Forest conservation compensation claim rejected as premature due to missing government methodological norms for state aid

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul Pentru Ape, Păduri şi Piscicultură ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea următoarelor acte administrative: adresele nr. 83302/IS din 4 august 2014, nr. 12512/CD din 11 august 2014 emise de DAPP, prin care i s-a comunicat refuzul la solicitările cu privire la acordarea compensaţiilor şi dobânzilor aferente anului 2011; a solicitat totodată obligarea pârâtelor, în solidar, la plata sumei de 472.554,8 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară pentru suprafaţa de pădure de 1861,2 ha, situată în zona de conservare totală - tipul funcţional T1 şi T2, cu titlu de compensaţii/despăgubiri datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2011 dar şi la plata dobânzii aferentă debitului principal calculată începând cu data de 20 februarie 2014, dată la care creanţa a devenit exigibilă; cu obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 69 din 10 februarie 2015 Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile invocate prin întâmpinare, a admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor - Bucureşti a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 472.554,80 RON reprezentând contravaloare compensaţii aferente anului 2011 precum şi a dobânzii legale aferente debitului calculată de la data promovării cererii de chemare în judecată 4 septembrie 2014 şi până la achitarea integrală a debitului, a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 5.250 RON reprezentând cheltuieli de judecată şi a respins cererea pârâtului de acordare a cheltuielilor de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că instanţa de fond s-a rezumat la a stabili că prin simpla publicare a Deciziei Comisiei în Jurnalul Naţional al Uniunii Europene în mod implicit reclamantei i s-ar cuveni banii solicitaţi cu titlu de compensaţii în temeiul prevederilor Codului Silvic.

Instanţa nu a lecturat însă şi cuprinsul Deciziei Comisiei, a cărei publicare o consideră suficientă pentru admiterea acţiunii reclamantei, lacună de natură a răsturna prezumţia de legalitate a sentinţei pronunţate.

Astfel, Decizia amintită prevede atât cerinţele a căror îndeplinire condiţionează acordarea compensaţiilor, cât şi perioada pentru care a fost emisă respectiva Decizie.

În acest sens se arată că la rubrica Durată şi buget din cadrul Deciziei se indică expres că "Schema, care va expira la 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României" .

Or, în speţa de faţă, Schema nici nu a fost publicată în Monitorul Oficial şi nici nu se mai află înăuntrul termenului care a expirat la data de 31 decembrie 2013.

De asemenea, nici cu privire la justificarea pretenţiilor reclamantei instanţa nu a aprofundat speţa supusă judecăţii şi s-a limitat în a califica prematuritatea invocată, ca fiind o apărare de fond, fără a cerceta amănunţit dacă reclamanta a făcut dovada îndeplinirii cerinţelor prevăzute de H.G. nr. 861/2009.

Potrivit H.G. nr. 861/2009 acordarea eventualelor compensaţii este condiţionată de îndeplinirea anumitor cerinţe prevăzute expres de actul normativ, or, în prezenta cauză, în afara unor documente apreciate de reclamantă ca fiind relevante nu se regăsesc nici măcar documente care sa ateste dreptul de proprietate sau copie de pe contractul de administrare care să ateste dreptul părţii de a solicita astfel de compensaţii.

În opinia recurentului, raţionamentul instanţei este unul deficitar, în condiţiile în care apreciază ca fiind legala eludarea unor etape din procedura de acordare a acestor compensaţii prin instituirea unei posibilităţi distincte de obţinere a acestora printr-o acţiune în instanţă împotriva Ministerului.

Acele structuri teritoriale ce, în opinia primei instanţe, ar putea fi ignorate în etapele ce ar fi trebuit parcurse de reclamantă pentru obţinerea compensaţiilor au un rol determinant în demersul acestui tip de speţe prin aceea că sunt singurele în măsură să confirme şi să valideze cererile de acest gen.

Conform art. 6 Anexa 1 din H.G. nr. 861/2009, autoritatea publică teritorială este cea care transmite documentaţia, completă şi aprobată, autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, fiind şi singura în măsură să se pronunţe asupra conformităţii aspectelor solicitate de parte.

Or, aprecierea de către instanţă ca fiind inutilă parcurgerea acestei etape, respectiv de a ignora rolul esenţial al unităţilor teritoriale, respectiv ITRSV-urilor, recurentul consideră ca fiind o alegaţie lipsită de orice minimă susţinere juridică.

Instanţa nu face decât să instituie o nouă posibilitate ce excede, însă, cadrului legal în domeniu, posibilitate prin intermediul căreia oricine poate solicita astfel de compensaţii fie că i se cuvin fie că nu, iar, totodată, cuantumul acestor compensaţii este lăsat la latitudinea subiectivă a părţii, deoarece singurele entităţi care au expertiza necesară şi competenţă în a se pronunţa asupra veridicităţii celor solicitate de parte, pot fi ignorate (respectiv structurile teritoriale - ITRSV-urile).

În mod greşit instanţa de fond a menţionat că ministerul nu a depus dovada contrară calculului depus de reclamant la dosarul cauzei, atât timp cât nu există cadrul legal pentru a stabili compensaţiile reglementate de art. 97 din Legea nr. 46/2008, întrucât nu s-au publicat în Monitorul Oficial Normele Metodologice prin care să se stabilească modalitatea de calcul a compensaţiilor.

