Eligibility of site organization expenses including container rentals and demolition under Romania's Regional Operational Programme funding regulations

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 20 noiembrie 2014, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Oradea prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice-Direcţia Generală Programe Europene, a solicitat anularea în parte a actului administrativ nr. x din 14 aprilie 2014 emis de pârât, în ceea ce priveşte nerambursarea cheltuielilor aferente chiriilor şi demolărilor, apreciate ca fiind neeligibile în cadrul cererii de rambursare nr. 1 aferentă contractului de finanţare cod SMIS x, încheiat în cadrul Programului Operaţional Regional 2007 - 2013 pentru proiectul "Construirea unei infrastructuri de afaceri în municipiul Oradea şi asigurarea cu utilităţi publice a parcului industrial Eurobusiness Oradea-etapa II."

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 56/CA/2015-PI din data de 30 martie 2015, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Oradea, prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice-Direcţia Generală Programe Europene, ca nefondată.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 56/CA/2015-PI din 30 martie 2015 a formulat recurs reclamantul Municipiul Oradea, prin Primar, criticând hotărârea atacată pentru motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În susţinerea recursului, reclamantul a arătat că intimatul-pârât şi-a exprimat acordul de voinţă prin încheierea contractului de finanţare cod SMIS x, în cadrul Programului Operaţional Regional 2007 - 2013, pentru implementarea proiectului intitulat "Construirea unei infrastructuri de afaceri în municipiul Oradea şi asigurarea cu utilităţi publice a parcului industrial Eurobusiness Oradea-etapa II".

Bugetul proiectului reprezintă o anexă la contract şi cuprinde un capitol al cheltuielilor pentru organizarea de şantier în sumă de 208.207,00 RON + TVA în sumă de 49.969,68 RON, menţionate ca fiind cheltuieli eligibile. Prin urmare, în prezent nu se poate susţine că aceste cheltuieli nu sunt eligibile, întrucât cheltuielile pentru organizarea de şantier reprezintă cheltuieli aferente chiriilor containere birou/vestiar, împrejmuire din panouri metalice şi demolări de construcţii. Recurentul-reclamant susţine că, atâta vreme cât acordul de voinţă s-a încheiat, nu se mai poate invoca nerespectarea unor dispoziţii legale ce erau în vigoare la data încheierii acordului de principiu.

Totodată, recurentul-reclamant invocă dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Ordinul privind aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de intervenţie "Dezvoltare durabilă a structurilor de sprijinire a afacerilor de importanţă regională şi locală" în cadrul axei prioritare "Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional şi local", din cadrul Programului Operaţional Regional 2007 - 2013, dispoziţii din care nu rezultă neeligibilitatea cheltuielilor privind chiriile, ele încadrându-se în cheltuielile estimate necesare contractului, în vederea creării condiţiilor de desfăşurare a activităţii de construcţii-montaj.

Eligibilitatea cheltuielilor aferente lucrărilor de demolare de construcţii rezultă din prevederile art. 5 alin. (3) din Ordinul amintit, lucrările de demolare fiind parte componentă a lucrărilor de desfiinţare a construcţiei, în accepţiunea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobată prin Ordinul nr. 839/2009.

Cheltuielile excluse la rambursare, reprezentând cheltuieli pentru organizarea de şantier, îndeplinesc condiţiile cumulative prevăzute de art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, act normativ care reglementează eligibilitatea cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programe operaţionale, fiind efectiv plătite de către recurentul-reclamant, fiind însoţite de factura fiscală emisă de executantul lucrării şi fiind cuprinse în bugetul proiectului, anexă la contractul de finanţare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 7 iulie 2015, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a formulat apărări de fond cu privire la motivele de nelegalitate invocate, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 8 februarie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au înregistrat la dosarul cauzei un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 31 mai 2017, completul de filtru, constatând că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac.

Totodată, în temeiul art. 12 alin. (1)-(2) din O.U.G. nr. 1/2017, completul de filtru a luat act de modificarea intervenită cu privire la titulatura autorităţii pârâte, dispunând conceptarea în cauză, în calitate de intimat-pârât, a Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (în locul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice).

