Councillor's conflict-of-interest finding upheld in appeal over land auction vote

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 13 februarie 2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a formulat contestaţie împotriva raportului de evaluare nr. x din 27 ianuarie 2015, solicitând anularea acestuia.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 301 din 25 mai 2015, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, contestaţia.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei nr. 301 din 25 mai 2015, a formulat recurs reclamantul A., solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, admiterea recursului, casarea sentinţei civile recurate şi, rejudecând cauza în fond, admiterea cererii de anulare a raportului de evaluare întocmit de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate.

O primă critică formulată de recurentul-reclamant priveşte modul de soluţionare de către prima instanţă a cererii sale de decădere a pârâtei din dreptul de a mai propune şi administra probe. Astfel, înscrisurile depuse de intimata-pârâtă au fost înregistrate la data de 22 aprilie 2015, iar cererea de chemare în judecată a fost comunicată pârâtei la data de 22 februarie 2015. Orice acte doveditoare puteau fi depuse, sub sancţiunea decăderii, în termenul de 25 de zile stabilit de C. proc. civ. pentru formularea întâmpinării.

În plus, arată recurentul că dovada depusă de intimată cu privire la motivele redistribuirii lucrării în cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate nu este concludentă, înscrisul nefiind înregistrat şi necoroborându-se cu alte probe. Prin urmare, împrejurarea obiectivă reţinută de instanţă ca motiv al redistribuirii lucrării, şi anume suspendarea raportului de muncă al inspectorului de integritate iniţial investit cu verificările, nu a fost dovedită în cauză.

Cât priveşte fondului litigiului dedus judecăţii, recurentul-reclamant susţine că prima instanţă a coroborat nejustificat dispoziţiile art. 70, art. 71 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003 cu dispoziţiile art. 75 din Legea nr. 393/2004, scopul acestor acte normative şi obiectul de reglementare fiind diferit. Prin art. 77 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 s-a reglementat sfera situaţiilor de conflict de interese referitoare la activitatea consilierilor locali, trimiţându-se la prevederile art. 47 din Legea nr. 215/2001.

Spre deosebire de reglementarea ultim menţionată, Legea nr. 393/2004 nu defineşte conflictul de interese şi nu instituie interdicţii, impunând numai obligaţia de publicitate a situaţiilor în care aleşii locali au un interes personal, patrimonial sau de altă natură. Este evident că scopul legilor menţionate şi obiectul lor de reglementare sunt diferite. Drept urmare, este imposibilă coroborarea normelor reţinute de prima instanţă, ele acţionând independent şi în atingerea unor obiective diferite ale legiuitorului.

Constituind restrângeri ale exerciţiului unor drepturi civile, situaţiile în care consilierii locali se află în conflict de interese sunt strict cele prevăzute de art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003. Cum art. 70 defineşte numai conflictul de interese, instanţa de fond trebuia să analizeze dacă reclamantul a încălcat dispoziţiile art. 77 din Legea nr. 161/2003 cu trimitere la art. 47 din Legea nr. 215/2001.

Instanţa de fond a reţinut doar neîndeplinirea obligaţiei negative impuse de art. 77 din Legea nr. 393/2004, constând în abţinerea de la vot, fără a analiza în concret împrejurarea în care s-a adoptat H.C.L. nr. x/2011, în ce măsură votul favorabil exprimat de reclamant pentru adoptarea acestei hotărâri ar contraveni interesului public sau dacă reclamantul a acordat prioritate interesului personal în detrimentul interesului public ori dacă s-a făcut dovada existenţei interesului patrimonial în persoana reclamantului.

Recurentul-reclamant a fost validat ca şi consilier local în aceeaşi şedinţă de consiliu în care s-a aprobat şi scoaterea la licitaţie a 20 de loturi de teren în vederea concesionării şi, astfel, nu a avut cunoştinţă de ordinea de zi a şedinţei şi nici nu a participat la lucrările comisiei, aspect probat în faţa ANI, prin depunerea unor declaraţii de martori. Tot prin aceste declaraţii a dovedit şi faptul că, anterior propunerii sale ca membru în comisia de participare la licitaţie şi anterior supunerii la vot a proiectului de hotărâre, a informat Consiliul Local, potrivit art. 77 din Legea nr. 393/2004, că intenţionează să participe la licitaţie, şi doar după confirmarea de către secretarul consiliului a inexistenţei vreunui impediment legal, a înţeles să participe la vot.

