Judicial review of national security-based exclusion: proportionality of ten-year undesirable status under immigration law versus Article 8 ECHR protections for foreign asylum-seekers

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 11 iulie 2017 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub Dosar nr. x/2017, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti a solicitat instanţei pronunţarea unei hotărâri prin care să se dispună luarea măsurii de declarare ca indezirabili pe o perioadă de 10 ani, în temeiul art. 86 din O.U.G. nr. 194/2002, republicată, pentru considerente de securitate naţională, a pârâţilor A., fără forme legale în municipiul Brăila, şi B.

În motivare, petentul a arătat că prin adresa din 04 iulie 2017 Serviciul Român de Informaţii - C. Bucureşti a propus Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti sesizarea instanţei competente în vederea aprecierii asupra dispunerii declarării ca indezirabili, pe o perioadă de 10 ani, a numiţilor A. şi B.

Din examinarea materialelor clasificate secret de stat de nivel "Strict Secret" puse la dispoziţie de către autoritatea română cu competenţe în domeniul securităţii naţionale, a rezultat că numiţii A. şi B., beneficiari ai statului de refugiat în România, desfăşoară şi există indicii temeinice din care rezultă suspiciunea rezonabilă că intenţionează să desfăşoare activităţi subversive în favoarea organizaţiei extremist-teroriste active în zona de origine, în special Statul Islamic (DAESH), acte şi fapte care constituie ameninţări la adresa securităţii naţionale.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 2966 din 19 iulie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte cererea formulată de petentul-reclamant Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, în contradictoriu cu intimaţii-pârâţi A. şi B. şi cu participarea Inspectoratului General pentru Imigrări.

A declarat ca indezirabili pentru un interval de 8 (opt) ani pe pârâţii A. şi B.

A interzis autorităţilor statului român ca, în executarea măsurii de declarare a indezirabilităţii, să procedeze la o returnare prin îndepărtare sub escortă a celor doi pârâţi către Siria pe durata conflictului armat din acest stat, permiţându-le returnarea sub escortă către orice altă destinaţie.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 2966 din 19 iulie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs pârâţii A. şi B., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul cărora solicită casarea hotărârii atacate şi, în urma rejudecării, respingerea sesizării Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti privind dispunerea măsurii declarării ca indezirabili a recurenţilor-pârâţi.

Recurenţii-pârâţi nu au dezvoltat, în mod separat, fiecare motiv de casare invocat, criticile subsumate acestora vizând în special greşita analiză a situaţiei de fapt, astfel cum aceasta rezultă din înscrisurile depuse la dosarul cauzei şi, implicit, aplicarea greşită a dispoziţiilor legale incidente speţei, precum şi ignorarea criteriilor stabilite de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului referitoare la măsura expulzării.

În susţinerea cererii de recurs recurenţii-pârâţi aduc următoarele argumente:

- Aspectele invocate şi înscrisurile prezentate de către Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti nu dovedesc săvârşirea unor fapte şi nici nu oferă indicii temeinice din care să rezulte că pârâţii au săvârşit sau intenţionează să săvârşească activităţi subversive în favoarea organizaţiei extremist-teroriste active în zona de origine. Consideră recurenţii că, în lipsa unor dovezi concrete ale săvârşirii unor fapte de natură a pune în pericol siguranţa naţională nu se poate dispune declararea ca indezirabili a acestora.

- Instanţa de judecată era obligată să verifice dacă pârâţii prezintă într-adevăr pericol pentru siguranţa naţională, fără a se limita la o examinare pur formală a sesizării Parchetului de pe lângă Curtea de Apel, trebuind analizate toate problemele de fapt şi de drept pentru a se pronunţa cu privire la legalitate măsurii şi pentru a sancţiona un eventual abuz al autorităţilor.