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Municipiul Oradea, prin Primar, este fondat, reţinând următoarele considerente:

Prin cererea de chemare în judecată, recurentul-reclamant Municipiul Oradea, prin Primar, a solicitat anularea, în parte, a actului administrativ reprezentat de Informarea privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 1, emisă sub nr. x din 14 aprilie 2014, în ceea ce priveşte nerambursarea cheltuielilor aferente chiriilor şi lucrărilor de demolare, apreciate de autoritatea contractantă ca având caracter neeligibil.

Înalta Curte reţine că între recurentul-reclamant Municipiul Oradea, prin Primar şi intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, s-a încheiat Contractul de finanţare cod SMIS x, prin care, conform art. 1 alin. (1), s-a acordat finanţare nerambursabilă pentru implementarea Proiectului nr. x din 30 octombrie 2009, intitulat "Crearea unei infrastructuri de afaceri în municipiul Oradea şi asigurarea cu utilităţi publice a parcului industrial Eurobusiness Oradea-etapa II."

Bugetul proiectului, ce constituie Anexa V la Contractul de finanţare, a cuprins un capitol distinct referitor la cheltuieli privind organizarea de şantier (cap. 4, pct. 4.1), în valoare estimată de 208.207 RON + TVA în sumă de 49.969,68 RON.

Prin Informarea privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 1, autoritatea contractantă a exclus de la rambursare cheltuieli incluse în organizarea de şantier, referitoare la chirii şi demolări de construcţii, apreciate ca neavând caracter eligibil. Totodată, prin răspunsul la plângerea prealabilă formulată de reclamantă, emis sub nr. x din 19 mai 2014, autoritatea pârâtă a detaliat motivele excluderii acestor cheltuieli de la rambursare.

Prin sentinţa ce face obiectul prezentului recurs, prima instanţă a respins acţiunea reclamantului Municipiul Oradea, prin Primar, apreciind că refuzul pârâtului de a finanţa aceste cheltuieli este justificat, raportat la prevederile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2009 şi art. 5 din Ordinul nr. 267/1447/2008, fiind eligibile numai acele cheltuieli necesare contractantului în vederea creării condiţiilor de desfăşurare a activităţii de construcţii-montaj, respectiv cele efectuate pentru lucrări de nivelare a terenurilor naturale, dezafectări locale de căi de comunicaţie sau construcţii, branşarea la utilităţi, realizarea de căi de acces.

Înalta Curte apreciază că soluţia primei instanţe, de respingere a acţiunii, este nelegală, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

În vederea aprecierii caracterului eligibil al cheltuielilor este necesar ca instanţa de recurs să analizeze atât prevederile contractuale, cât şi dispoziţiile legale incidente.

Astfel, conform art. 5 din contractul încheiat de părţi la data de 26 mai 2012:

"(1) Cheltuielile sunt considerate eligibile dacă sunt în conformitate cu H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare, şi cu Ordinul comun al ministrului dezvoltării, lucrărilor publice şi locuinţelor nr. 267 din 4 martie 2008 şi al ministrului economiei şi finanţelor nr. 1447 din 10 mai 2008 pentru aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de intervenţie "Dezvoltarea durabilă a structurilor de sprijinire a afacerilor de importanţă regională şi locală" în cadrul axei prioritare "Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional şi local" din cadrul Programului Operaţional Regional 2007 - 2013,cu modificările şi completările ulterioare."

(2) Cheltuielile prevăzute la alin. (1) al prezentului articol sunt eligibile cu condiţia ca acestea să fie cuprinse în Anexa V - Bugetul proiectului - a prezentului contract şi să fie efectuate în conformitate cu termenii şi condiţiile prezentului contract."

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007:

(1) Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 şi art. 5 alin. (2):

a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 şi 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, nu decide altfel prin contractul de finanţare/decizia/ordinul de finanţare;

b) să fie însoţită de facturi, în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate şi identificate;

c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanţare sau ale contractului de finanţare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, pentru aprobarea operaţiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) şi art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006;

d) să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare.