Raportat la aceste dispoziţii, era obligaţia preşedintelui de şedinţă şi a secretarului de a consemna în procesul-verbal al şedinţei interesul personal declarat public de recurentul-reclamant.

Recurentul-reclamant apreciază că nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 70 din Legea nr. 161/2003, întrucât votul exprimat cu privire la aprobarea scoaterii la licitaţie, în vederea concesionării, a unor loturi de teren în vederea construirii de case de vacanţă nu dovedeşte existenţa unei influenţe în îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor ce-i revin în calitate de consilier local. Hotărârea adoptată de Consiliul Local respectă interesul localităţii, iar participarea recurentului-reclamant la licitaţie nu a influenţat în nici un fel decizia comisiei de analizare a ofertelor.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Referitor la critica din recurs privitoare la decăderea sa din dreptul de a mai depune înscrisuri, aceasta este neîntemeiată întrucât, în baza art. 13 din Legea nr. 554/2004, instanţa de judecată poate solicita autorităţii al cărei act este atacat să depună documentaţia care a stat la baza emiterii actului, necesară soluţionării cauzei. Înscrisurile depuse de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate reprezentau documentaţia care a stat la baza emiterii raportului de evaluare, fiind absolut necesare pentru soluţionarea cauzei.

Reluând argumentele care au condus la evaluarea conflictului de interese, intimata-pârâtă consideră sentinţa de fond ca fiind legală şi temeinică, din analiza coroborată a dispoziţiilor art. 75 lit. a) şi c), art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali şi art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, rezultând că sunt întrunite condiţiile cumulative de existenţă a conflictului de interese.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 8 februarie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 31 mai 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecarea lui pe fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, urmând a fi respins pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Primul motiv de recurs se referă la procedura urmată în faţa instanţei de fond. Se invocă greşita respingere a cererii reclamantului de decădere a pârâtei din dreptul de a propune şi administra proba cu înscrisuri, având în vedere că întâmpinarea nu a fost formulată în termenul prevăzut de art. 201 alin. (1) C. proc. civ. Se susţine că au fost încălcate, astfel, regulile de procedură prevăzute de art. 208 alin. (2) şi art. 185 alin. (1) C. proc. civ.

Motivul de casare se subsumează prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Instanţa de fond a apreciat, prin încheierea din 11 mai 2015 că, deşi susţinerile reclamantului referitoare la intervenirea decăderii sunt corecte raportat la prevederile C. proc. civ., sancţiunea decăderii nu se impune în raport de prevederile art. 13 din Legea nr. 554/2004, care au statut de normă specială. Aceste dispoziţii stabilesc că instanţa solicită, în vederea soluţionării litigiului de contencios administrativ, întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii actului administrativ contestat. Pe cale de consecinţă, a constatat că înscrisurile depuse cu depăşirea termenului procedural impus pârâtului pentru formularea apărărilor (constituind documentaţia administrativă care a stat la baza emiterii raportului de evaluare), sunt absolut necesare soluţionării cauzei şi, în cazul nedepunerii lor, ar fi fost solicitate din oficiu.

Prin cererea de recurs nu se aduc critici concrete acestei argumentări, ci sunt reluate susţinerile potrivit cărora trebuia să opereze sancţiunea decăderii pârâtei din dreptul de a propune/administra proba cu înscrisuri, raportat la prevederile C. proc. civ.

În acord cu argumentaţia instanţei de fond, Înalta Curte reţine că pricina având ca obiect anularea raportului de evaluare nr. x din 27 ianuarie 2015 nu putea fi soluţionată fără analizarea documentaţiei care a stat la baza emiterii actului, probatoriul prevăzut de art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 administrându-se şi din oficiu. Prin urmare, instanţa de fond a respins în mod corect cererea reclamantului de decădere a autorităţii pârâte din dreptul de a propune şi administra proba cu înscrisuri, întemeindu-se pe art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de fond nu a încălcat nicio regulă de procedură. Dimpotrivă, a acţionat în acord cu prevederile art. 22 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora judecătorul are îndatorirea să stăruie prin toate mijloacele legale pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale, administrând din oficiu probele pe care le consideră necesare.

Celelalte critici formulate prin cererea de recurs se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi se referă la greşita aplicare a dreptului substanţial în materia conflictului de interese.