- Măsura de declarare ca indezirabili şi de returnare a pârâţilor trebuie analizată şi din perspectiva art. 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în ceea ce priveşte dreptul la respectarea vieţii de familie a acestora. În acest sens, se invocă Hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din data de 15 februarie 2011 în dosarul format ca urmare a Cererii nr. 33118/05 potrivit cărora statele au dreptul, fără a aduce atingere angajamentelor care decurg pentru acestea din tratate, de a controla intrarea neresortisanţilor pe teritoriul lor, iar, în măsura în care ar aduce atingere unui drept protejat de art. 8 paragraful 1, deciziile lor în domeniu trebuie să se dovedească necesare într-o societate democratică, adică să fie justificate printr-o necesitate socială imperioasă şi, în special proporţionale cu scopul legitim urmărit (Dalia împotriva Franţei, 19 februarie 1998, pct. 52, Mehemi împotriva Franţei, 26 septembrie 1997, Slivenko împotriva Letoniei şi Uner împotriva Olandei).

- Instanţa de fond nu a ţinut cont de anumite criterii pentru a aprecia dacă o măsură de expulzare este necesară într-o societate democratică şi proporţională cu scopul legitim urmărit, în condiţiile în care pârâţii au drept legal de şedere pe teritoriul României în baza statutului lor de refugiaţi, drept acordat de o perioadă lungă de timp, desfăşoară activităţi comerciale care, prin natura lor, asigura traiul întregii familii, dar şi locuri de muncă pentru cetăţenii români, nu au avut niciun conflict cu legea română, iar pârâtul B. are copii minori.

Afirmă recurenţii că măsura dispusă aduce atingere atât vieţii private, cât şi vieţii de familie a pârâţilor, reprezentând o ingerinţă ce încalcă art. 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În final, susţin recurenţii-pârâţi că returnarea lor doar în Liban, astfel cum intenţionează autorităţile române să procedeze, reprezintă o încălcare a drepturilor stabilite prin O.U.G. nr. 194/2002 pentru cetăţenii indezirabili.

Prin adresa din 27 iulie 2017, înregistrată cu nr. x/CDC din data de 28 iulie 2017 la Compartimentul Documente Clasificate al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Curtea de Apel Bucureşti a înaintat un set de înscrisuri cu caracter "strict secret", care au fost consultate de completul de judecată în condiţiile prevăzute de legislaţia informaţiilor clasificate [art. 7 alin. (4) din Legea nr. 182/2002 şi Regulamentul aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 140 din 6 februarie 2014].

Intimaţii nu au depus la dosar întâmpinare.

Recurenţii-pârâţi au depus la dosar concluzii scrise, înregistrate la Registratura generală a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie sub nr. x din 25 septembrie 2017.

2. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de recurs

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate de recurenţi, prin raportare la actele şi lucrările dosarului, precum şi la dispoziţiile legale incidente speţei şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materie, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală şi temeinică, recursul urmând a fi respins ca nefondat, pentru considerentele prezentate în cele ce urmează.

2.1. Argumente de fapt şi de drept

Recurenţii-pârâţi şi-au întemeiat cererea de recurs pe două motive de casare şi anume cele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., republicat.

a. Motivul de casare prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat:

"Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (...) pct. 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" .

În susţinerea acestui motiv, recurenţii-pârâţi aduc un singur argument şi anume acela că instanţa de judecată era obligată "să verifice dacă pârâţii prezintă într-adevăr pericol pentru siguranţa naţională, fără a se limita la o examinare pur formală a sesizării Parchetului de pe lângă Curtea de Apel", trebuind analizate "toate problemele de fapt şi de drept pentru a se pronunţa cu privire la legalitate măsurii şi pentru a sancţiona un eventual abuz al autorităţilor".

Prin urmare, ceea ce invocă recurenţii-pârâţi constă într-o afirmaţie generică, respectiv aceea că hotărârea instanţei de fond nu cuprinde motivele pe care se sprijină, în sensul că judecătorul nu a dezvoltat un raţionament juridic propriu care să ii formeze convingerea exprimată prin soluţia pronunţată, fără însă a se face vreo referire concretă la considerentele expuse în sentinţa recurată.

Analizând hotărârea atacată, din perspectiva acestei critici, Înalta Curte constată că motivul de casare nu este întemeiat, deoarece, sentinţa cuprinde motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, conform art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

În speţă, sentinţa recurată este clară, precisă şi necontradictorie, reprezentând opinia instanţei că exigenţele legale ale declarării ca indezirabil a unei persoane sunt satisfăcute în prezenta cauză, iar consecinţa raţionamentului juridic amplu dezvoltat de către curtea de apel, a fost soluţia de admitere a sesizării Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti.

