Illegality exception against attestation decisions revived: lower ruling quashed and remanded for substantive review of cottage expropriation restitution.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Prin Sentinţa nr. 2535/CA/2016 pronunţată de Tribunalul Bihor la data de 12 noiembrie 2015 s-a admis excepţia de necompetenţă materială, invocată de către pârât şi în consecinţă s-a declinat competenţă de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi s-a dispus înaintarea dosarului către această instanţa.

Prin cererea înregistrată la data de 9 septembrie 2015 la Judecătoria Salonta, în Dosar nr. x/2013, reclamanţii A. şi B. au sesizat instanţa cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1973/2004 şi a H.G. nr. 931/2008.

Prin întâmpinarea depusă la data de 4 noiembrie 2014, pârâtul Judeţul Bihor- Consiliul Judeţean Bihor a arătat că, în fapt, imobilul identificat prin nr. cadastral x (nr. topo 1945) înscris în CF nr. 1450, Ghiorac, reprezentând în natură pădure în pusta Cighid şi construcţie tip castel, ce a constituit proprietatea bunicului reclamanţilor - numitul B., a trecut în proprietatea Statului Român, preluarea acestuia operând în baza Decretului nr. 83/1949. Ulterior preluării imobilului de către Statul Român, în baza autorizaţiei de construire nr. x/1996, pe terenul identificat prin numărul cadastral x, au fost edificate, din bani publici, patru căsuţe de tip familial necesare bunei funcţionări a Centrului de Recuperare şi Reabilitare a Persoanelor cu Handicap Cighid.

Prin întâmpinarea formulată de Guvernul României, pârâtul a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate formulată de reclamanţi cu privire la Hotărârea Guvernului nr. 1973/2004 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 970/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Bihor, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Bihor în ceea ce priveşte anexa nr. 14 poziţia 43, precum şi cu privire la H.G. nr. 931/2008 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 970/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Bihor, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Bihor, în ceea ce priveşte poziţia 802.

Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 244 din 1 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins atât excepţia inadmisibilităţii invocată prin întâmpinare, cât şi excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 1973/2004 - Anexa 14, poziţia 43 - pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 970/2002, respectiv a H.G. nr. 931/2008 - poziţia 802 - pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 970/2002 invocată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Judeţul Bihor prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut în esenţă, următoarele aspecte:

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâţi, s-a apreciat că aceasta este neîntemeiată, H.G. nr. 1973 din 16 noiembrie 2004 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 970/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Bihor, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Bihor, precum şi H.G. 931 din 20 august 2008 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 970/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Bihor, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Bihor fiind publicate în Monitorul Oficial al României ulterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554 din 2 decembrie 2004, publicată în M.Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004. Raportat la acest aspect, poziţia pârâtei în sensul că cele două hotărâri de guvern nu fac altceva decât să modifice şi să completeze H.G. nr. 970/2002 care a intrat în vigoare anterior Legii nr. 554/2004 nu prezintă relevanţă în speţă, fiind acte distincte.

S-a reţinut că, în perioada 1996 - 1998, pe imobilul identificat prin nr. cadastral x (nr. topo 1945) înscris în CF 1450 Ghiorac, reprezentând în natură pădure în pusta Cighid, ce a constituit proprietatea bunicului reclamanţilor - numitul B., în baza Autorizaţiei de Construire nr. x/1996 solicitată de Căminul Spital Cighid (actualmente Centrul de Recuperare şi Reabilitare Persoane cu handicap Cighid), au fost edificate patru căsuţe, construcţii necesare bunei funcţionari a Centrului de Recuperare şi Reabilitare a Persoanelor cu Handicap Cighid.