Instanţa a luat ca fiind corect întocmit calculul depus de reclamantă doar prin prisma faptului că ele nu au fost contestate de către pârâţii din litigiu care oricum nu aveau posibilitatea de a le contesta atât timp cât nu au o astfel de competenţă în materie, art. 6 lit. e) din Anexa 1 din H.G. nr. 861/2009 fiind explicit în acest sens şi stabilind în mod expres că fişa de calcul trebuie "avizată de structurile teritoriale de specialitate din subordinea autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură".

Nu se poate vorbi de răspundere civilă delictuală, dacă nu s-a produs un prejudiciu. Prejudiciul ca element esenţial al răspunderii delictuale constă în rezultatul, în efectul negativ suferit de o anumită persoană, ca urmare a faptei ilicite săvârşite de o alta persoană. Despăgubirea care se acordă în cazul răspunderii civile delictuale este întotdeauna patrimonială, fie că această despăgubire constă în repararea în natură a pagubei suferite, fie că ea constă în echivalentul bănesc al acestei pagube. Pentru obligarea la plata despăgubirilor este necesar că prejudiciul să fi fost produs printr-o faptă ilicită. Fapta ilicită, ca element al răspunderii civile delictuale, este definită ca fiind orice faptă prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparţinând unei persoane.

Cu privire la cheltuielile de judecată, recurentul arată că nu este aplicabil art. 453 din C. proc. civ., întrucât culpa procesuală pentru pornirea acestui proces nu îi aparţine şi solicită respingerea acestui capăt de cerere ca neîntemeiat.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata A. nu a formulat întâmpinare la recursul formulat în cauză.

5. Procedura derulată în recurs

Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza Încheierii de şedinţă din data de 18 mai 2016, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

La termenul din 16 februarie 2017 având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil, iar problema de drept care se pune în recurs nu este controversată, s-a considerat, de către toţi membrii completului, că se poate face aplicarea prevederilor art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este întemeiat, şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o greşită interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Astfel, prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din O.G. nr. 14/2010.

Or, absenţa normelor metodologice anterior menţionate a fost motivul refuzului de plată a compensaţiilor, prin adresa contestată comunicându-se reclamantului imposibilitatea acordării compensaţiilor solicitate ca urmare a faptului că nu a fost elaborată metodologia de calcul a acestora.

Astfel, prin Adresele nr. 83302/IS din 4 august 2014, nr. 12494/CD din 11 august 2014, emise de Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, respectiv nr. 35139/MN din 26 august 2013 emisă de Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice raportat la anul 2013 pârâtele i-au comunicat refuzul la solicitările sus menţionate cu privire la acordarea compensaţiilor şi dobânzilor aferente anului 2011.

Aşa cum s-a reţinut în considerentele deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie anterior menţionate, hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunţată în condiţiile art. 521 C. proc. civ., plata compensaţiilor este condiţionată de adoptarea normelor metodologice, contrar celor reţinute de către prima instanţă.

În concordanţă cu considerentele Deciziei nr. 36/2015, instanţa de control judiciar reţine că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispoziţiile art. 97 alin. (1) lit. b) din C. silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale.

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009).

Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuţie cu legislaţia europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării".

Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituţiilor publice cu competenţe în domeniu, cât şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârşitul anului 2009.

Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007 - 2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene, seria C, nr. 319 din 27 decembrie 2006), şi adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora.

Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (1) (3) litera c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăţilor Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condiţiile enunţate la articolele 43 - 49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 şi nu depăşesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menţionate."

Pe aspectul analizat, pentru perioada de referinţă (2010-2013), prezintă relevanţă dispoziţiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligaţiei de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabileşte în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007 - 2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

Aşadar, se poate observa că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control.

În baza celor două dispoziţii normative anterior enunţate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Prin pct. 5 al deciziei, se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din aceeaşi decizie, se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităţilor din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menţionează că ajutorul se aplică suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

Prin urmare, contrar celor reţinute de prima instanţă, nu se poate aprecia că ar exista, în cadrul legislativ naţional, un act care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării şi controlului sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier.

Nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a O.G. nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul al compensaţiilor cuvenite proprietarilor de suprafeţe forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 şi care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea.

Procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Ca atare, în prezent, nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat, fiind întemeiată excepţia prematurităţii acţiunii.

În altă ordine de idei, după cum s-a reţinut şi în decizia pronunţată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept invocată anterior, este real faptul că situaţia juridică determinată de neîndeplinirea acestei condiţii suspensive, respectiv adoptarea hotărârii Guvernului aflate în discuţie, este aptă să lezeze dreptul la compensaţii pe care îl au proprietarii suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, însă, pentru aceasta există un alt remediu judiciar.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea reclamantei ca prematur formulată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva Sentinţei civile nr. 69/2015 din 10 februarie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând, respinge acţiunea reclamantei ca prematur formulată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 februarie 2017.

Procesat de GGC - LM