Police disciplinary order annulment barred by failure to exhaust pre-administrative remedy and improper invocation of illegality exception

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Gorj, secţia contencios administrativ şi fiscal şi, ulterior precizată, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâţii Inspectoratul de Poliţie al Judeţului Gorj, Inspectoratul General al Poliţiei Române, Casa de Pensii Zonală a Ministerul Administraţiei şi Internelor, B. şi C., solicitând instanţei ca prin sentinţa ce se va pronunţa, să se dispună:

- obligarea pârâţilor Inspectoratul General al Poliţiei Române şi Inspectoratul de Poliţie al Judeţului Gorj la punerea în executare a Ordinului nr. S/1768/22.06.1995 şi acordarea drepturilor cuvenite;

- anularea sancţiunilor înregistrate în dosarul personal;

- acordarea altor drepturi salariale diferenţelor salariale diminuate ca urmare aplicării sancţiunilor disciplinare contestate;

- obligarea I.P.J. Gorj să comunice noua situaţie din dosarul personal la Casa de Pensii Sectorială a Ministerului de Interne, în vederea revizuirii pensiei de serviciu;

- obligarea în solidar a pârâţilor I.G.P.R., I.P.J. Gorj, B. şi C. la plata de daune morale în cuantum de 100.000 RON, cu cheltuieli de judecată.

Prin Sentinţa nr. 3101 din 4 iulie 2012 pronunţată de Tribunalul Gorj, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Administraţiei şi Internelor şi Inspectoratul General al Poliţiei Române Bucureşti şi a fost respinsă acţiunea faţă de aceşti pârâţi, a fost admisă excepţia tardivităţii invocată de Inspectoratul de Poliţie al Judeţului Gorj şi respinsă acţiunea faţă de acest pârât.

Prin Decizia nr. 12171 din 4 decembrie 2014 a fost admis recursul formulat de reclamantul A. şi trimisă cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Prin Sentinţa nr. 471 din 19 martie 2014, Tribunalul Gorj a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa soluţionării cererii privind anularea Ordin M.I. nr. 11/03270 din 15 noiembrie 2000 formulată reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor, Inspectoratul de Poliţie al Judeţului Gorj, B. şi C., în favoarea Curţii de Apel Craiova.

La Curtea de Apel Craiova, cauza a fost înregistrată sub nr. x/54/2014.

La data de 19 mai 2014, reclamantul a formulat precizări, prin care a invocat excepţia de nelegalitate privind Ordinul M.I. nr. 11/03270 din 15 noiembrie 2000, arătând în esenţă, că obiectul cererii de chemare în judecată a fost anularea sancţiunii de amânare a avansării în grad pe o perioadă de doi ani, aceasta fiind aplicată şi înregistrată în baza actelor administrative nelegale, întocmite d Consiliul de judecată al I.P.J. Gorj, la 20 octombrie 2000. Ordinul a fost ascuns de pârâtul I.P.J. Gorj în perioada cercetării, (21.02.2012 - 05.02.2014); Ordinul M.I. nr. 11/03270 din 15 noiembrie 2000 nu a fost finalizat, nu a fost înregistrat şi nu i-a fost comunicat, aceste aspecte de nelegalitate rezultă cu certitudine din situaţia de pe verso a ordinului; în cerere a solicitat instanţei, să dispună anularea sancţiunii înregistrate în baza actelor nelegale întocmite de Consiliului de Judecată şi a propunerii nefinalizate, Ordinul M.I. fiind depus la instanţă la data de 5 februarie 2014.

În aceste condiţii, reclamantul consideră că instanţa în faţa căreia a invoca excepţia de nelegalitate poate soluţiona cauza, fără a ţine seama de ordinul cărui nelegalitate a fost constatată.

Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii deduse judecăţii, pentru lipsa procedurii prealabile, în raport de prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi excepţia prescripţia dreptului la acţiune, în raport cu dispoziţiile art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, iar pe fond a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Pârâtul I.P.J. Gorj a formulat întâmpinare solicitând respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Pârâtul B. a depus note de şedinţă, prin care a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesual pasive şi excepţia prescripţiei cererii.

2. Hotărârea Curţii de apel

Prin Sentinţa nr. 205 din 4 iunie 2014, Curtea de Apel Craiova, secţia I contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate a Ordinului M.I nr. 11/03270 din 15 noiembrie 2000, invocată de reclamantul A. şi a respins acţiunea formulată şi precizată de reclamantul A., împotriva pârâţilor Ministerul Administraţiei şi Internelor, Inspectoratul Judeţean de Poliţie Gorj, B. şi C..

Analizând cu prioritate excepţiile invocate de către părţi, Curtea a reţinut următoarele:

Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de către pârâţii B. şi C. este fondată având în vedere că în raport de obiectul dedu judecăţii, anularea, respectiv constatarea nelegalităţii Ordinului nr. MI nr. II/03270 din 15 noiembrie 2000 calitatea procesuală pasivă revine numai emitentului actului administrativ.

Având în vedere că reclamantul nu a precizat în ce mod cei doi pârâţi se fac culpabili în emiterea actului administrativ şi în eventuala sa prejudiciere ca urmare a emiterii actului atacat, pârâţii C. şi B. nu se identifică cu calitate procesuală pasivă în cadrul raportului juridic litigios.

Ca atare, nu se poate reţine existenţa calităţii procesuale pasive a acestor pârâţi nici cu privire la cererile accesorii reprezentate de repararea pagube materiale şi a celei morale invocate de către reclamant, cu atât mai mult cu cât aceştia nu sunt semnatari ai anexei la ordinul contestat.

