EU rural development grant: contractual non-implementation as irregularity triggering full restitution under E.O. 66/2011

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, reţine următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1 Prin acţiunea formulată la data de 24 februarie 2014, reclamantul A. P.F.A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit - Oficiul Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltare şi Pescuit Cluj, solicitând anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 5 septembrie 2013 emis de pârâtă, precum şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 36726 din 13 noiembrie 2013.

1.2. Hotărârea pronunţată în cauză

Prin Sentinţa civilă nr. 2577 din 1 octombrie 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A.P.F.A. şi a anulat procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 5 septembrie 2013 emis de pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit - Oficiul Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltare şi Pescuit Cluj, precum şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 36726 din 13 noiembrie 2013, emisă de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit.

2. Calea de atac exercitată

2.1. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta, criticând soluţia pentru nelegalitate, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pârâta a arătat, în esenţă, că instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile Regulamentului nr. 65/2011, O.U.G. nr. 66/2011, H.G. nr. 224/2008, Ordinului nr. 567/2008 şi a Ghidului solicitantului privind condiţiile de acordare a fondurilor nerambursabile prin F.E.A.D.R.

Într-o primă critică, s-a arătat că instanţa de fond nu se putea substitui părţilor contractante, respectiv autorităţii competente în gestionarea fondurilor comunitare şi nu putea decide ce sancţiune ce trebuia aplicată în cursul executării contractului, dacă una dintre părţi nu-şi îndeplineşte obligaţiile contractuale.

Or, obligaţia reclamantului, în calitate de beneficiar al fondurilor nerambursabile, era aceea de a face dovada pe tot parcursul contractului că este proprietarul terenului pe care se realizează investiţia, aspect cunoscut de P.F.A.A., încă de la data depunerii cererii de finanţare.

O a doua critică vizează faptul că în virtutea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din H.G. nr. 224/2008, privind stabilirea cadrului general de implementare a măsurilor cofinanţate din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală prin P.N.D.R. 2007 - 2013: "Beneficiarul trebuie să depună din proprie iniţiativă toate eforturile pentru a lua cunoştinţă de informaţiile oferite, astfel încât să cunoască înainte de asumarea obligaţiilor toate drepturile şi obligaţiile născute din contractul de finanţare."

Reclamanta nu şi-a respectat obligaţiile asumate prin contract, încălcând dispoziţiile art. 969 C. civ. din 1864, în sensul că nu a respectat termenul limită pentru a depune ultima cerere de plată, ceea ce reprezintă o neregulă, conform regulilor specifice de finanţare, cu sancţiunea recuperarea cheltuielilor decontate de APRDP.

În mod concret, la data de 10 mai 2013 s-a încheiat între pârâta APDRP şi reclamant un act adiţional la contractul de finanţare nr. x din 12 august 2010, privind acordarea unei finanţări nerambursabile prin măsura 112 din P.N.D.R. 2007 - 2013, pentru prelungirea termenului pentru depunerea dosarului pentru obţinerea celei de-a doua tranşe de plată.

Reclamantul nu s-a conformat obligaţiei stabilite până la data de 3 iunie 2013, astfel încât autoritatea administrativă a procedat la efectuarea unei misiuni de control la reclamantul P.F.A.A., stabilindu-se că beneficiarul:

- Nu a respectat termenul de depunere a dosarului pentru obţinerea celei de -a doua tranşe de finanţare, nici după prelungirea acestuia;

- Nu a manifestat nicio intenţie de întocmire a documentaţiilor specifice dosarului pentru tranşa a doua de plată;

- Expirarea termenului final de execuţie a contractului;

- Lipsa oricărei comunicări cu beneficiarul, pentru a lămuri situaţia executării contractului de finanţare.

Prin acest comportament, reclamantul a încălcat dispoziţiile art. 1, 4 şi 11 din contractul de finanţare şi din anexele la contract, ceea ce nu numai că se subsumează unei nereguli în sensul art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011, dar atrage şi sancţiunea restituirii finanţării primite deja.

Intimatul-reclamant nu se poate apăra în faţa autorităţii contractante invocând că nu putea depune cererea, deoarece nu mai îndeplinea condiţiile, întrucât aceasta înseamnă recunoaşterea în mod explicit a faptului că a încălcat contractul de finanţare şi nu este de natură să-l exonereze de răspundere.

