Challenging public integrity agency's incompatibility finding: temporal jurisdiction, retroactivity of procedural law, and classification of professional training contracts as service provision

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 21 iulie 2014 şi precizată ulterior, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 2 iulie 2014, întocmit de pârâtă.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 89 din 10 februarie 2015, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată şi precizată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 89 din 10 februarie 2015 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamanta A., invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, şi solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în principal, rejudecarea litigiului în fond, cu consecinţa admiterii acţiunii şi anulării raportului de evaluare, iar în subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

În ceea ce priveşte încălcarea prevederilor art. 15 din Constituţia României, recurenta-reclamantă susţine că, în speţă, Agenţia Naţională de Integritate nu are competenţa temporală necesară pentru emiterea raportului de evaluare.

Astfel, anterior Legii nr. 144/2007, verificarea averii dobândite în perioada exercitării mandatelor, a îndeplinirii funcţiilor ori demnităţilor publice, sau, după caz, a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor, era reglementată legislativ prin Legea nr. 161/2003, competenţa de a constata existenţa unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi în cazul aleşilor locali, revenind Prefectului.

După intrarea în vigoare a Legii nr. 144/2007, s-a înfiinţat Agenţia Naţională de Integritate care avea competenţa materială descrisă în art. 1 al actului normativ indicat. Sub aspect temporal, aceasta putea constata fapte comise după intrarea legii în vigoare, aplicându-se acelaşi principiu al neretroactivităţii legii. Aşadar, pentru faptele anterioare anului 2007 - mai exact 28 mai 2007 - Agenţia Naţională de Integritate nu avea competenţă, iar pentru cele ulterioare acestei perioade, legea i-a conferit o competenţă în acest sens.

Prin Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale normele care reglementează activitatea Agenţiei Naţionale de Integritate, inclusiv cele care privesc competenţa, prevăzute în Legea nr. 144/2007, astfel încât, după 5 mai 2010 (data publicării în Monitorul Oficial a acestei decizii), un anumit interval de timp nu a existat cadrul legal pentru ca intimata să-şi exercite atribuţiile. În consecinţă, ca urmare a abrogării ca neconstituţionale a dispoziţiilor referitoare la competenţă, organul administrativ exista doar formal, acesta neputând să îşi desfăşoare activitatea.

Ulterior datei de 5 septembrie 2010 - când a intrat în vigoare Legea nr. 176/2010, care a creat cadrul legal pentru constatarea faptelor care intră în domeniul său de activitate - Agenţia Naţională de Integritate avea competenţă pentru faptele săvârşite ulterior intrării în vigoare a legii (5 septembrie 2010).

În condiţiile arătate, dacă Agenţia Naţională de Integritate nu mai avea competenţa în perioada 28 mai 2007 - 5 septembrie 2010 să constate şi să evalueze faptele, aceste prerogative îi reveneau organului administrativ competent potrivit dispoziţiilor Legii nr. 161/2003, înainte ca acesta să-şi piardă competenţa prin înfiinţarea Agenţiei Naţionale de Integritate potrivit Legii nr. 144/2007, şi anume Prefectul.

Recurenta-reclamantă critică şi încălcarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 1235 şi următoarele din C. civ. din 2009, în ceea ce priveşte lipsa cauzei juridice a actului atacat, determinată de lipsa unui interes public care să fie protejat prin emiterea raportului de evaluare, sub aspectul prescripţiei dreptului de a aplica o sancţiune, ca urmare a constatării incompatibilităţii.

În materia conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor, scopul este aplicarea unei sancţiuni de către Prefect, după întocmirea de către Agenţia Naţională de Integritate a raportului de evaluare. Această sancţiune se aplică potrivit art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, în termen de trei ani de la încetarea stării de incompatibilitate. Or, la momentul la care intimata-pârâtă a fost sesizată în vederea evaluării (18 iunie 2013), starea de incompatibilitate a reclamantei încetase, ultimul contract încheiat de societatea B. S.R.L., cu privire la care s-a constatat o stare de incompatibilitate, fiind încheiat la data de 9 noiembrie 2009.

În consecinţă, făcând aplicarea art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, în cazul de faţă, a operat prescripţia dreptului de aplicare a unei sancţiuni la data de 9 noiembrie 2012.

O altă critică formulată de recurenta-reclamantă vizează aplicarea greşită a prevederilor art. 90 din Legea nr. 161/2003, prima instanţă înlăturând susţinerile potrivit cărora, în speţă, nu sunt incidente dispoziţiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Recurenta apreciază că acest text de lege prevede o enumerare limitativă a tipurilor de contracte ce intra sub incidenţa stării de incompatibilitate, iar contractele de formare profesională nu se cuprind în categoria contractelor de prestări servicii, fiind reglementate prin dispoziţiile speciale ale art. 13 din O.G. nr. 129/2000.

