Coercive enforcement of administrative judgment: impossibility of execution due to statutory gap and lack of institutional competence

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 14.04.2014, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâţii Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din decembrie 1989, Comisia Parlamentară a Revoluţionarilor din decembrie 1989, pentru obligarea pârâţilor să pună în aplicare dispoziţiile Sentinţei nr. 580/2012 şi a Deciziei nr. 6761/2013, ambele pronunţate de Curtea de Apel Craiova, în Dosarul nr. x/2011 şi, respectiv, x/54/2011*, sub sancţiunea plăţii amenzii prevăzute de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, precum şi la obligarea, în solidar, a pârâţilor la plata unei despăgubiri în sumă de 1000 RON/lună începând cu luna iunie 2013 până la emiterea noului certificat de revoluţionar.

Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 334 din data de 25 septembrie 2014 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a admis cererea privind pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din decembrie 1989, Comisia Parlamentară a Revoluţionarilor din decembrie 1989; s-a aplicat conducătorilor autorităţilor publice pârâte o amendă de 20% din salariu minim brut pe economie pe zi de întârziere, până la punerea în executare a Sentinţei nr. 580/2012 şi a Deciziei nr. 6761/2013, ambele pronunţate de Curtea de Apel Craiova; au fost obligaţi conducătorii autorităţilor publice pârâte către reclamant la penalităţi de 100 RON pe zi de întârziere, până la executarea obligaţiei stabilite prin hotărârile sus-menţionate.

Recursul

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, pârâta Comisia Parlamentară a Revoluţionarilor din decembrie 1989 a formulat recurs, criticând soluţia instanţei de fond, în sensul că s-au încălcat şi s-au aplicat greşit normele de drept material, fără a indica motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. pe care se întemeiază recursul.

În motivarea recursului, recurenta a menţionat faptul că hotărârile Comisiei Parlamentare a Revoluţionarilor din decembrie 1989, organ colegial de lucru, se adoptă în conformitate cu prevederile art. 24 alin. (1) din Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, aprobat prin Hotărârea Parlamentului României nr. 4 din 1992, republicat în M.O. nr. 25/2003, respectiv art. 51 alin. (3) şi (4) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, aprobat prin Hotărârea Camerei deputaţilor nr. 8/1994, republicat în M.O. 262/2011. Astfel, hotărârile comisiilor permanente comune ale camerei deputaţilor se adoptă prin votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor prezenţi.

Recurenta a susţinut că în cadrul şedinţelor Comisiei Parlamentare a Revoluţionarilor din decembrie 1989 a fost pusă în discuţie modalitatea de aducere la îndeplinire a sentinţelor prin care se obligă Comisia Parlamentară a Revoluţionarilor din decembrie 1989 la acordarea avizului pentru atribuirea titlurilor prevăzute la art. 3 alin. (1) din Legea nr. 341/2004, iar majoritatea membrilor comisiei au invocat impunerea unui vot imperativ şi, în baza art. 69 alin. (2) din Constituţia României, au refuzat exercitarea votului pentru avizarea favorabilă.

Din acest considerent, la data de 20.10.2014, Comisia Parlamentară a revoluţionarilor din decembrie 1989 a solicitat Consiliului Superior al Magistraturii formularea unui punct de vedere cu privire la situaţia ivită.

Prin urmare, nu se poate reţine o rea voinţă din partea preşedintelui Comisiei Parlamentare a Revoluţionarilor din decembrie 1989, ci o imposibilitate tehnică de punere în aplicare a dispoziţiilor instanţei la momentul de faţă.

Recurenta a invocat, de asemenea, faptul că avizul acordat de Comisia Parlamentară a Revoluţionarilor din decembrie 1989 este un act subsecvent care, în conformitate cu art. 9 alin. (3) din Legea nr. 341/2004, trebuie să aibă la bază propunerea venită din partea Secretariatului de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din decembrie 1989 (cu denumirea actuală Secretariatul de stat pentru recunoaşterea meritelor luptătorilor împotriva regimului comunist instaurat în România în perioada 1945 - 1989).