Recurenta -pârâtă a acţionat conform prevederilor contractuale, cu respectarea obligaţiilor ce îi revin în conformitate cu prevederile legale în ceea ce priveşte administrarea fondurilor europene, cu atât mai mult cu cât reclamanta nu contestă existenţa neregulilor, arătând doar că săvârşirea lor nu îi este imputabilă.

2.2. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 7 iunie 2016, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru, a admis în principiu recursul formulat şi, potrivit prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., a fixat termen de judecată în şedinţa din data de 3 octombrie 2017, dispunând citarea părţilor.

2.1. Apărările formulate în cauză

La data de 25 februarie 2015, intimatul-reclamant A.P.F.A. a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

Un prim aspect invocat de reclamant se referă la neîncadrarea motivelor de recurs în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că nu au fost indicate normele de drept material care au fost încălcate de instanţă, atunci când a soluţionat cauza.

Un al doilea aspect vizează faptul că, în speţă nu sunt îndeplinite condiţiile pentru atragerea răspunderii contractuale pentru reclamant, deoarece nu s-a constatat existenţa unui prejudiciu cauzat celeilalte părţi, invocând în acest sens practică judiciară - Decizia nr. 965 din 24 februarie 2012, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă. Mai mult, reclamantului nu i se poate imputa o culpă în executarea contractului, imposibilitatea atragerii celei de-a doua tranşe de plată fiind cauzată de o situaţie excepţională, ce îl exonerează de răspunderea contractuală.

În speţă, pârâta nu a făcut dovada prejudiciului pricinuit prin imposibilitatea atragerii celei de-a doua tranşe de plată, mai ales în condiţiile în care prima tranşă a fost folosită corespunzător, astfel încât sancţiunea aplicată trebuie să privească, secvenţial, numai cea de-a doua tranşă, nu şi prima, pentru că nu există temei pentru aceasta.

De altfel, reclamantul a solicitat prelungirea termenului pentru depunerea dosarului pentru acordarea celei de-a doua tranşe, însă pârâta a refuzat primirea dosarului, considerându-l neconform cu cerinţele contractului încheiat de părţi.

Un dintre condiţiile de eligibilitate pentru acordarea celei de-a doua tranşe se referea la dovedire a dreptului de proprietate asupra terenului, or, reclamantului i s-a radiat dreptul de proprietate asupra terenului, fără să aibă cunoştinţă de acest lucru. Astfel, întrucât s-a judecat cu un terţ, nu a fost în măsură să facă dovada dreptului de proprietate asupra terenului, astfel încât nu îndeplinea cerinţele contractuale.

Reclamantul a exercitat căile legale împotriva încheierii de radiere a dreptului de proprietate, aflându-se în curs de judecată la data la care trebuia să depună dosarul pentru acordarea celei de-a doua tranşe de plată, invocând în drept dispoziţiile art. 11 alin. (1) din anexa nr. 1 la contract de finanţare.

A mai invocat în apărare şi dispoziţiile art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, arătând că nu s-a săvârşit o neregulă în sensul prevăzut de lege, deoarece uzurparea dreptului său de către un terţ nu este aspect ce putea fi anticipat sau evitat de către reclamant. Acest aspect este de natură să înlăture culpa în neîndeplinirea condiţiilor pentru depunerea dosarului la timp pentru obţinerea celei de-a doua tranşe de finanţare.

S-a arătat că a invocat existenţa unei situaţii excepţionale, această situaţie fiind prevăzută în contract şi permiţând reclamantului să se prevaleze de ea, în temeiul art. 11 alin. (1) din contractul de finanţare. În mod greşit a invocat intimat-pârâtă că situaţia nu are caracter de forţă majoră, de vreme ce reclamanta nu a susţinut acest aspect.

3. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Motivele de recurs se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizate din această perspectivă.

Pentru a răspunde criticilor formulate de pârâtă în recurs, Înalta Curte trebuie să lămurească dacă reclamantul a încălcat dispoziţiile contractului de finanţare, dacă această încălcare constituie o neregulă în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) pct. a) din O.U.G. nr. 66/2011 şi care este sancţiunea aplicabilă, conform legislaţiei incidente în speţă.

i) Cu privire la încălcarea prevederilor contractuale

Înalta Curte, examinând actele şi lucrările dosarului, constată că reclamantul A.P.F.A a încheiat cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (fostă A.P.D.R.P.), contractul de finanţare nr. x din 12 august 2010, privind acordarea unei finanţări nerambursabile prin măsura 112 din P.N.D.R. 2007 - 2013.

