Inadequate motivation of ineligible EU-funded expenses: annulment of budgetary debt for lack of detailed verification in administrative minutes

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII -a contencios administrativ şi fiscal la data de 4 noiembrie 2013, reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (APDRP), a solicitat anularea Deciziei nr. 22023 din 15 iulie 2013 emisa de APDRP, a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat de APDRP în data de 22 martie 2013, precum şi suspendarea, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a executării actelor anterior menţionate, până la soluţionarea definitiva şi irevocabila a cauzei.

Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 1241 din data de 15 aprilie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal s-a admis în parte acţiunea privind pe reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, s-a anulat Decizia nr. 22023 din 15 iulie 2013 şi procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 22 martie 2013 şi înregistrat la APDRP sub nr. 14115 din 14 mai 2013, ambele emise de pârâta APDRP; s-a respins ca inadmisibil capătul de cerere având ca obiect suspendarea executării efectelor Deciziei nr. 22023 din 15 iulie 2013; s-a suspendat executarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 22 martie 2013 şi înregistrat sub nr. 14115 din 14 mai 2013, până la soluţionarea definitivă a fondului cauzei.

Totodată, a fost obligă pârâta la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 3.100 RON, reprezentând onorariu avocat.

Recursul

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, a formulat recurs pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, solicitând admiterea recursului, reţinerea cauzei spre rejudecare, modificarea în tot a sentinţei civile, în sensul respingerii cererii de suspendare şi a cererii de anulare, ca fiind neîntemeiate, invocând motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a susţinut, în esenţă, că a acţionat conform prevederilor contractuale, cu respectarea obligaţiilor ce îi revin în conformitate cu prevederile legale în ceea ce priveşte administrarea fondurilor europene, iar emiterea procesului-verbal contestat nu este consecinţa voinţei sale unilaterale, ci rezultatul conduitei defectuoase a reclamantei în derularea contractului de finanţare, care nu a respectat obligaţiile pe care şi le-a asumat.

Raportat la cheltuielile neeligibile care au fost reţinute prin procesul-verbal de constatare întocmit în cauză, a susţinut recurenta-pârâtă că beneficiarul nu poate invoca o lipsă de culpă a sa în includerea respectivelor cheltuieli în cererea de plată, fiind evident caracterul lor neeligibil.

De asemenea, interpretarea definiţiei neregulii este în opinia APDRP, marginală şi lipsită de consistenţă şi relevanţă în speţa în cauză, întrucât neregula survine ca urmare a solicitării la plată a unor cheltuieli neeligibile ce depăşesc cu mai mult de 3% suma admisă la plată.

Astfel, în urma reverificărilor, s-a constatat că la întocmirea certificatului de plată numărul CR8/703 din 13 iulie 2012 nu a fost aplicată reducerea conform art. 30 din Regulamentul (CE) nr. 65/2011, conform celor precizate în Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x.115 din 14 mai 2013.

Totodată, prin afirmaţia în apărarea sa, potrivit căreia "valoarea invocată ca fiind afectată de nereguli (cap 9) este o valoare neeligibilă, o sumă neplătită deci nu poate fi un prejudiciu adus bugetului naţional şi/sau european", beneficiarul admite caracterul neeligibil al cheltuielilor refuzate la plată.

În cazul de faţă, suma refuzată la plată a fost de 226.404,34 RON reprezentând cheltuială neeligibilă - iar reducerea aplicată a fost egală suma de 226.404,34 RON.

Prin urmare, este evident că în mod temeinic şi legal s-a considerat că suma de 226.404,34 RON reprezintă o cheltuială neeligibilă şi de asemenea, tot în mod temeinic şi legal au fost aplicate dispoziţiile art. 30 din Regulamentul CE nr. 65/2011.

A precizat recurenta că potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul CE nr. 65/2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce priveşte punerea în aplicare a procedurilor de control şi a ecocondiţionalităţii în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală, APDRP trebuie să se asigure că "fără a aduce atingere dispoziţiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a obţine aceste plăţi şi a obţine astfel un avantaj care contravine obiectivelor măsurii de sprijin".

Din aspectele învederate rezultă că APDRP este obligată să sancţioneze neregulile sesizate în derularea şi implementarea proiectului asumat atât de beneficiari, cât şi de contractori, întrucât deficienţele investiţiilor finanţate afectează credibilitatea PNDR şi a României privitor la capacitatea de administrare a fondurilor europene.

În condiţiile în care obiectul contractului de finanţare îl reprezintă acordarea unei finanţări publice nerambursabile (parte de la bugetul de stat, parte de la bugetul Comisiei Europene), acest fapt determină aplicarea unor reguli stricte în ceea ce priveşte achiziţiile organizate în vederea realizării proiectului propus spre finanţare, reguli a căror respectare trebuie verificată de către însuşi beneficiar, în calitate de autoritate contractantă în cadrul procedurii de achiziţie.

Autoritatea contractantă - SC A. SRL - răspunde în integralitate pentru derularea procedurii de achiziţie în mod transparent, bazată pe criterii obiective, în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale privind achiziţiile publice.