Prin H.C.L. nr. 13 din 10 mai 2003 a Consiliului Local al Comunei Ciumeghiu validată prin H.G. nr. 1973/2004, aceste căsuţe au trecut în domeniul public al Comunei Ciumeghiu, urmând ca în anul 2005 acestea să treacă în proprietatea Judeţului Bihor prin H.C.J. nr. 164 din 23 decembrie 2005, iar prin H.C.J. nr. 179 din 21 decembrie 2007 validată prin H.G. nr. 931/2008, a fost însuşit inventarul actualizat al bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Jud. Bihor, cele 4 căsuţe de tip familial regăsindu-se în Anexa nr. 1 la Hotărârea de Consiliu - Completări la inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public al Judeţului Bihor la poziţia 802.

De asemenea, s-a reţinut că prin Sentinţa nr. 405/CA din 15 ianuarie 2014 pronunţată de Tribunalul Bihor în Dosarul nr. x/2013, rămasă definitivă prin Decizia nr. 1659 din 28 mai 2014, instanţa a respins excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Judeţean Bihor nr. 164 din 23 decembrie 2005, prin care cele patru căsuţe au trecut în proprietatea Judeţului Bihor, a Hotărârii Consiliului Local Ciumeghiu din 2 decembrie 2012 şi a Autorizaţiei de construire nr. x din 10 septembrie 1996, excepţii invocate de reclamanţii A., B. în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Judeţean Bihor şi Consiliul Local Ciumeghiu.

S-a constatat că cele două Hotărâri de Guvern a căror nelegalitate se invocă sunt consecinţa juridică a adoptării H.C.L. nr. 13 din 10 mai 2003 a Consiliului Local al Comunei Ciumeghiu, a nr. 164 din 23 decembrie 2005 şi H.C.J. nr. 179 din 21 decembrie 2007, hotărâri care nu au fost desfiinţate până în prezent şi nici nu s-a constatat nelegalitatea lor. În ceea ce priveşte H.C.L. nr. 13 din 10 mai 2003 prin care cele 4 căsuţe au trecut în proprietatea publică a com. Ciumeghiu, nu a fost invocată excepţia de nelegalitate şi, astfel cum corect se reţine în cuprinsul Sentinţei nr. 405/2014 prezentată anterior, o asemenea excepţie de nelegalitate ar fi inadmisibilă, fiind emisă anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

În fine, s-a apreciat că prin sentinţa menţionată, intrată în puterea de lucru judecat, instanţa a tranşat cu titlu definitiv împrejurarea că trecerea în domeniul public a celor 4 căsuţe s-a făcut conform art. 38 din Legea nr. 215/2001, în vigoare la aceea dată, considerente în raport de care instanţa investită ulterior este ţinută.

Recursul

Împotriva Sentinţei nr. 244 din 1 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au formulat recurs A. şi B..

În motivarea cererii de recurs, în esenţă, reclamanţii au arătat următoarele:

- În mod greşit instanţa de fond a reţinut că cele două hotărâri de Guvern a căror nelegalitate se invoca sunt consecinţa juridică a adoptării H.C.L. nr. 13 din 10 mai 2003 a Consiliului Local Ciumeghiu şi H.C.J. nr. 179 din 21 decembrie 2007, hotărâri ce nu au fost desfiinţate până în prezent şi a căror nelegalitate nu a fost contestata.

- Hotărârea instanţei este neîntemeiată. Prin Sentinţa civilă nr. 405/CA/2014, Tribunalul Bihor a respins excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local Ciumeghiu nr. 489 din 2 decembrie 2005 şi a H.C.J. nr. 164 din 23 decembrie 2005. În cadrul acestui dosar, instanţa apreciază că acţiunea formulată de reclamanţi ar fi neîntemeiată deoarece hotărârile Consiliului Local au fost validate prin hotărâri ale Guvernului, iar aceştia nu ar fi contestat acele hotărâri de Guvern. Apoi, şi dacă s-ar admite acţiunea şi s-ar anula cele două hotărâri de Consiliu Local, s-ar reveni la situaţia anterioară, în care cele 4 căsuţe ar reveni în domeniul public al Comunei Ciumeghiu, iar hotărârea prin care cele 4 căsuţe au trecut în proprietatea comunei nu mai poate fi atacată întrucât a fost emisă anterior apariţiei Legii nr. 554/2004.