Recurenta-reclamantă mai arată că instanţa de fond a aplicat greşit prevederile art. 8 din Legea nr. 176/2010 şi art. 7 din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului, în ceea ce priveşte previzibilitatea normei legale şi natura penală a acuzaţiei, susţinând că norma cuprinsă în art. 90 din Legea nr. 161/2003 nu era previzibilă la momentul încheierii contractelor, întrucât nu exista o jurisprudenţă clară în materia incompatibilităţilor.

Ultima critică formulată de recurenta-reclamantă priveşte aplicarea greşită a prevederilor art. 92 alin. (6) din Legea nr. 161/2003 şi art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, referitor la presupusa irelevanţă a faptului că mandatul de consilier judeţean a încetat.

Recurenta susţine că starea de incompatibilitate a existat în raport cu mandatul de consilier judeţean din perioada 2008 - 2012. Or, având în vedere că o eventuală sancţiune ar consta în încetarea mandatului de consilier judeţean, este evident că trebuie să înceteze mandatul de consilier judeţean existent în momentul creării situaţiei de incompatibilitate. Însă, în măsura în care mandatul respectiv a încetat în anul 2012, rezultă că acesta nu poate înceta încă o dată.

În plus, în conformitate cu art. 92 alin. (6) din Legea nr. 161/2003, prevederile alin. (1) şi (3) nu se aplică dacă, până la emiterea ordinului de către prefect, se face dovada că încălcarea dispoziţiilor art. 90 a încetat. Or, având în vedere că din anul 2009, contractele încheiate şi-au încetat efectele juridice şi mandatul de consilier judeţean a încetat, în speţă, sunt aplicabile prevederile art. 92 alin. (6) din legea menţionată.

4. Apărările formulate de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate

Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând susţinerile formulate pe parcursul soluţionării litigiului în primă instanţă.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 14 decembrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 31 mai 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, este nefondat, sentinţa recurată fiind pronunţată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Prin Raportul de evaluare nr. x din 2 iulie 2014 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, contestat prin acţiunea dedusă judecăţii, s-a reţinut că reclamanta A. s-a aflat în stare de incompatibilitate întrucât, în perioada exercitării mandatului de consilier judeţean în cadrul Consiliului Judeţean Cluj, S.C. B. S.R.L, societate comercială la care reclamanta deţine calitatea de asociat şi funcţia de administrator începând cu data de 29 martie 2007, a încheiat contractul de formare profesională nr. x din 25 mai 2009 cu R.A. Aeroport Cluj Napoca, contractul de prestări servicii nr. x din 4 iunie 2009 cu S.C. C. S.A., contractul de formare profesională nr. x din 27 mai 2009 cu S.C. D. S.A. şi contractul de formare profesională nr. x din 9 noiembrie 2009 cu Spitalul Clinic de Recuperare Cluj-Napoca, contracte ce au ca obiect prestarea serviciului de formare profesională, încălcând astfel dispoziţiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Susţinerile recurentei-reclamante vizând nerespectarea prevederilor art. 15 din Constituţia României, sunt neîntemeiate.

Principiul neretroactivităţii legii, prevăzut la art. 15 alin. (2) din Constituţie, impune ca la analiza regimului incompatibilităţii să fie avute în vedere criteriile existente la data numirii funcţie în funcţie, orice modificare ulterioară a legii, inclusiv cea referitoare la incompatibilităţi, neputând afecta mandatele în curs de executare.

Înalta Curte apreciază că în cauză nu a avut loc. o aplicare retroactivă a legii, întrucât verificarea s-a raportat la prevederile legale în vigoare pe întreaga perioadă supusă evaluării, respectiv art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Dispoziţiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 reprezintă norme de drept material, întrucât reglementează regimul juridic al incompatibilităţilor, stabilind astfel conţinutul unui element substanţial al raportului juridic.

Normele de drept material sau substanţial reprezintă acele norme juridice care vin să reglementeze drepturile, obligaţiile şi capacitatea persoanelor în raporturile lor patrimoniale sau nepatrimoniale, dar şi în raporturile lor faţă de stat sau de organele acestuia. În schimb, normele de drept procedural reprezintă acele norme juridice care stabilesc organele, forma şi mijloacele necesare existenţei şi aplicării normelor de drept material.

Principiul aplicării imediate a legii noi se justifică în cazul normelor de drept procedural prin aceea că, faţă de conţinutul acestor norme, nu se poate ajunge la o suprimare a unor situaţii juridice şi nici nu se poate aduce atingere unor drepturi câştigate sub imperiul legii vechi.