În fine, a susţinut recurenta că nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de legislaţia în vigoare pentru suspendarea executării actelor administrative şi, pe cale de consecinţă, solicită respingerea cererii de suspendare a efectelor actelor administrative, ca neîntemeiată.

Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-reclamantă A. SRL a invocat nulitatea recursului, sub aspectul faptului că acesta nu a fost motivat în termenul legal. A mai invocat nulitatea recursului şi sub aspectul nerespectării dispoziţiilor art. 488 C. proc. civ., apreciind că recursul nu cuprinde nicio critică concretă adusă hotărârii pronunţate de instanţa de fond, raportat la motivarea respectivei sentinţei, ceea ce face imposibilă încadrarea aspectelor prezentate de recurentă într-unul dintre cazurile enumerate la art. 488 C. proc. civ. În subsidiar, pe fondul recursului, a solicitat respingerea acestuia ca nefondat.

A susţinut intimata-reclamantă că recurenta-pârâtă a stabilit în mod eronat natura juridică a contractului din 27 aprilie 2011, calificându-l drept un contract de finanţare, cât timp acesta reprezintă, în opinia sa, un contract de prestări servicii, încheiat în baza O.U.G. nr. 34/2006.

A mai susţinut intimata că în mod greşit recurenta susţine incidenţa în cauză a prevederilor art. 30 din Regulamentul CE nr. 65/2011, articolul menţionat făcând referire la cererile de plată depuse de beneficiarii ajutoarelor acordate din fondurile europene, iar nu la orice alte contracte încheiate cu privire la fondurile europene. În opinia sa, nici trimiterile făcute la dispoziţiile art. 25 şi 29 din acelaşi act de drept european nu sunt aplicabile în cauză, ele fiind incidente în situaţia controalelor efectuate ulterior încheierii contractului, prin realizarea plăţii finale, ori în referire la controalele efectuate la faţa locului, ceea ce nu s-a realizat în cazul de faţă.

În fine, intimata-reclamantă a susţinut că prevederile O.U.G. nr. 66/2011 nu sunt incidente în cauză, neavând calitatea de "beneficiar" în accepţiunea conferită de acest text normativ, dată fiind natura juridică a contractului încheiat.

Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 28 ianuarie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 16 martie 2016, completul de filtru a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului, urmând a pune în discuţia părţilor excepţia nulităţii recursului sub aspectul tardivităţii formulării motivelor de recurs vizând soluţia de suspendare a executării actelor administrative atacate.

Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat, pentru considerentele ce urmează.

Din înscrisurile aflate la dosar reiese că între Asocierea de autorităţi contractante dintre Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, prin Direcţia Generală Dezvoltare Rurală - Autoritate de Management pentru Programul Naţional de Dezvoltare Rurală şi Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, în calitate de achizitor şi Asocierea condusă de reclamanta SC A. SRL în calitate de prestator s-a încheiat, în temeiul O.U.G. nr. 34/2006 Contractul de servicii din 27 aprilie 2011.

În baza acestui contract, prestatorul se obligă să presteze servicii de consiliere şi consultanţă pentru întocmirea planurilor de afaceri şi a dosarului de aplicaţie în vederea accesării măsurii 141 "Sprijinirea fermelor agricole de semisubzistenţă" pentru 7320 de fermieri în Regiunea Centru. Preţul contractului a fost stabilit la suma de 8.220.149,78 RON fără TVA.

Instanţa de control judiciar reţine că, ulterior, echipa de control, în baza Notei de descoperire a unei nereguli şi de fundamentare pentru desfăşurarea unui control nr. 3882 din 21 februarie 2012 aprobat de Directorul general al APDRP s-a procedat la verificarea menţinerii eligibilităţii cheltuielilor aferente cererii de plată din data de 13 iulie 2012. Se reţine în nota de constatare că la întocmirea Certificatului de plată nr. CR8/702 din 13 iulie 2012 nu a fost aplicată reducerea conform prevederilor art. 30 din Regulamentul 65/2011.

Prin urmare, în Procesul-verbal de constatare nr. x din 14 mai 2013 întocmit conform O.U.G. nr. 66/2011 s-a constituit în sarcina reclamantei un debit în sumă de 226.404,34 RON, iar prin decizia de soluţionare a contestaţiei din 15 iulie 2013 s-a respins contestaţia formulată de reclamantă.

Potrivit art. 30 din Regulamentul CEE nr. 65/2011 plăţile se calculează în funcţie de ceea ce se constată a fi eligibil cu ocazia controalelor administrative, iar statul membru examinează cererea de plată primită de la Beneficiar şi stabileşte sumele eligibile pentru ajutor.

Deşi din procesul-verbal atacat rezultă că autoritatea emitentă a apreciat că se impunea aplicarea unei reduceri a sumelor solicitate la plată în raport de prevederile art. 30 pct. 1 din Regulamentul 65/2011, deducându-se, de aici, că o parte dintre cheltuielile achitate, respectiv suma de 226.404,34 RON, nu a fost considerată eligibilă, nici în procesul-verbal şi nici în decizia atacată nu se detaliază motivele pentru care o parte dintre cheltuieli a fost considerată neeligibilă.