Articolul 2 din contract prevede că durata contractului este de maxim 36 luni de la data semnării contractului, deci termenul final de execuţie ar fi fost 12 august 2013. Articolul 4 din contract prevede că a doua cerere de plată se depune în maxim 30 de luni de la data semnării contractului de finanţare. Articolul 8 din contract stabileşte, atât modalitatea în care are loc. comunicarea dintre părţile contractante, precum şi modul de efectuare a notificărilor, dacă este cazul.

Părţile au încheiat la data de 10 mai 2013, un act adiţional la contractul de finanţare, prin care s-a prelungit termenul de depunere a cererii pentru a doua tranşă de plată, de la 30 de luni la 33 de luni. Astfel, deşi termenul ar fi expirat, conform contractului în februarie 2013, totuşi a mai fost prelungit cu încă trei luni, până în luna mai 2013, termen care nu a fost respectat de reclamant. Termenul de 10 mai 2013 a mai fost prelungit până la data de 3 iunie 2013, însă nici la această dată, nu a fost depusă a doua cerere de plată de către reclamant.

Trebuie menţionat că procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 5 septembrie 2013 a fost emis de pârâtă, după expirarea termenului pentru depunerea celei de-a doua tranşe de plată (termen prelungit de pârâtă, de două ori), dar şi după expirarea termenului final de execuţie a contractului, respectiv 12 august 2013.

Aşadar, se constată încălcarea obligaţiilor contractuale de către reclamant în ceea ce priveşte nerespectarea termenelor pentru depunerea celei de-a doua tranşe de plată, dar şi a termenului final de execuţie a contractului, ceea ce s-a materializat în neimplementarea proiectului pentru care s-a încheiat contractul de finanţare.

Nu poate fi primită apărarea reclamantului că pârâta a refuzat primirea dosarului depus pentru a doua tranşă, deoarece nu are nicio dovadă în acest sens. De altfel, părţile au reglementat modalitatea de comunicare dintre ele, însă aceasta nu a fost realizată, ceea ce denotă că şi sub acest aspect a fost încălcat contractul de către reclamant.

Pe de altă parte, nu poate fi primită nici apărarea că trebuia să se constate încetarea contractului din cauze excepţionale şi temeinic motivate (art. 11 din Anexa nr. I la contract), de vreme ce aceste circumstanţe au fost invocate după ce durata contractului a expirat, adică după data de 12 august 2013.

Potrivit dispoziţiilor art. 1321 din C. civ.:

"Contractul încetează, în condiţiile legii, prin executare, acordul de voinţă al părţilor, denunţare unilaterală, expirarea termenului, îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea condiţiei, imposibilitate fortuită de executare, precum şi din orice alte cauze prevăzute de lege."

Trebuie menţionat că reclamantul a invocat uzurparea dreptului său de proprietate, atât pe parcursul controlului, cât şi prin contestaţia formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 5 septembrie 2013 emis de pârâtă, fapt care nu mai poate duce însă la încetarea contractului.

Astfel, pentru ca art. 11 din Anexa nr. I la contract să producă efecte juridice, era necesar să fie invocat în cursul derulării contractului, nu după expirarea duratei acestuia, ce marchează încetarea sa, conform clauzelor stabilite de părţi.

Aşadar, reclamantul nu mai putea invoca circumstanţele excepţionale, după încetarea contractului, pentru a fi exonerat de încălcarea obligaţiilor contractuale.

ii) Cu privire la existenţa unei nereguli

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) pct. a) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula se defineşte, după cum urmează:

"a) neregulă - orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit;"

Din analiza normei de drept rezultă că încălcarea prevederilor contractuale constituie neregulă şi este supusă, atât sancţiunilor legale, cât şi celor ce rezultă din aplicarea clauzelor contractuale.

Nerespectarea obligaţiilor din contractul de finanţare pentru acordarea ajutorului nerambursabil din fonduri europene constituie o neregulă, în sensul art. 2 alin. (1) pct. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

În speţă, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 5 septembrie 2013 emis de pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit - Oficiul Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltare şi Pescuit Cluj s-a constatat că reclamantul A.P.F.A.:

- Nu a respectat termenul de depunere a dosarului pentru obţinerea celei de -a doua tranşe de finanţare, nici după prelungirea acestuia;

- Nu a manifestat nicio intenţie de întocmire a documentaţiilor specifice dosarului pentru tranşa a doua de plată;

- Expirarea termenului final de execuţie a contractului;

- Lipsa oricărei comunicări cu beneficiarul, pentru a lămuri situaţia executării contractului de finanţare.