Cât priveşte repartizarea lucrării în cadrul ANI, instanţa de fond a reţinut, pe baza probatoriului administrat, că inspectorul de integritate iniţial investit a formulat o cerere de redistribuire a lucrării, ca urmare a intervenirii situaţiei de suspendare a raportului său de muncă prin intrarea în concediu de maternitate, fiind reluată repartizarea aleatorie conform raportului nr. x din 31 octombrie 2014. Recurentul afirmă fără nici un temei că nu ar fi fost dovedită în cauză împrejurarea obiectivă care a condus la reluarea repartizării aleatorii a lucrării. Dimpotrivă, probatoriul administrat în cauză de către Agenţia Naţională de Integritate pe acest aspect este edificator şi coroborat, fiind evidenţiat concret în motivarea sentinţei recurate. Prin urmare, este nefondată şi critica referitoare la stabilirea unor fapte relevante în cauză, fără probe în sensul reţinut.

Recurentul-reclamant afirmă că atât instanţa de fond cât şi autoritatea administrativă emitentă a raportului de evaluare au procedat greşit la coroborarea normelor în materia conflictului de interese cuprinse în Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali cu cele conţinute în Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu trimitere la Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001.

Legea nr. 161/2003, prin articolele 70, 71 şi 77, cu trimitere la art. 47 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 (devenit, la republicarea legii, art. 46 alin. (1) din lege), precum şi Legea nr. 393/2004, prin art. 75 şi art. 77 sunt interferente în materia conflictului de interese referitor la activitatea consilierilor locali. Prin urmare, aceste prevederi legale au fost în mod corect aplicate coroborat, în cauză.

Recurentul-reclamant, în calitate de consilier local, a participat la adoptarea hotărârii Consiliului local al oraşului Cavnic nr. x/2011, prin care au fost aprobate PUD-ul nr. x/2010 cu denumirea "Complex căsuţe de vacanţă şi agrement, zona Poieni I" şi scoaterea la licitaţie publică în vederea concesionării a terenului pentru construire căsuţe de vacanţă, fiind desemnată şi comisia de evaluare a ofertelor în cadrul procedurii de concesionare, comisie din care a făcut parte şi reclamantul. Apoi, a participat la procedura de concesionare, atât în calitate de membru al comisiei de evaluare cât şi în calitate de ofertant, încheind ulterior contractul de concesiune nr. x din 16 iunie 2011.

Această situaţie a fost legal încadrată ca situaţie de conflict de interese, în sensul definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003. Astfel, corect s-a reţinut că recurentul-reclamant, prin participarea la adoptarea hotărârii, în condiţiile în care avea un interes personal în problema supusă dezbaterii, a încălcat prevederile exprese ale art. 77 coroborate cu art. 75 din Legea nr. 393/2004, precum şi prevederile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

În aplicarea acestor dispoziţii legale, instanţa de fond nu trebuia să facă o analiză a măsurii în care votul favorabil exprimat de reclamant pentru adoptarea hotărârii ar contraveni interesului public sau a împrejurării dacă reclamantul a acordat prioritate interesului personal în detrimentul interesului public, aşa cum susţine reclamantul. Legea impune consilierului local să nu participe la deliberare şi la adoptarea hotărârii, când are un interes personal patrimonial în problema supusă dezbaterii consiliului local, fără să distingă în funcţie de criteriile invocate de recurent.

De asemenea, cu aplicarea corectă a legii, prima instanţă a reţinut că nu au relevanţă împrejurările faptice invocate de reclamant, potrivit cărora, de bună credinţă, ar fi informat secretarul de şedinţă asupra interesului său de a participa la procedura de concesionare şi că ar fi fost îndrumat să participe la vot.

Cât priveşte existenţa interesului personal de natură patrimonială, acesta rezultă cu prisosinţă din participarea la procedura de concesionare în calitate de ofertant, soldată cu preluarea în concesiune a suprafeţei de 238 mp teren în vederea construirii unei case de vacanţă. Faptul că, în conformitate cu HCL al oraşului Cavnic nr. x/2011, contractul de concesiune a încetat prin renunţarea concesionarului nu are nicio relevanţă în cauză, constituind o împrejurare ulterioară celor care au condus la constatarea situaţiei de conflict de interese. Recurentul arată că renunţarea la beneficiul contractului de concesiune demonstrează că nu a obţinut un beneficiu, nefiind astfel îndeplinite condiţiile constatării conflictului de interese. Aceste susţineri sunt nefondate întrucât interesul personal de natură patrimonială a existat la data participării recurentului la adoptarea hotărârii de consiliu local. Or, legea se raportează la data îndeplinirii atribuţiilor de către consilierul local.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 301 din 25 mai 2015, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 octombrie 2017.

Procesat de GGC - MM