Or, principiul aplicării imediate a legii noi, specific normelor de drept procedural, nu poate conduce la suprimarea unei situaţii juridice născute anterior intrării în vigoare a legii noi. Dacă în materia normelor de drept procedural principiul aplicării imediate a legii noi reprezintă regula, normele de drept substanţial sunt guvernate de principiul neretroactivităţii legii civile noi.

Normele de procedură cuprinse în Legea nr. 176/2010 au conferit autorităţii intimate cadrul legal de exercitare a competenţelor şi atribuţiilor sale, în vederea îndeplinirii scopului prevăzut la art. 8 din acelaşi act normativ şi sunt de imediată aplicare, şi în privinţa situaţiilor născute anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, precum celor reglementate în speţă de prevederile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

În legătură cu acest aspect, Înalta Curte nu poate reţine temeinicia susţinerilor recurentei-reclamante vizând încălcarea competenţei temporale a Agenţiei Naţionale de Integritate, în condiţiile în care, verificările au fost iniţiate urmare a unei sesizări înregistrate la autoritatea intimată la data de 24 iulie 2013, după intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010.

Prin urmare, întreaga procedură s-a derulat sub imperiul normelor procedurale reglementate de Legea nr. 176/2010, iar din punct de vedere al dreptului material, faptele au fost analizate şi încadrate juridic în prevederile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în vigoare pe întreaga perioadă supusă evaluării, cu respectarea principiului tempus regit actum.

În conformitate cu prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, activitatea procedurală de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează de către Agenţia Naţională de Integritate, evident cu respectarea principiului mai sus enunţat, atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

În ceea ce priveşte invocarea de către recurentă a Deciziei nr. 415 din 14 aprilie 2010, pronunţată de Curtea Constituţională, prin care au fost declarate ca fiind neconstituţionale mai multe dispoziţii din Legea nr. 144/2007, se apreciază că cele statuate prin decizia menţionată nu produc vreo consecinţă cu privire la legalitatea raportului de evaluare contestat, întrucât acesta a fost emis în baza prevederilor Legii nr. 176/2010 iar nu a dispoziţiilor din Legea nr. 144/2007, declarate neconstituţionale.

Instanţa de control judiciar apreciază nefondată şi critica recurentei-reclamante privind operarea în cauză a prescripţiei dreptului de aplicare a vreunei sancţiuni.

Cele trei tipuri ale răspunderii administrative (disciplinară, contravenţională şi patrimonială) presupun declanşarea unor proceduri prealabile, reglementate prin acte normative cu caracter special, derogatoriu de la dispoziţiile Legii nr. 161/2003 sau ale Legii nr. 176/2010.

În cadrul prezentei acţiuni, ce are ca obiect anularea raportului de evaluare, se analizează legalitatea acestui act administrativ, fără a se stabili răspunderea administrativă în persoana celui evaluat.

Instanţa de contencios administrativ nu poate analiza o eventuală răspundere contravenţională în lipsa încheierii procesului-verbal de contravenţie sau răspundere disciplinară, în lipsa cercetării prealabile disciplinare şi a emiterii unui act de sancţionare. De asemenea, răspunderea patrimonială poate interveni numai după ce actul administrativ atacat s-a constatat a fi nelegal întocmit.

În consecinţă, analiza prescripţiei răspunderii administrative poate fi efectuată de către instanţa învestită cu o acţiune în răspundere disciplinară, contravenţională sau patrimonială şi nu de către instanţa de contencios administrativ învestită cu analiza legalităţii actului administrativ emis de autoritatea competentă, cum este cazul în speţă.

Critica recurentei-reclamante vizând aplicarea greşită a prevederilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, este neîntemeiată.

Înalta Curte împărtăşeşte opinia exprimată de judecătorul fondului potrivit căreia contractele încheiate de societatea comercială la care reclamanta deţine calitatea de asociat şi funcţia de administrator, reprezintă contracte de prestări servicii, indiferent de denumirea pe care o poartă, dovadă fiind şi beneficiul obţinut în urma încheierii acestor contracte de formare profesională.

Prin urmare, contrar susţinerilor recurentei, denumirea de furnizor de formare profesională prevăzută de norma specială, are în vedere categoria largă a prestatorilor de servicii, iar enumerarea diferitelor forme de contracte comerciale din cuprinsul art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, nu are un caracter limitativ.

În contextul argumentelor expuse anterior, referirea strictă la termenii "furnizori de formare profesională", utilizaţi de art. 13 din O.G. nr. 129/2000, nu validează opinia recurentei potrivit căreia la nivelul anului 2009, la momentul încheierii contractelor, nu se putea vorbi de o aplicare previzibilă a dispoziţiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte nu poate reţine nici susţinerile recurentei-reclamante cu privire la natura penală a acuzaţiei aduse de către intimata Agenţia Naţională de Integritate.