Evident, instanţa de fond s-a conformat obligaţiei instituite în art. 85 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002, de a nu indica datele şi informaţiile referitoare la securitatea naţională, în motivarea hotărârii ţinându-se cont de limitările impuse de caracterul secret al înscrisurilor doveditoare ale faptelor care au stat la baza sesizării, în cuprinsul sentinţei făcându-se, în mod judicios trimitere şi la actele normative care reglementează regimul activităţilor referitoare la siguranţa naţională şi la protejarea informaţiilor clasificate.

Or, respectarea de către instanţa de fond, în momentul prezentării considerentelor care au stat la baza soluţiei pronunţate, a limitelor legale menţionate mai sus, nu poate reprezenta o nemotivare a hotărârii în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat.

De altfel, din analiza conţinutului sentinţei recurate rezultă că judecătorul fondului, nu numai că nu s-a limitat la o examinare pur formală a sesizării Parchetului, ci, din contră, întreg raţionamentul său s-a bazat pe elemente de fapt verificate ex proprii sensibus, prin studierea documentelor cu caracter clasificat pe care le-a coroborat cu înscrisurile depuse la dosarul cauzei, precum şi, manifestându-şi pe deplin rolul activ, prin interpelarea directă a celor doi pârâţi, în scopul de obţine informaţii concrete, nemijlocite, asupra activităţilor şi deplasărilor externe efectuate de aceştia (Încheierea de şedinţă din 14 iulie 2017, vol. I dosar fond).

În acest fel, pârâţilor li s-a asigurat accesul concret şi efectiv la judecător, cauza lor, fiind, în mod real, examinată, hotărârea pronunţată fiind în acord cu exigenţele procesului echitabil, potrivit art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului.

De asemenea, se remarcă şi aplecarea instanţei de fond, în exprimarea alegaţiilor juridice, spre jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului cu incidenţă în materia dedusă judecăţii, cele statuate prin hotărârile menţionate, întărind convingerea instanţei de fond, dar şi a prezentei instanţe de recurs, în temeinicia şi legalitate soluţiei pronunţate.

În concluzie, hotărârea Curţii de Apel Bucureşti respectă exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte constatând că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6, invocat de recurenţii-pârâţi, nu este fondat.

b. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat:

"Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (...) pct. 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Astfel cum s-a reţinut la pct. 1.3. din prezenta hotărâre, criticile subsumate acestui motiv de recurs vizează netemeinicia şi nelegalitatea sentinţei atacate din perspectiva încălcării art. 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în ceea ce priveşte dreptul la respectarea vieţii private şi de familie a recurenţilor-pârâţi, precum şi din perspectiva respectării proporţionalităţii în măsura dispusă de către instanţa de fond.

Mai înainte de a răspunde aspectelor invocate de recurenţii-pârâţi, Înalta Curte apreciază că în analiza acestora trebuie pornit de la situaţia de fapt şi temeiul de drept (norma de drept material) care au generat prezentul litigiu.

În fapt, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti a solicitat declararea ca indezirabili pe o perioadă de 10 ani a cetăţenilor străini A. şi B., constatând că există indicii temeinice că desfăşoară activităţi de natură să pună în pericol securitatea naţională, activităţi ce se încadrează în dispoziţiile art. 86 alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor.

În drept, potrivit dispoziţiilor art. 86 alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002, republicată, "Declararea ca indezirabil este măsura ce se dispune împotriva unui străin care a desfăşurat, desfăşoară ori există indicii temeinice că intenţionează să desfăşoare activităţi de natură să pună în pericol securitatea naţională sau ordinea publică".

În primul rând, Înalta Curte reţine că, după examinarea de către membrii completului de judecată a documentelor clasificate depuse la compartimentul specializat al Înaltei Curţi, se constată că sunt întrunite dispoziţiile art. 86 alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002 şi art. 3 lit. i) şi l) din Legea nr. 51/1991, în sensul că există indicii temeinice că recurenţii desfăşoară sau intenţionează să desfăşoare activităţi "de natură să pună în pericol securitatea naţională".

