Jurisdictional incompetence of administrative courts over civil legal assistance contracts challenged for conflict of interest nullity

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la 15 ianuarie 2015, reclamanta Agenţia Naţională de Integritate a chemat în judecată pe pârâţii A., Primăria Municipiului Slobozia, Primarul Municipiului Slobozia şi Serviciul Public Poliţia Comunitară Slobozia, solicitând:

- constatarea nulităţii absolute a următoarelor documente: contract de asistenţă juridică nr. x din 4 iulie 2008 (Consiliul Local al Municipiului Slobozia), nr. x din 1 iulie 2008 (Serviciul Public Poliţia Comunitară Slobozia), nr. x din 5 ianuarie 2009 (Consiliul Local al Municipiului Slobozia), nr. x din 5 ianuarie 2009 (Primarul Municipiului Slobozia), nr. x din 5 ianuarie 2009 (Serviciul Public Poliţia Comunitară Slobozia), nr. x din 4 iunie 2010 (Primarul Municipiului Slobozia), nr. x din 25 noiembrie 2010 (Primăria Municipiului Slobozia), nr. x din 5 ianuarie 2010 (Serviciul Public Poliţia Comunitară Slobozia), Act adiţional la Contractul nr. x din 5 ianuarie 2010 Serviciul Public Poliţia Comunitară Slobozia), Contract de asistenţă juridică nr. x din 3 ianuarie 2011 (Primarul Municipiului Slobozia), nr. x din 17 ianuarie 2011 (Consiliul Local al Municipiului Slobozia), nr. x din 30 septembrie 2011 (Municipiul Slobozia), Contract de asistenţă juridică nr. x din 12 ianuarie 2011 şi Actul adiţional la acest contract (Serviciul Public Poliţia Comunitară Slobozia);

- repunerea părţilor în situaţia anterioară.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 1454 din 22 mai 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea reclamantei ca neîntemeiată, reţinând că, potrivit art. 23 alin. (1) din Legea 176/2010,"În cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situaţia de conflict de interese, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută."

De asemenea, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, "acţiunea în constatarea nulităţii absolute a actelor juridice sau administrative încheiate cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese poate fi introdusă de Agenţie chiar dacă persoana în cauză nu mai deţine acea funcţie", iar la alin. (3) se prevede că instanţa va putea dispune motivat, pe lângă constatarea nulităţii absolute, şi repunerea părţilor în situaţia anterioară.

Instanţa de fond a apreciat că in cauză nu este îndeplinită condiţia prevăzuta de art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 în sensul de a fi fost constatată existenţa unui conflict de interese, întrucât prin raportul de evaluare întocmit anterior de reclamantă a fost sesizat Parchetul de pe lângă CAB cu privire la existenţa indiciilor referitoare la săvârşirea infracţiunilor de conflict de interese, fals în înscrisuri şi uz de fals.

Raportul de evaluare nu a constatat că există un conflict de interese, ci constituie doar un act de sesizare a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, astfel cum s-a statuat cu putere de lucru judecat prin Sentinţa nr. 1229/2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti.

De asemenea, prin Ordonanţa din 14 iulie 2014, dată în Dosar nr. x/2013, s-a dispus "clasarea prezentei cauze privind săvârşirea infracţiunilor prev.de art. 253<SUP>1</SUP>, art. 288 si art. 291 C. pen., toate cu aplicarea art. 5 C. pen".

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arătând că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

În esenţă, recurenta a arătat că în mod greşit prima instanţă a reţinut că nu este îndeplinită condiţia prevăzută de art. 23 din Legea nr. 176/2010, motivat de faptul că prin raportul de evaluare s-ar fi sesizat, exclusiv, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti cu privire la existenţa indiciilor referitoare la săvârşirea infracţiunilor de conflict de interese, fals în înscrisuri si uz de fals, raportul nefiind un act administrativ prin care să se fi reţinut conflictul de interese de natură administrativă al intimatei pârâte A.

Hotărârea primei instanţe este rezultatul încălcării şi aplicării greşite a prevederilor art. 22 alin. (2), art. 23 şi art. 24 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative.