Prin raportul de evaluare contestat s-a stabilit existenţa unei incompatibilităţi, reglementate în mod expres de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, dispoziţii încălcate de către recurentă prin semnarea unui număr de 4 contracte având ca obiect prestarea serviciului de formare profesională.

În acord cu interpretarea primei instanţe, se apreciază că, raportat la caracterul autonom al noţiunii de "acuzaţie în materie penală", în speţă, ulterior constatării definitive a existenţei situaţiei de incompatibilitate, se poate pune în discuţie aplicarea unei sancţiuni cu caracter administrativ constând în restrângerea dreptului de a ocupa o funcţie publică pentru o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, ce nu poate fi privită însă ca o sancţiune punitivă, preventivă şi represivă, în sensul stabilit de art. 6 şi art. 7 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În ceea ce priveşte critica recurentei-reclamante vizând aplicarea greşită a prevederilor art. 92 alin. (6) din Legea nr. 161/2003, instanţa de control judiciar reţine că aceste dispoziţii legale nu sunt aplicabile în prezenta cauză, având în vedere că starea de incompatibilitate a fost constatată de Agenţia Naţională de Integritate, în conformitate cu art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, nefiind incidentă ipoteza reglementată de textul de lege criticat.

Cum în speţă, recurenta-reclamantă nu a renunţat la contractele încheiate în termenul stabilit de art. 92 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, sancţiunea care intervine este aceea a încetării de drept a mandatului de ales local, prevăzută de art. 92 alin. (3) din legea menţionată.

În legătură cu aspectele în discuţie se apreciază ca fiind relevante şi considerentele reţinute de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 25 alin. (2) teza a doua şi art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, a art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 şi a art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

Prin decizia menţionată, Curtea Constituţională a constatat că prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 sunt constituţionale în măsura în care sintagma "aceeaşi funcţie" se referă la toate funcţiile eligibile prevăzute de art. 1 din aceeaşi lege, argumentând astfel:

"/.../Pentru a corespunde exigenţelor de claritate, precizie şi previzibilitate, Curtea constată că prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, în partea referitoare la "aceeaşi funcţie", trebuie interpretate în sensul voinţei legiuitorului de asigurare a integrităţii în exercitarea funcţiilor publice, inclusiv prin stabilirea unor interdicţii şi aplicarea unor sancţiuni în cazul persoanelor cu privire la care s-a constatat încălcarea regimului incompatibilităţilor sau conflictului de interese.

Astfel, plecând de la premisa că intenţia legiuitorului a fost aceea de a sancţiona persoanele cu privire la care s-a constatat încălcarea regimului juridic privind incompatibilităţile sau conflictul de interese, fără a face vreo diferenţă între tipul funcţiilor elective deţinute, Curtea constată că atribuirea pentru sintagma "aceeaşi funcţie" a înţelesului unic de funcţia care a generat starea de incompatibilitate sau conflict de interese este de natură să lipsească de eficacitate norma juridică respectivă, contrar spiritului Legii nr. 176/2010./…/Pe cale de consecinţă, pentru a integra prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua în litera şi spiritul Legii nr. 176/2010, astfel încât acestea să corespundă voinţei reale avute de legiuitor la momentul adoptării lor, conţinutul acestora trebuie interpretat în sensul că odată constatată definitiv existenţa unei stări de incompatibilitate sau conflict de interese, persoana în sarcina căreia această stare a fost stabilită decade din dreptul de a mai ocupa orice altă funcţie eligibilă, prevăzută de art. 1 din lege, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. Curtea menţionează că, în litera şi spiritul legii, poate subzista doar interpretarea potrivit căreia o persoană care a ocupat, spre exemplu, funcţia de consilier local sau judeţean şi cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau încălcarea regimului privind conflictul de interese nu mai poate ocupa, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, nicio altă funcţie eligibilă (spre exemplu, senator, deputat, primar, consilier local etc.)."

În concluzie, în cauză, împrejurarea că mandatul de consilier judeţean al recurentei, sub incidenţa căruia s-a constatat existenţa stării de incompatibilitate, s-a încheiat în anul 2012 iar recurenta se află, în continuare, în exercitarea funcţiei publice de consilier judeţean pentru un nou mandat, nu determină imposibilitatea aplicării în prezent a dispoziţiilor art. 92 alin. (3) din Legea nr. 161/2003.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinţei civile nr. 89 din 10 februarie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 octombrie 2017.

Procesat de GGC - MM