Potrivit art. 5 din Ordinul comun al ministrului dezvoltării, lucrărilor publice şi locuinţelor nr. 267 din 4 martie 2008 şi al ministrului economiei şi finanţelor nr. 1447 din 10 mai 2008 pentru aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de intervenţie "Dezvoltarea durabilă a structurilor de sprijinire a afacerilor de importanţă regională şi locală" în cadrul axei prioritare "Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional şi local" din cadrul Programului Operaţional Regional 2007 - 2013:

"(1) Sunt eligibile cheltuielile privind organizarea de şantier, lucrările de construcţii şi instalaţii aferente organizării de şantier.

(2) Cheltuielile eligibile efectuate pentru organizarea de şantier cuprind cheltuielile estimate ca fiind necesare contractantului în vederea creării condiţiilor de desfăşurare a activităţii de construcţii-montaj.

(3) Pentru realizarea lucrărilor de construcţii şi instalaţii aferente organizării de şantier, cheltuielile considerate eligibile sunt cele efectuate pentru lucrările de nivelări ale terenurilor naturale, dezafectări locale de căi de comunicaţie sau construcţii, branşarea la utilităţi, realizarea de căi de acces."

Prin urmare, prevederile contractuale convenite de părţi permit rambursarea cheltuielilor privind organizarea de şantier, cu condiţia ca acestea să fie cuprinse în bugetul anexă la contract şi să respecte prevederile legale incidente.

Cât priveşte condiţia cuprinderii în buget, aceasta este îndeplinită, lucrările privind organizarea de şantier fiind prevăzute într-un capitol distinct, cu menţionarea valorii estimate a acestor cheltuieli.

Litigiul de faţă este, însă, generat de încadrarea cheltuielilor privind chiriile şi lucrările de demolare a construcţiilor în categoria cheltuielilor privind organizarea de şantier, atât timp cât bugetul contractual nu detaliază ce tipuri de cheltuieli se includ în organizarea de şantier, iar prevederile contractuale fac trimitere la dispoziţiile legale incidente, situaţie ce a dat naştere la interpretări diferite asupra caracterului eligibil al acestor cheltuieli.

Înalta Curte nu poate primi critica din recurs privitoare la caracterul prioritar al dispoziţiilor contractuale, în raport de prevederile legale, întrucât, pe de-o parte, astfel cum s-a menţionat anterior, contractul şi anexele sale nu detaliază cheltuielile incluse în organizarea de şantier, făcând trimitere la dispoziţiile legale aplicabile, iar, pe de altă parte, prevederile contractuale nu pot transforma o cheltuială neeligibilă într-una eligibilă, voinţa părţilor neputând modifica dispoziţiile legale.

Pe de altă parte, analizând scopul în care au fost efectuate cheltuielile considerate neeligibile de către autoritatea contractantă, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc condiţiile generale stipulate de art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, dar şi condiţiile speciale prevăzute de art. 5 alin. (2) din Ordinul nr. 267/1447/2008, criticile reclamantului fiind întemeiate.

Astfel, art. 5 din Ordinul menţionat include în categoria cheltuielilor eligibile efectuate pentru organizarea de şantier toate acele lucrări "necesare contractantului în vederea creării condiţiilor de desfăşurare a activităţii de construcţii-montaj".

Cât priveşte chiriile achitate pentru container vestiar/container birou şi pentru împrejmuirea cu panouri metalice, nu se poate susţine că acestea nu sunt necesare desfăşurării activităţilor de construcţii aparţinând proiectului contractat şi că nu fac parte din organizarea de şantier.

Astfel, împrejmuirea terenului asupra căruia se execută lucrări de construcţie reprezintă o acţiune necesară atât din punct de vedere al normelor de siguranţă şi de protecţie în construcţii, cât şi pentru conservarea lucrărilor efectuate şi prevenţia deteriorării acestora de către persoane neautorizate, care ar putea pătrunde nestingherite în perimetrul construit.

