şi cu operaţiuni finanţate de FEADR şi FEP" din Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative 2007 - 2013 (documentul cadru de implementare - DCI):

"(...) Autorităţile de Management ale altor programe operaţionale nu vor beneficia de PO DCA deoarece acestea sunt eligibile pentru asistenţă de dezvoltare a capacităţii administrative conform Programului Operaţional de Asistenţă Tehnică (POAT) şi axelor prioritare de asistenţă tehnică ale programelor lor operaţionale.

Există o delimitare clară între beneficiarii vizaţi de PO DCA şi de POS DRU, în acest sens, POS PRU nu va finanţa acţiunile de formare al căror grup ţintă este personalul din autorităţile şi organismele publice de la nivel central şi local cu excepţia personalului Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă,(...)."

De asemenea, conform pct. 3.4 - "Complementaritatea POS DRU cu celelalte Programe Operaţionale şi cu operaţiunile finanţate de FEADR şi FEP - Complementaritatea cu PO DCA" din cadrul Programului Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007 - 2013 (POS DRU), există următoarea prevedere:

"(...) în ceea ce priveşte dezvoltarea capacităţii administrative, POS DRU nu va finanţa acţiunile de formare profesională care au ca grup ţintă personalul din cadrul autorităţilor şi organismelor publice locale şi centrale, cu excepţia personalului Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă (...)".

Printre domeniile cheie de intervenţie ale Axei prioritare 1 - Sprijin pentru implementarea instrumentelor structurale şi coordonarea programelor din cadrul Programul Operaţional de Asistenţă Tehnică 2007 - 2013 (POAT) se identifică şi formarea orizontală în domeniul gestionării programelor/proiectelor.

Potrivit pct. 3.2.1.3 "Formare orizontală în domeniul gestionării programelor/proiectelor" din cadrul POAT 2007 - 2013, "Pe lângă formarea orizontală ce se va adresa unor necesităţi minime comune în rândul structurilor implicate în procesul de gestionare a instrumentelor structurale europene, fiecare AM, complementar cu formarea orizontală, va finanţa prin intermediul axelor prioritare de asistenţă tehnică din cadrul PO şi va implementa programe de formare specializate axate pe anumite funcţii specifice fiecărui program operaţional".

Deci, Autorităţile de Management ale altor programe operaţionale nu beneficiază de PODCA, deoarece acestea sunt eligibile pentru asistenţă de dezvoltare a capacităţii administrative conform POAT şi axele prioritare de asistenţă tehnică ale programelor operaţionale, precum şi faptul că POSDRU finanţează acţiunile de formare profesională care au ţintă profesională personalul Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă.

Obiectivul general al Axei prioritare 4 - "Modernizarea Serviciului Public de Ocupare" din cadrul POSDRU îl constituie creşterea calităţii, eficienţei şi transparenţei serviciilor de ocupare furnizate de Serviciul Public de Ocupare (ANOFM). Grupul ţintă al acestei axe prioritare îl reprezintă personalul ANOFM, inclusiv cel al structurilor sale,teritoriale. Formarea profesională a personalului Serviciului Public de Ocupare constituie unul dintre domeniile majore de intervenţie ale Axei prioritare 4 din cadrul POS DRU.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut, în mod corect faptul că, potrivit Cererii de Finanţare aferentă proiectului cod SMIS 2956, grupul ţintă al proiectului este reprezentat de:

"• 150 de angajaţi din aparatul propriu al MMFES, reprezentând aproximativ jumătate din totalul funcţiilor publice ocupate din structura centrală a ministerului. Acest grup e alcătuit din persoane care îşi desfăşoară activitatea în diferite compartimente de specialitate ale MMFES, atât la nivel de execuţie cât şi de management, includerea lor în grupul ţintă făcându-se pe baza estimării nevoilor de formare şi în funcţie de obiectivele instituţiei pe termen mediu.

• 100 de angajaţi din structurile aflate în subordinea sau coordonarea MMFES, atât de la nivel central cât şi teritorial.

în total: 250 de angajaţi"

Persoanele angajate ale AM POSDRU, ale ANOFM şi structurilor sale teritoriale, nu fac parte din grupul ţintă al proiectului "Competenţe pentru viitor".

În atare condiţii, cheltuielile ocazionate cu participarea persoanelor angajate ale AM POSDRU, a celor din cadrul ANOFM şi structurilor sale teritoriale la programul de formare desfăşurat în cadrul componentei II din cadrul proiectului "Competenţe pentru viitor", nu se încadrează în categoria cheltuielilor eligibile din cadrul acestui proiect.

Înalta Curte apreciază că nu poate fi considerată ca discriminatorie excluderea din activităţile proiectului a angajaţilor ANOFM/AJOFM, atât timp cât participarea acestora la activităţile proiectului reprezintă o încălcare a prevederilor documentului-cadru de finanţare PODCA.

În ceea ce priveşte verificările anterioare efectuate de către alte instituţii abilitate (ANRMAP, Autoritatea de Audit, Corpul de control al Primului Ministru), care nu au identificat nereguli în cauză, Înalta Curte constată că, instanţa de fond a reţinut, în mod corect faptul că, pe de o parte, potrivit dispoziţiilor art. 324 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 457/2008 privind cadrul instituţional de coordonare şi de gestionare a instrumentelor structurale, "în cazul în care autoritatea de management consideră că au existat încălcări ale legislaţiei comunitare sau naţionale privind achiziţiile publice, aceasta stabileşte şi aplică corecţii financiare, în condiţiile O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora. În exercitarea atribuţiei prevăzute la alin. (1), autoritatea de management nu este condiţionată în luarea deciziilor de activităţile desfăşurate de ANRMAP şi UCVAP potrivit dispoziţiilor art. 322 şi 323."

Pe de altă parte, instituţia care face controlul şi care verifică respectarea condiţiilor contractului de finanţare, este Autoritatea de Management, iar faptul că aceste nereguli nu au fost sesizate în etapele intermediare de verificare nu absolvă beneficiarul de asumarea răspunderii la acest moment ulterior, când în urma controlului efectuat în baza O.U.G. nr. 66/2011, s-au depistat prezentele abateri de la legislaţia achiziţiilor publice.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

PENTru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale (fost Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice) împotriva Sentinţei civile nr. 3571 din 22 decembrie 20145, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 septembrie 2017.

Procesat de GGC - CT