Având în vedere faptul că comisia îndrituită legal să facă propunerea de acordare a titlului, şi-a încetat activitatea în anul 2010, nu există propunerea pentru acordarea avizului pentru domnul A.

Preşedintele Comisiei Parlamentare a Revoluţionarilor din decembrie 1989 este ţinut în îndeplinirea obligaţiei, de a supune atenţiei membrilor comisiei parlamentare dispoziţia instanţei, de reglementarea art. 9 alin. (3) din Legea nr. 341/2004, în speţă propunerea Secretariatului de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din decembrie 1989, care la momentul de faţă nu există.

Sancţiunea prevăzută la articolul 24 alin. (1) şi (2) din Legea 554/2004 poate fi aplicată conducătorului autorităţii publice în condiţiile în care acesta exercită o poziţie de autoritate şi are atribuţiile aplicării hotărârilor instanţei în mod individual. Facem precizarea că, faţa de membrii Comisiei Parlamentare a Revoluţionarilor din decembrie 1989, preşedintele acesteia nu are poziţie de autoritate, neputând impune exercitarea unui anume vot.

Împotriva aceleiaşi hotărâri a declarat recurs şi pârâtul Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din decembrie 1989, solicitând admiterea acestuia şi casarea sentinţei de fond, pentru motivele de nelegalitate prevăzute de dispoziţiile art. 488 alineat 6 şi 8 C. proc. civ.

Recurentul a susţinut instanţa de fond a ignorat faptul că singurul organism legal abilitat la nivelul instituţiei, cu competenţe în analiza dosarelor de preschimbare a certificatelor de revoluţionar, şi-a încetat activitatea la data 30.04.2010, potrivit Legii nr. 391/2009 prin care a fost aprobată O.U.G. nr. 84/2009 privind prorogarea termenului prevăzut de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 341/2009. Prin urmare, începând cu această dată, nu mai există organism legal abilitat cu asemenea competenţe şi nici cadru legal care să permită înfiinţarea şi funcţionarea unor asemenea organisme.

Astfel, a precizat că nu pârâtul Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din decembrie 1989, ca entitate, a avut competenţa de a analiza acestor dosare, ci comisia interministerială constituită în temeiul art. 13 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 341/2004, aprobate prin H.G. nr. 1412/2004.

De asemenea, instanţa de fond nu a luat în considerare demersurile legal efectuate în vederea punerii în executare a dispozitivului Sentinţei civile nr. 580/2012, nefăcând nici măcar o referire la faptul că a fost înştiinţat domnul Secretar General al Guvernului, domnul B., prin adresa nr. 18/1849/02.04.2014 despre situaţia tuturor sentinţelor civile, rămase definitive şi irevocabile care nu pot fi puse în executare din pricina încetării activităţii acestui organism interministerial despre care am făcut vorbire mai sus, printre care s-a aflat şi Sentinţa civilă nr. 580/2012. Instituţia recurentă nu este în culpă pentru faptul că nu a primit niciun răspuns la această adresă, având în vedere că a solicitat acestui for de a se întreprinde toate măsurile legale ce se impun în aceste situaţii, avându-se în vedere vidul legislativ creat prin încetarea activităţii acestei comisii interministeriale.

A mai arătat recurentul că nu a stat în pasivitate, a procedat, totuşi, la o verificare a dosarului de preschimbare a certificatului de revoluţionar ce aparţine reclamantului şi, constatând că îndeplineşte condiţiile legale în vederea preschimbării certificatului de revoluţionar, l-a înaintat Comisiei Parlamentare a Revoluţionarilor din decembrie 1989, în data de 24.02.2014, prin adresa nr. 18/1083/24.02.2014, în vederea punerii în executare, în continuare, a dispozitivului Sentinţei civile nr. 580/2012.