În cursul efectuării controlului i s-a solicitat reclamantului să depună punctul de vedere ce cuprinde apărările sale, ceea ce s-a realizat prin adresa x din 3 septembrie 2013, înregistrate la O.J.P.D.R.P. Cluj cu nr. x din 4 septembrie 2013. Aceste aspecte nu sunt contestate în cauză, reclamantul susţinând doar că au intervenit împrejurări excepţionale care l-au împiedicat să-şi îndeplinească obligaţiile, împrejurări rezultate dintr-un proces civil.

Trebuie observat că apărarea reclamantului a fost făcută la data de 3 septembrie 2013, după încetarea contractului prin expirarea termenului (12 august 2013), ceea ce nu este de natură să-l exonereze de încălcarea obligaţiilor contractuale, deci de săvârşirea neregulilor.

iii) Cu privire la sancţiunea aplicabilă

Sancţiunea aplicabilă în această situaţie este retragerea finanţării, deoarece, nu numai că nu au fost respectate clauzele contractuale, dar proiectul nu a fost implementat şi, în consecinţă, măsura de acordare a ajutorului nu şi-a atins scopul.

Situaţia din litigiu poate fi subsumată aspectului reglementat de art. 11 alin. (3) din Anexa nr. 1 la contractul de finanţare, în sensul că atunci când se constată existenţa unor nereguli, beneficiarul are obligaţia să restituie sumele integral, iar autoritatea contractantă are obligaţia să le recupereze. În speţă, nu era nevoie pentru pârâtă să dispună şi încetarea contractului, deoarece acesta încetase prin expirarea duratei prevăzută de părţi.

Definiţia neregulii rezultă, nu numai din dispoziţiile art. 2 alin. (1) pct. a) din O.U.G. nr. 66/2011, dar şi din Anexa nr. I din contractul de finanţare, la fel ca şi sancţiunea aplicabilă.

Potrivit art. 16 din Anexa nr. I la contractul de finanţare:

"(1) Prin neregulă în accepţiunea prezentului contract se înţelege orice abatere de la regularitate şi conformitate, precum şi orice nerespectarea a prevederilor memorandurilor de finanţare, acordurilor de finanţare, (...) precum şi a prevederilor contractului de finanţare, caz în care cheltuiala este neeligibilă şi are ca efect prejudicierea bugetului general al Comunităţilor Europene sau a bugetelor administrate de acestea ori în numele lor şi a bugetului naţional. (...)

(3) În cazul înregistrării unei nereguli definite la aliniatul (1), beneficiarul va restitui integral şi valoarea finanţării necuvenite primite din partea Autorităţii Contractante în termenele prevăzute în cuprinsul actelor de notificare trimise de autoritatea contractantă."

Aşa fiind, se constată că reclamantul a încălcat dispoziţiile contractului de finanţare, că aceste încălcări constituie nereguli în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) pct. a) din O.U.G. nr. 66/2011, iar sancţiunea aplicabilă este cea dispusă prin procesul-verbal nr. x din 5 septembrie 2013 emis de pârâtă, astfel încât actele administrative atacate de reclamant sunt corect emise, nefiind afectate de motivele de nulitate invocate prin acţiunea introductivă de instanţă.

Înalta Curte reţine că procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 5 septembrie 2013 emis de pârâtă, precum şi Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 36726 din 13 noiembrie 2013 sunt legale, iar criticile formulate de pârâtă în recurs sunt întemeiate, instanţa de fond statuând în mod eronat că numai lipsa notificării nu este de natură să ducă la restituirea sumei primite pentru prima tranşă a finanţării nerambursabilă.

iv) Temeiul de drept al soluţiei pronunţate de Înalta Curte

Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să admită recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, să caseze sentinţa recurată şi, rejudecând cauza, să respingă acţiunea formulată de reclamantul A.P.F.A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva Sentinţei civile nr. 2577 din 1 octombrie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând cauza, respinge acţiunea formulată de reclamantul A.P.F.A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 octombrie 2017.

Procesat de GGC - MM