Containerele având destinaţia de vestiar, respectiv birou, sunt afectate utilizării zilnice, constante, de către personalul angajat în cadrul proiectului, neputând fi admisă ideea inexistenţei unui spaţiu privat destinat schimbării personalului în echipamentul de lucru obligatoriu, sau a inexistenţei unui spaţiu afectat păstrării documentelor referitoare la proiectul derulat, care, potrivit legii, trebuie să fie permanent disponibile şi puse la dispoziţia organelor abilitate, în eventualitatea unui control la faţa locului.

De altfel, intimatul-pârât nu a prezentat, nici în faţa instanţei de fond şi nici în faţa instanţei de control judiciar, argumente concrete privind caracterul neeligibil al acestor cheltuieli, limitându-se la a afirma caracterul nenecesar al acestora şi făcând trimitere la dispoziţiile Ordinului nr. 267/1447/2008.

Referitor la lucrările de demolare a construcţiilor existente, recurentul-reclamant a susţinut aplicabilitatea în cauză a dispoziţiilor art. 5 alin. (3) din Ordinul nr. 267/1447/2008, apreciind că atât lucrările de demolare, cât şi cele de dezafectare sunt parte componentă a lucrărilor de desfiinţare a construcţiilor.

În combaterea acestui argument, intimatul-pârât a susţinut existenţa unei diferenţe de ordin terminologic între noţiunile de "dezafectare" şi "demolare", apreciind că cele două reprezintă faze distincte în cadrul procedurii de desfiinţare a construcţiilor şi că numai lucrările de dezafectare au caracter eligibil.

Înalta Curte apreciază că distincţia operată de intimatul-pârât, la care a aderat şi instanţa de fond, este una strict formală, care nu ţine cont de scopul proiectului finanţat, respectiv construirea unui parc industrial şi asigurarea utilităţilor publice necesare desfăşurării activităţii acestuia. În vederea edificării unor noi construcţii este necesară desfiinţarea vechilor imobile, iar desfiinţarea presupune atât dezafectarea acestora, cât şi înlăturarea lor prin demolare, operaţiuni care se încadrează în sintagma de creare a condiţiilor de desfăşurare a activităţii de construcţii-montaj, utilizată în cuprinsul art. 5 alin. (2) din Ordinul nr. 267/1447/2008.

Specificul proiectului determină, aşadar, lucrările necesare din punct de vedere al organizării de şantier, în cazul de faţă prin dezafectarea construcţiilor existente înţelegându-se înlăturarea fizică a acestora, nu doar scoaterea din funcţiune sau schimbarea destinaţiei.

În concluzie, Înalta Curte apreciază că şi cheltuielile angajate de recurentul-reclamant cu privire la chirii şi lucrările de demolare a construcţiilor se încadrează în categoria cheltuielilor eligibile, refuzul intimatului-pârât de a finanţa aceste cheltuieli fiind nejustificat, în cauză fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007.

Pentru aceste considerente, constatându-se incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recursul urmează a fi admis, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 - 497 C. proc. civ., dispunându-se casarea sentinţei civile atacate şi rejudecarea cauzei, în sensul admiterii acţiunii formulate de reclamantul Municipiul Oradea, prin Primar şi anulării în parte a Informării privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 1 emisă sub nr. x din 14 aprilie 2014, în ceea ce priveşte nerambursarea cheltuielilor aferente chiriilor şi lucrărilor de demolare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Municipiul Oradea, prin Primar, împotriva Sentinţei civile nr. 56/CA/2015-PI din 30 martie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând:

Admite acţiunea formulată de reclamantul Municipiul Oradea, prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene.

Dispune anularea în parte a Informării privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 1 emisă sub nr. 21604 din 14 aprilie 2014, în ceea ce priveşte nerambursarea cheltuielilor aferente chiriilor şi lucrărilor de demolare.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 octombrie 2017.

Procesat de GGC - MM