Apărările intimatului - reclamant

Intimatul A. a depus întâmpinare la data de 25.02.2015, solicitând respingerea recursurilor, ca nefondate şi menţinerea sentinţei atacate ca legală şi temeinică.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza Încheierii de şedinţă din data de 22 februarie 2016, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 22 iunie 2016, completul filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererile de recurs îndeplinesc condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a admis în principiu recursurile, în temeiul art. 493 alin. (7) noul C. proc. civ., fixând termen pentru judecata pe fond a acestora.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâţii Comisia Parlamentară a Revoluţionarilor din decembrie 1989 şi Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din decembrie 1989 sunt fondate, urmând a fi admise pentru următoarele considerente:

Potrivit dispoziţiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (formă în vigoare la data promovării cererii de chemare în judecată):

"Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască ori să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris ori să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.", iar alin. (2) prevede că:

"În cazul în care termenul nu este respectat, se aplică conducătorului autorităţii publice o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere (...)"

Aceste dispoziţii legale au fost avute în vedere de către instanţa de fond la momentul pronunţării soluţiei de admitere a cererii de chemare în judecată, apreciind că, prin raportare la dispozitivul titlului executoriu (Sentinţa nr. 580/22.05.2012, rămasă definitivă şi irevocabilă prin Decizia nr. 6761/29.05.2013 ale Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal), pârâţii nu şi-au îndeplinit obligaţiile puse în sarcina lor.

În soluţionarea recursului, Înalta Curte urmează să aibă în vedere că, potrivit Soluţiei de principiu a secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din data de 27 mai 2016, cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 138/2014, în ceea ce priveşte intervalul şi condiţiile în care debitorul poate fi obligat la plata amenzii, penalităţilor şi despăgubirilor în situaţia neexecutării obligaţiilor prevăzute în titlul executoriu, s-a stabilit că este prezumată culpa conducătorului autorităţii în neexecutarea obligaţiei, prezumţia neavând un caracter absolut, ci putând fi răsturnată prin administrarea de dovezi cu privire la existenţa unor motive temeinice pentru care nu s-a executat obligaţia în termenul legal.

Dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 instituie, pe de o parte, un mijloc de constrângere a autorităţii publice pentru executarea obligaţiilor stabilite în sarcina sa şi, pe de altă parte, reglementează o formă de răspundere juridică, drept sancţiune a atitudinii de pasivitate a autorităţii publice şi a conducătorului acesteia.

Sub acest aspect, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a reţinut că dreptul de acces la un tribunal nu poate obliga un stat la executarea oricărei hotărâri, indiferent de circumstanţe, fiind acceptată posibilitatea intervenirii unor împrejurări de fapt sau de drept care să aibă ca efect temporizarea sau chiar imposibilitatea aducerii la îndeplinire a titlului executoriu. Ceea ce trebuie sancţionat este inerţia, pasivitatea administraţiei publice (Sanglier c. Franţei, Scollo c. Italiei, Ruxandra Trading S.R.L. c. României, Mihăescu c. României).

Prin Decizia nr. 1566/2009, Curtea Constituţională a României, respingând excepţia de neconstituţionalitate a art. 24 din Legea nr. 554/2004, în considerentele deciziei a relevat că aplicarea amenzii prevăzute de acest text de lege este consecinţa neexecutării culpabile a unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.

Prin urmare, pentru a putea conchide asupra existenţei sau inexistenţei unei neexecutări culpabile a titlului executoriu, Înalta Curte va analiza, cumulativ, atât actele întocmite, cât şi faptele săvârşite de recurenţii-pârâţi ulterior rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti, dar şi existenţa unei imposibilităţi obiective de punere în executare a titlului executoriu.

Înalta Curte constată că, în cauză, recurentul-pârât Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din decembrie 1989 a făcut dovada unei întârzieri justificate în executarea obligaţiei, probând faptul că, ulterior pronunţării Deciziei nr. 6761/29.05.2013 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a realizat demersurile necesare în vederea punerii în aplicare a titlului executoriu.

Astfel, instanţa constată că la dosarul cauzei au fost depuse dovezi privitoare la adresele şi solicitările înaintate de recurentul-pârât către organe ale administraţiei publice centrale în perioada ulterioară rămânerii irevocabile a titlului executoriu (februarie - aprilie 2014).