În acest sens, recurenta reclamantă a reluat "argumentele care au condus la evaluarea stării de conflict de interese", precizând că, din evaluarea datelor şi informaţiilor aflate la dosar, au rezultat elemente în sensul existenţei unui conflict de interese ca urmare a faptului că A., în calitatea sa de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Slobozia, a participat la şedinţele consiliului local unde a deliberat şi votat un număr de 6 hotărâri ale consiliului local (nr. x din 25 septembrie 2008, nr. xx din 30 martie 2009, nr. xxx din 13 octombrie 2009, nr. xxxx din 17 decembrie 2009, nr. xxxxx din 4 martie 2010 şi nr. xxxxxx din 10 februarie 2011) prin care au fost aprobate bugetele locale pentru perioada 01 iulie 2008 - 2011.

Mai mult, prin H.C.L. din 21 ianuarie 2010, aceasta a fost desemnată să reprezinte în instanţele de judecată Local al Municipiului Slobozia, din procesul-verbal al şedinţei de consiliu reieşind faptul că a participat la şedinţă, nu a votat proiectul respectiv de hotărâre, dar a participat la deliberare, luând cuvântul şi explicând colegilor consilieri locali cine îl reprezintă pe primar în instanţă şi cine semnează împuternicirea, respectiv contractul de asistentă.

Cabinetul de avocat A. a încheiat, în perioada 1 iulie 2008 - 2011, contracte de asistenţă juridică cu Consiliul Local al Municipiului Slobozia, Primăria Municipiului Slobozia, Primarul Municipiului Slobozia şi cu Serviciul Public Poliţia Comunitară Slobozia, instituţie publică aflată în subordinea acestuia, în valoare totală de aproximativ 161.100 RON, plata fiind efectuată din bugetul local, aprobat şi de către persoana evaluată.

În conformitate cu art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 "în cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situaţia de conflict de interese, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută."

De asemenea, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, "acţiunea în constatarea nulităţii absolute a actelor juridice sau administrative încheiate cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese poate fi introdusă de Agenţie chiar dacă persoana în cauză nu mai deţine acea funcţie. Iar la alin. (3) se prevede că instanţa va putea dispune motivat, pe lângă constatarea nulităţii absolute, şi repunerea părţilor în situaţia anterioară."

În speţă, Raportul de evaluare nr. x din 14 noiembrie 2013 a fost contestat de către intimata A. la data de 10 decembrie 2013, la data de 14 aprilie 2014, instanţa a respins cererea ca neîntemeiată, iar intimata nu a formulat, în termenul legal, recurs împotriva sentinţei, astfel încât raportul îşi produce efectele cu privire la nulitatea actelor încheiate în stare de conflict de interese.

Contrar celor reţinute de instanţă, raportul de evaluare a fost întocmit ca urmare a încălcării legislaţiei privind conflictul de interese în materie administrativă în sensul prevăzut de 77 din Legea nr. 161/2003. art. 75 şi art. 77 din Legea nr. 393/2004, privind Statutul aleşilor locali si art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, întrucât persoana evaluată a participat la şedinţele consiliului local, la deliberarea şi adoptarea hotărârilor prin care au fost aprobate bugetele locale ale municipiului Slobozia şi ale instituţiilor publice subordonate pentru anii 2009, 2010, respectiv 2011, fără a anunţa la începutul dezbaterilor faptul că se află în derulare contracte de asistenţă juridică încheiate între Cabinetul de avocat A. cu Consiliul Local al Municipiului Slobozia, Primăria Municipiului Slobozia, Primarul Municipiului Slobozia şi cu Serviciul Public Poliţia Comunitară Slobozia, instituţie publică aflată în subordinea consiliului local, în valoare aproximativă de 161.100 RON, sume plătite din bugetul local - Capitolul bugetar 24510220 - Autorităţi executive.

A precizat recurenta că prin raportul de evaluare ce a făcut obiectul analizei instanţei de judecată în Dosarul nr. x/2013, s-a dispus:

1 .Comunicarea Raportului de evaluare persoanei evaluate.

2. Sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti cu privire la existenţa indiciilor referitoare la săvârşirea de către A. a infracţiunilor de conflict de interese, fals în înscrisuri sub semnătură privată şi uz de fals, fapte prevăzute şi pedepsite de art. 2531, art. 290 şi art. 291 din C. pen. al României.

3. Comunicarea Raportului de evaluare Consiliului Local al Municipiului Slobozia pentru informare şi luarea măsurilor ce se impun, după rămânerea definitivă a acestuia.

Deci, pe lângă conflictul de interese de natură administrativă, s-au identificat elemente în sensul existenţei unui conflict de interese, prin încălcarea dispoziţiilor art. 2531 din C. pen. al României de către A.