Arată recurenţii că instanţele refuză să examineze legalitatea unor acte administrative în primul caz pentru ca nu au cerut anularea unor H.G.-uri, iar în cazul al doilea, când am contestat H.G.-urile, nu au contestat H.C.L.-urile, iar la final, şi-a bazat refuzul pe imposibilitatea contestării unui act administrativ emis anterior Legii nr. 554/2004.

Prin Sentinţa civila nr. 115/C/2002 pronunţată la data de 4 martie 2002 s-a dispus restituirea în natură către reclamanţi a imobilului înscris în CF 1450 Ghiorac sub nr. de ordine A.18, pădure în pusta Cighid şi construcţie tip castel. Conform Legii nr. 10/2001, în forma în care aceasta era în vigoare la momentul adoptării sentinţei civile de mai sus, bunurile se restituie vechilor proprietari în starea în care acestea se găsesc, ori la data trecerii în proprietatea publică a comunei Ciumeghiu, cele 4 căsuţe edificate în perioada 1996 - 1998 reprezentau proprietatea recurenţilor prin efectul restituirii terenului.

Pe cale de consecinţă, ele nu puteau fi trecute în domeniul public al comunei.

Prin întâmpinarea depusă, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În mod eronat apreciază recurenţii exerciţiul procesual criticat, întrucât convingerea instanţei de fond s-a conturat prin raportare la practică judiciară relevantă în speţă (Decizia nr. 1659 din 28 mai 2014 a Tribunalului Bihor), constatând faptul că bunurile imobile litigioase au fost atestate în domeniul public al Comunei Ciumenghiu, ca urmare a aprobării inventarelor însuşite de autoritatea publică locală (H.C.L. nr. 13 din 10 mai 2003 privind modificarea inventarului public al acestei unităţi administrativ - teritoriale).

Instanţa de fond a apreciat corect că H.G. nr. 1973/2004 are finalitate juridică de aprobare/constatare a unei situaţii juridice consfinţite prin act al autorităţii publice locale, abilitată legal, cu respectarea principiului autonomiei administrative locale şi a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 215/2001, republicată.

Judeţul Bihor - Consiliul Judeţean Bihor a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului şi menţinerea sentinţei recurate ca temeinică şi legală arătând că în mod corect a reţinut Curtea de Apel Oradea că în cazul actelor administrative emise pe baza altor acte administrative nu poate fi constatată nulitatea actelor subsecvente în lipsa constatării nelegalităţii actului iniţial.

Procedura în faţa instanţei de recurs

În ceea ce priveşte excepţia de tardivitate a declarării recursului se constată că aceasta este nefondată în raport de disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 202/2010 raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, recursul fiind deci declarat în termenul de 15 zile de la comunicarea hotărârii.

Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile prevăzute de art. 312 alin. (5) C. proc. civ., astfel că cererea de recurs este fondată.

Este întemeiat motivul de recurs care vizează neexaminarea legalităţii actelor administrative deduse judecăţii pe calea excepţiei de nelegalitate.

Înalta Curte reţine că raţionamentul instanţei de fond este eronat atunci când se arată că cele două hotărâri de Guvern, respectiv H.G. nr. 1973/2004 anexa nr. 14, poziţia 43 şi H.G. nr. 951/2008 poziţia 802 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 970/2002, au fost emise pe baza altor acte administrative şi anume H.C.L. nr. 13 din 10 mai 2003 a Consiliului Local al Comunei Ciumeghiu, H.C.J. Bihor nr. 164 din 23 decembrie 2005 şi a H.C.J. Bihor nr. 179 din 21 decembrie 2007 a căror legalitate a fost analizată pe calea excepţiei de nelegalitate prin Sentinţa civilă nr. 405/CA/2014 pronunţată de Tribunalul Bihor, constatându-se valabilitatea şi legalitatea lor şi fiind validate de cele două hotărâri de guvern contestate în prezenta excepţie de nelegalitate.