În cuprinsul adresei nr. 18/1083/24.02,2014 emisă de recurentul-pârât se înaintează Comisiei Parlamentare a Revoluţionarilor din decembrie 1989, spre analiză şi soluţionare, dosarul de preschimbare a certificatului de revoluţionar ce aparţine reclamantului A., având nr. de înregistrare 11371/03.11.2004.

Prin adresa nr. 18/1849/02.04.2014, se solicită Secretariatului General al Guvernului, după prezentarea situaţiilor hotărârilor judecătoreşti rămase definitive şi irevocabile prin care instituţia a fost obligată să analizeze cereri şi dosare de preschimbare a certificatelor de revoluţionar, printre care şi se află şi situaţia reclamantului A., a se adopta măsuri legale care să permită punerea în executare a acestor hotărâri şi posibilitatea introducerii în actul normativ ce urmează a fi elaborat, respectiv în Hotărârea de Guvern care să reglementeze organizarea şi funcţionarea entităţii redenumite Secretariatul de Stat pentru recunoaşterea meritelor luptătorilor care au luptat împotriva regimului comunist în România în perioada 1945 - 1989, a unei dispoziţii legale care să soluţioneze situaţiile expuse.

De asemenea, se constată că, în ceea ce priveşte Comisia Parlamentară a Revoluţionarilor din decembrie 1989, organ colegial de lucru, instanţa de fond în mod greşit nu a avut în vedere faptul că hotărârile se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor prezenţi, preşedintele comisiei neavând un instrument legal de a determina votul celorlalţi.

Totodată, din înscrisul depus la dosar, se constată că în cadrul şedinţei Comisiei Parlamentare a Revoluţionarilor din decembrie 1989 din data de 17.09.2014, a fost pusă în discuţie modalitatea de aducere la îndeplinire a sentinţelor prin care se obligă Comisia Parlamentară a Revoluţionarilor din decembrie 1989 la acordarea avizului pentru atribuirea titlurilor prevăzute la art. 3 alin. (1) din Legea nr. 341/2004, iar majoritatea membrilor comisiei au invocat impunerea unui vot imperativ, care este în contradicţie cu normele constituţionale, motiv pentru care, la data de 20.10.2014, s-a solicitat Consiliului Superior al Magistraturii formularea unui punct de vedere cu privire la situaţia ivită.

Înalta Curte va reţine ca pertinente şi legale şi criticile referitoare la faptul că Preşedintele Comisiei Parlamentare a Revoluţionarilor din decembrie 1989 este ţinut în îndeplinirea obligaţiei, de a supune atenţiei membrilor comisiei parlamentare dispoziţia instanţei, de reglementarea art. 9 alin. (3) din Legea nr. 341/2004, în speţă propunerea Secretariatului de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din decembrie 1989, care nu exista la acel moment.

Faţă de aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, pronunţându-se fără a analiza în ce măsură întârzierea punerii în executare a hotărârii judecătoreşti se datorează culpei incontestabile a pârâţilor.

În cauza de faţă nu a existat un refuz nejustificat al recurenţilor-pârâţi de punere în aplicare a titlului executoriu, imposibilitatea de a da curs dispoziţiilor din titlul executoriu datorându-se unor situaţii exterioare voinţei acestora.

PENTru toate aceste motive, în conformitate cu dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8, corelat cu art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte admite recursurile declarate de pârâţii Secretariatul de Stat pentru Recunoaşterea Meritelor Luptătorilor împotriva Regimului Comunist instaurat în România în perioada 1945 - 1989 şi Comisia Parlamentară a Revoluţionarilor din decembrie 1989, casează Sentinţa nr. 334 din 25 septembrie 2014 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal şi, rejudecând, respinge cererea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Secretariatul de Stat pentru Recunoaşterea Meritelor Luptătorilor împotriva Regimului Comunist instaurat în România în perioada 1945 - 1989 şi Comisia Parlamentară a Revoluţionarilor din decembrie 1989 împotriva Sentinţei nr. 334 din 25 septembrie 2014 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 31 ianuarie 2017.

Procesat de GGC - GV