În acest context, Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a legii naţionale şi prin prisma instrumentelor juridice europene ce protejează dreptul la libera circulaţie, dreptul la viaţa privată şi de familie şi garanţiile procedurale în contextul specific al măsurilor referitoare la securitatea naţională, sentinţa cuprinzând referiri detaliate şi adecvate la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în aplicarea art. 8 din Convenţie şi a art. 1 din Protocolul nr. 7 adiţional la Convenţie.

Recurenţii-pârâţi susţin că instanţa de fond trebuia să aibă în vedere anumite criterii pentru a aprecia dacă măsura de expulzare era necesară într-o societate democratică şi proporţională cu scopul legitim urmărit.

Înalta Curte reţine că, în cauză, măsura expulzării trebuie analizată ca o măsură adiacentă celei principale de declarare a pârâţilor ca indezirabili. Cu alte cuvinte, atâta vreme cât în speţă, convingerea instanţei de fond, confirmată de instanţa de recurs prin prezenta hotărâre, este în sensul admiterii sesizării şi declarării ca indezirabili a pârâţilor pe teritoriul României, automat, se impune luarea măsurii expulzării de pe teritoriul Statului Român.

Prin urmare, criticile formulate de recurenţii-pârâţi trebuie analizate doar prin raportare la proporţionalitatea măsurii din perspectiva duratei pentru care s-a dispus măsura declarării ca indezirabili a recurenţilor-pârâţi şi a respectării art. 8 din Convenţie.

În interpretarea art. 8 din Convenţie este relevantă jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului referitoare la protecţia împotriva arbitrariului, conform căreia, este necesar a fi asigurată, cu ocazia adoptării de către autorităţile publice, a unor măsuri cu privire la cetăţenii străini, fundamentate pe considerente ce ţin de ordinea publică şi siguranţa naţională, existenţa unor garanţii adecvate şi suficiente împotriva abuzurilor.

În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că dispoziţiile art. 8 din Convenţia europeană a drepturilor omului, care garantează dreptul la respectarea vieţii private şi de familie, impune ca instanţa învestită cu controlul de legalitate al măsurilor dispuse faţă de cetăţeni străini, bazate pe considerente de ordine publică şi siguranţă naţională, să aibă posibilitatea reală şi efectivă de a realiza o analiză a tuturor chestiunilor de fapt şi de drept pertinente, pentru a putea statua asupra legalităţii măsurii şi a sancţiona un eventual abuz al autorităţilor, ca o măsură de protecţie împotriva arbitrariului (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 08 iunie 2006, publicată în M. Of. nr. 30/17.01.2007, parag. 38, 41, 42).

În acelaşi sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că în cazul măsurilor potenţial vătămătoare pentru viaţa privată, care au la bază motive de securitate naţională, indivizii trebuie să beneficieze atât în faţa autorităţilor, cât şi în faţa instanţei de judecată de un nivel minim de protecţie împotriva arbitrariului (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 12 octombrie 2006, publicată în M. Of. nr. 213/29.03.2007, para 42, 43, 45).

Or, din analiza considerentelor dezvoltate în sentinţa recurată, rezultă că judecătorul fondului a pronunţat soluţia şi prin prisma principiilor reglementate de art. 8 alin. (1) şi 2 din Convenţia Europeană de Drepturilor Omului, pe care le-a adaptat situaţiei concrete a vieţii private şi de familie în care se afla fiecare dintre pârâţi, oferind în motivarea sentinţei aspecte detaliate, atât cu privire la activităţile comerciale, dar şi la relaţiile familiale ale celor doi cetăţeni străini, cu referire la impactul concret pe care l-ar putea avea măsura declarării ca indezirabili a pârâţilor, în aşa măsură încât să fie respectat principiul proporţionalităţii (vol. II dosar fond).

Hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 15 februarie 2011, pronunţată în Cauza Geleri contra României, invocată de recurenţii-pârâţi în cererea de recurs, prin redarea pct. 25 din aceasta, nu este în măsură să aducă nicio schimbare în raţionamentul juridic al instanţei de fond. Considerentele expuse în hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului menţionată au fost reiterate şi în jurisprudenţa mai recentă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, la care, de altfel, judecătorul fondului s-a raportat în mai multe rânduri pe parcursul motivării soluţiei.