De asemenea, Înalta Curte reţine că din dispoziţiile art. 30 din Regulamentul 65/2011 rezultă că acesta nu reglementează nereguli, ci sancţiuni în caz de nereguli - respectiv aplicarea unei reduceri egale cu valoarea cheltuielilor considerate neeligibile.

Simpla trimitere la art. 30 din Regulament nu oferă informaţii despre temeiurile de fapt şi de drept pentru care autoritatea emitentă a considerat anumite cheltuieli ca fiind neeligibile.

Cât timp în procesul-verbal de stabilire a neregulilor nu este indicată în concret neregula constatată, nu se poate verifica dacă autoritatea emitentă a făcut o analiză corespunzătoare a documentaţiei ce a însoţit Certificatul de plată nr. CR 8/702 din 13 iulie 2012 ori dacă s-a respectat decizia de numire sau dacă reclamanta poartă vreo vină pentru includerea sumei neeligibile.

Potrivit dispoziţiilor pct. 5 şi 6 din anexa 4 la normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 66/2011, aprobate prin H.G. nr. 875/2011, procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare trebuie să conţină prezentarea verificărilor efectuate - "pentru fiecare dintre obiectivele care au fost urmărite în cadrul verificării, respectiv pentru fiecare constatare a emitentului raportului de control/audit/documentului de sesizare, echipa de control detaliază verificările efectuate şi care trebuie să fie relevante pentru a susţine concluzia dacă suspiciunea de neregulă se confirmă sau nu, iar în cazul în care se confirmă, pentru a oferi asigurări suficiente că valoarea constatată a fi fost cheltuită necuvenit este cea corectă. Se vor prezenta atât natura verificărilor (realitatea/legalitatea/conformitatea cheltuielilor cu reglementările naţionale şi comunitare), cât şi amploarea verificărilor (se va menţiona întinderea verificărilor, respectiv dacă cheltuielile efectuate au fost verificate în totalitate sau parţial, specificându-se procentual cuantumul verificărilor.).

În funcţie de specificul fiecărui proiect, în cazul în care sunt necesare şi verificări fizice/tehnice, se vor preciza instrumentele utilizate şi rezultatele obţinute.

După cum se poate observa din cuprinsul Procesului - Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 22 martie 2013, emis sub nr. 14115 din 14 mai 2013, pârâta nu a detaliat verificările efectuate, care să susţină punctul sau de vedere privind săvârşirea de către reclamantă a abaterilor imputate.

Astfel, se constată că situaţia de fapt nu este descrisă nici chiar rezumativ în cuprinsul procesului-verbal şi, de altfel nici formularul IRD0.1 privind suspiciunea de neregulă nr. 3882 din 21 februarie 2013 invocat în cuprinsul procesului-verbal atacat, astfel încât nu rezultă care este neregula pentru care s-a stabilit creanţa bugetară.

De asemenea, deşi se susţine că ar exista cheltuieli în sumă de 226.404,34 RON afectate de nereguli, nu se prezintă nicio motivare a acestei susţineri, nicio descriere a cheltuielilor pretins afectate de nereguli şi niciun argument de fapt sau de drept care sa îi dea posibilitatea reclamantei - intimate de a combate în vreun fel punctul de vedere al pârâtei.

Astfel, deşi procesul-verbal în discuţie are ca obiect aplicarea reducerii reglementata de art. 30 din Regulamentul 65/2011, în realitate, el reprezintă o reverificare a eligibilităţii unor cheltuieli ce au format obiectul Certificatului de plata numărul CR8/702 din 13 iulie 2012, fără ca în cuprinsul său să fie detaliate verificările.

Or, în acord cu opinia exprimată de către prima instanţă, instanţa de control judiciar apreciază că judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură. Absenţa acestei motivări favorizează emiterea unor acte administrative abuzive, de vreme ce lipsa motivării lipseşte de orice eficienţă controlul judecătoresc al actelor administrative.

Cât priveşte recursul vizând soluţia instanţei de fond referitoare la cererea de suspendare a executării actelor administrative atacate, se constată că sentinţa a fost comunicată recurentei-pârâte la data de 16 octombrie 2014, motivele de recurs fiind înregistrate la Curtea de Apel Bucureşti la data de 24 octombrie 2014 - data înscrisă pe ştampila poştei, în condiţiile în care, potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 181 alin. (1) punctul 2 din C. proc. civ., termenul de declarare a recursului se împlinea pe data de 22 octombrie 2014.

Având în vedere aspectele prezentate, Înalta Curte constată că recursul este tardiv declarat, neregulă sancţionată conform art. 185 alin. (1) teza a II-a din C. proc. civ., republicat.

Totodată, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 împotriva Sentinţei nr. 1241 din 15 aprilie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pronunţată asupra cererii de anulare a actelor administrative contestate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit împotriva Sentinţei nr. 1241 din 15 aprilie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pronunţată asupra cererii de anulare a actelor administrative contestate.

Anulează recursul declarat de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit împotriva Sentinţei nr. 1241 din 15 aprilie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pronunţată asupra cererii de suspendare a executării actelor administrative contestate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 februarie 2017.

Procesat de GGC - LM