Înalta Curte constată că hotărârile prin care autorităţile autonome administrative care au aprobat inventarele bunurilor din domeniul public al unităţilor administrative teritoriale şi care au stat la baza hotărârilor Guvernului prin care se atestă domeniul public al judeţului, al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţ fac corp comun cu hotărârile de guvern care atestă inventarul domeniului public de interes local sau judeţean în conformitate cu prevederile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998.

Astfel de hotărâri au natura juridică a unor acte pregătitoare care nu produc efecte prin ele însele şi pot fi cenzurate de instanţă odată cu hotărârea de Guvern prin care se finalizează procedura de atestare a domeniului public.

Instanţa de contencios administrativ de fond investită cu excepţia de nelegalitate trebuia să analizeze legalitatea actului administrativ dedus judecăţii cu actele normative cu forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, conform principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

Se constată că instanţa de fond nu a analizat actele care au stat la baza emiterii hotărârii de Guvern atacate cu excepţia de nelegalitate, respectiv nota de fundamentare, avizul Consiliului Legislativ şi celelalte acte privind anexele cu bunurile din inventarul autorităţilor administrativ teritoriale care aparţin domeniului public al acestora, actele depuse de reclamanţi.

În conformitate cu prevederile art. 3 alin. (1) şi art. 6 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţia României, din cele care fac parte integrantă din această lege şi de orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţi administrativ teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

Reclamanţii pretind un drept de accesiune asupra celor 4 căsuţe, invocând Sentinţa civilă nr. 115/C/2002 rămasă definitivă a Tribunalului Bihor, prin care s-a dispus restituirea în natură în baza Legii nr. 10/2001 a întregului imobil - castel şi teren în starea în care se afla la data cererii.

În nota de fundamentare depusă de Guvernul României, emitent al celor două hotărâri contestate, se arată că pentru bunurile care fac obiectul modificărilor sau completărilor H.G. nr. 970/2002 şi a H.G. nr. 1973/2004 nu au fost înregistrate cereri de retrocedare, instanţa de fond nu a analizat aceste aspecte, în raport de Sentinţa civilă nr. 115/C/2002 a Tribunalului Bihor.

Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 404/2008 s-a constatat că prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu au caracter retroactiv întrucât, deşi excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în ceea ce priveşte actele administrative emise anterior intrării în vigoare a legii, totuşi legalitatea acestora se examinează în funcţie de condiţiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004.

Instanţa de fond va analiza astfel prin raportare la prevederile art. 7 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, valabilitatea atestării domeniului public al statului având ca premisă existenţa unui mod legal de dobândire a proprietăţii publice.

Efectul admiterii excepţiei de nelegalitate constă în neluarea în considerare a actului administrativ individual cu ocazia soluţionării litigiului în care a fost invocată excepţia şi dacă nu a fost anulat pe calea acţiunii directe, acesta produce în continuare efecte juridice.

Interesul contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini de litigii ale căror obiecte pot să aparţină unor diverse materii.

Având în vedere că instanţa de fond nu a analizat şi nu a motivat prin prisma unor argumente care să vizeze elementele de fond ale excepţiei de nelegalitate arătate mai sus, că părţile au fost lipsite de o analiză efectivă a cauzei deduse judecăţii, pentru a se asigura accesul la justiţie în conformitate cu prevederile art. 6 din CEDO şi dreptul părţilor la un proces echitabil, sentinţa de fond urmează a fi casată şi cauza trimisă spre rejudecare instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia tardivităţii recursului.

Admite recursul declarat de A. şi B. împotriva Sentinţei nr. 244 din 1 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 octombrie 2017.

Procesat de GGC - MM