În mod evident, cele reţinute de Curtea Europeană a Drepturilor Omului cu privire la interpretarea art. 8 parag. 1 din Convenţie, în respectiva hotărâre sunt argumente general valabile. Însă, în soluţionarea litigiului dedus judecăţii, instanţa are obligaţia să se raporteze la elementele de fapt concrete şi particulare relevate în speţă, să identifice şi să aplice dispoziţiile legale de drept intern incidente cauzei şi, ulterior, să îşi definitiveze convingerea prin prisma principiilor stabilite de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Mai mult, Înalta Curte reţine că, în litigiul care a condus la pronunţarea Hotărârii Curţii Europene a Drepturilor Omului din 15 februarie 2011 în Cauza Geleri contra României, au existat aspecte particulare, care nu se regăsesc în prezenta speţă.

Astfel, la pct. 36 al Hotărârii Curţii Europene a Drepturilor Omului se reţine că: "Prin urmare, întrucât reclamantul nu a beneficiat, nici în faţa autorităţilor administrative, nici în faţa curţii de apel, de nivelul minim de protecţie împotriva caracterului arbitrar al autorităţilor, Curtea constată că ingerinţa în viaţa privată a acestuia nu era prevăzută de "o lege" care să răspundă cerinţelor Convenţiei (a se vedea, mutatis mutandis, Al-Nashif, citată anterior, pct. 128).

Or, prezentul litigiu, s-a soluţionat în temeiul dispoziţiilor O.U.G. nr. 194/2002, republicată, potrivit cărora măsura declarării ca indezirabil se dispune de o instanţă de judecată şi nu de o autoritate administrativă, într-o procedură judiciară care se desfăşoară cu citarea părţilor, bazată pe contradictorialitate şi garantarea dreptului la apărare. În acest sens, recurenţii-pârâţi, spre deosebire de cetăţeanul Geleri din Hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului, au beneficiat de toate garanţiile procesuale oferite de legislaţia naţională şi europeană, fiind asistaţi pe parcursul judecării cauzei de doi avocaţi, unul dintre aceştia având acces efectiv la informaţiile conţinute în documentele clasificate puse la dispoziţia instanţei, au propus şi administrat probe şi s-au adresat instanţei în mod direct, prin intermediul unui traducător autorizat.

Pe de altă parte, dovada respectării art. 8 din Convenţie, constă şi în faptul că instanţa de fond a înţeles să admită în parte sesizarea formulată de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, în sensul că, durata declarării ca indezirabili a pârâţilor a fost stabilită pentru 8 ani şi nu pentru 10 ani, astfel cum ceruse reclamantul, tocmai în considerarea propriei convingeri pe care judecătorul şi-a format-o, inclusiv prin prisma aplicării principiilor stabilite de art. 8 din Convenţie, dar şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului conturată în interpretarea acestei norme de drept european.

Mai mult decât atât, tot ca o dimensiune a respectării drepturilor protejate de art. 8 din Convenţie şi a dreptului la viaţă ocrotit de art. 2 din Convenţie, instanţa de fond a interzis autorităţilor statului român să procedeze la returnarea cetăţenilor declaraţi indezirabili către statul de origine Siria, ceea ce denotă preocuparea primei instanţe în pronunţarea unei soluţii care să respecte toate prevederile legislaţiei naţionale şi europene, în limitele cărora s-a judecat prezentul litigiu.

În ceea ce priveşte argumentul final al recurenţilor-pârâţi în sensul că, în mod nelegal, autorităţile române au dispus returnarea pârâţilor în Liban, Înalta Curte constată că acesta nu poate reprezenta o critică de nelegalitate a sentinţei atacate, atâta vreme cât prin aceasta nu s-a făcut referire la ţara către care să se efectueze expulzarea, fiind vorba de o măsura administrativă luată de autorităţi, care excedează limitelor învestirii instanţei de recurs.

2.2. Temeiul legal al soluţiei pronunţate în recurs

PENTru considerentele arătate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâţii A. şi B. împotriva Sentinţei nr. 2966 din 19 iulie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 septembrie 2017.

Procesat de GGC - CT