Nu pot fi primite susţinerile intimatei, îmbrăţişate de către instanţa de fond, că Sentinţa nr. 1229/2014 a stabilit că raportul de evaluare nu este un act administrativ producător de efecte juridice prin el însuşi, atât timp cât instanţa care a judecat cauza în Dosarul nr. x a respins cererea ca neîntemeiată, deci după analiza pe fond a cauzei, iar nu ca inadmisibilă.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimatele pârâte A. şi Poliţia Locală Slobozia au formulat întâmpinări, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Prin Încheierea de şedinţă din 9 mai 2017, pronunţată în condiţiile art. 493 din C. proc. civ., recursul a fost admis în principiu.

În şedinţa publică din 11 octombrie 2017, Înalta Curte a invocat şi pus în discuţie motivul de casare de ordine publică prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ., prin raportare la natura litigiului.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată, pe baza dispoziţiilor legale aplicabile, se constată că recursul se impune a fi admis în limitele motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ., invocat din oficiu, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În Titlul III, Capitolul I, Secţiunea I "Competenţa după materie şi valoare" din C. proc. civ., se prevede, la art. 94:

"Judecătoriile judecă: 1. în primă instanţă, următoarele cereri al căror obiect este evaluabil sau, după caz, neevaluabil în bani: (...) k) orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 RON inclusiv, indiferent de calitatea părţilor, profesionişti sau neprofesionişti."

De asemenea, în Capitolul II "Competenţa teritorială", se stipulează la art. 107 faptul că, de drept comun, "cererea de chemare în judecată se introduce la instanţa în a cărei circumscripţie domiciliază sau îşi are sediul pârâtul, dacă legea nu prevede altfel."

Recurenta reclamantă a supus controlului de legalitate al curţii de apel o serie de acte juridice (contracte de asistenţă juridică), considerând faptul că au fost încheiate de o parte contractantă aflată în situaţia de conflict de interese ca fiind o împrejurare de natură să atragă competenţa instanţei de contencios administrativ.

Or, Înalta Curte arată că natura contractelor de asistenţă juridică încheiate de avocat este una eminamente civilă, inclusiv în situaţii cum sunt cele din speţă, în care una dintre părţile contractante este o autoritate administrativă.

În acest sens, sunt de observat prevederile Legii nr. 51/1995 rep. şi ale Statutului profesiei de avocat, care reglementează activitatea avocatului şi natura civilă a actelor încheiate de acesta, în contrast cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în conformitate cu care constituie "act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competentei instanţelor de contencios administrativ", ceea ce nu este cazul contractelor în discuţie.

Pe de altă parte, potrivit art. 23 din Legea nr. 176/2010: "(1) În cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situaţia de conflict de interese, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută. (2) Acţiunea în constatarea nulităţii absolute a actelor juridice sau administrative încheiate cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese poate fi introdusă de Agenţie chiar dacă persoana în cauză nu mai deţine acea funcţie. (3) Instanţa va putea dispune motivat, pe lângă constatarea nulităţii absolute, şi repunerea părţilor în situaţia anterioară."

Prin urmare, chiar dacă în cauză ar fi fost dovedită incidenţa situaţiei premisă reglementate de art. 23 şi invocate de recurenta reclamantă, este evident din chiar redactarea textului de lege, că acţiunea în constatarea nulităţii absolute urmează a fi introdusă la instanţa competentă după natura juridică (şi valoarea, după caz) a actului atacat, câtă vreme legiuitorul nu a înţeles să facă vreo derogare.

În aceste condiţii, faţă de prevederile exprese ale art. 94 pct. 1 lit. k) şi art. 107 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că pricina a fost judecată în fond de o instanţă necompetentă, urmând să procedeze la casarea sentinţei cu trimiterea cauzei spre competentă soluţionare la judecătoria Slobozia, instanţa cu plenitudine de competenţă de la domiciliul/sediul pârâţilor.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 483 alin. (3) şi art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate pentru motivul de casare de ordine publică prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ., invocat din oficiu, va casa sentinţa instanţei de fond, urmând să trimită cauza spre competentă soluţionare la Judecătoria Slobozia.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 1454 din 22 mai 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pentru motivul de casare de ordine publică prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ., invocat din oficiu.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre competentă soluţionare la Judecătoria Slobozia.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 octombrie 2017.

<SPAN id=65T class=l5prgT></SPAN>