În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a Ordinului MI nr. 11/03270 din 15 noiembrie 2000, Curtea a reţinut că, în conformitate cu dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, ca natură juridică, excepţia de nelegalitate este o apărare de fond pe care partea interesată o poate utiliza în cadrul unui proces, în condiţiile în care reclamantul îşi întemeiază pretenţiile pe actul administrativ contestat şi apreciat ca vătămător, în condiţiile art. 1 din Legea contenciosului administrativ.

Pe cale de consecinţă, examinarea actului în cadrul acţiunii directe de anulare a sa exclude controlul judecătoresc şi pe calea incidentă a excepţiei de nelegalitate cu privire la acelaşi act administrativ.

Pe calea excepţiei de nelegalitate se verifică conformitatea actului atacat cu reglementările cu forţă juridică superioară.

Or, în speţă, motivele invocate de reclamant în susţinerea excepţiei de nelegalitate reprezintă critici aduse actului administrativ contestat privind temeinicia şi legalitatea sa, fără a fi invocate aspecte care să conducă la concluzia că acest act contravine reglementărilor legale cu forţă juridică superioară în temeiul cărora a fost emis actul.

De asemenea, simpla invocare în cadrul unui litigiu a excepţiei de nelegalitate, fără a fi urmată de constatarea de către instanţă a temeiniciei excepţiei, nu conduce la înlăturarea actului administrativ din ansamblul materialului probator, acesta fiind efectul admiterii excepţiei de nelegalitate, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

În temeiul acestor considerente, Curtea a respins excepţia de nelegalitate invocată de către reclamant cu privire la Ordinul MI nr. II/03270 din 15 noiembrie 2000.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii deduse judecăţii având ca obiect anularea actului administrativ reprezentat de Ordinul MI nr. II/03270 din 15 noiembrie 2000, excepţie invocată de către pârâţii MAI şi I.P.J. Gorj prin întâmpinare, prima instanţă a constatat că este fondată, în raport de prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanţă a constatat că Ordinul MI nr. II/03270 din 15 noiembrie 2000 a fost comunicat reclamantului care a semnat de primire, conform procesului-verbal nr. x/20.10.2000 şi a hotărârii nr. 79/2000, anexa la ordinul contestat, menţionând faptul că nu înţelege să conteste cuprinsul acestuia, între care şi anexele acestuia, cu caracter clasificat.

Susţinerea reclamantului privind necomunicarea actului atacat, a fost înlăturată, având în vedere că nu a fost contestată semnarea sa de către reclamant, coroborat şi cu faptul că, prin efectele produse acesta a luat cunoştinţă de existenţa actului anterior datei promovării prezentei acţiuni.

Mai mult, Curtea a reţinut că şi în situaţia în care nu ar fi luat cunoştinţă despre actul administrativ vătămător decât cu ocazia soluţionării dosarului nr. x/2012, reclamantul nu s-a conformat rigorilor legii şi nu s-a adresat cu plângere prealabilă autorităţii emitente în vederea revocării actului, anterior promovării acţiunii în anulare.

De asemenea, Curtea a înlăturat susţinerile reclamantului privind formularea unor plângeri prealabile în intervalul oct. 2010 - 2012, în condiţiile în care nu s-a efectuat dovada depunerii acestora la autoritatea administrative emitentă, în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, simpla menţiune a unor demersuri efectuate nefiind de natură a conduce la concluzia îndepliniri procedurii prealabile în condiţiile şi termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ.

În acelaşi sens, Curtea a reţinut că reclamantul, deşi legal citat şi fiindu-i comunicate întâmpinările formulate în cauză în cuprinsul cărora sunt invocate excepţii, nu s-a prezentat, personal sau prin apărător, în vederea discutării în contradictoriu a excepţiilor şi a dovedirii susţinerilor sale în combaterea acestor excepţii.

Faptul că a invocat excepţia de nelegalitate în ceea ce priveşte actul administrativ pretins vătămător, nu conduce la concluzia că este absolvit de obligaţia legală a îndeplinirii procedurii prealabile în ceea ce priveşte acţiunea în anulare cu care a învestit în primul rând instanţa de contencios administrativ.

În raport de soluţia adoptată cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, respectiv de admitere a acesteia, cu consecinţa reţinerii inadmisibilităţii acţiunii, nu au mai fost analizate criticile de fond formulate de către reclamant cu privire la motivele de nelegalitate şi de netemeinice ale acţiunii promovate privind nerespectarea procedurii cercetării administrative şi a condiţiilor de legalitate încălcate la emiterea actului administrativ atacat.

De asemenea, în raport de soluţia adoptată de către instanţă cu privire la petitul principal al cererii de chemare în judecată, pe cale de consecinţă, a fost respins şi petitul privind acordarea daunelor materiale şi morale, respectiv repararea pagubei, solicitat de către reclamant.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei nr. 205 din 4 iunie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Craiova a declarat recurs reclamantul, criticând-o sub aspectul soluţiei pronunţate cu privire la excepţia de nelegalitate a Ordinului MI nr. II/03270 din 15 noiembrie 2000 cât şi cu privire la soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată.

Soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate este nelegală, iar motivarea instanţei de fond nu poate fi primită, având în vedere că ordinul a rămas nefinalizat după cum rezultă din rubricile consemnate pe verso, iar sancţiunea, susţine recurentă, nu i-a fost comunicată.

Arată recurentul că sentinţa este nelegală şi sub aspectul soluţiei de respingere a cererii de chemare în judecată prin care a solicitat anularea sancţiunii aplicate, respectiv de amânare a avansării în grad pe o perioadă de doi ani, fiind aplicată şi înregistrată în actele administrative nelegal întocmite de Consiliul de judecată al I.P.J. Gorj la data de 20.10.2000.

Sancţiunea a fost aplicată în timp ce recurentul se afla în concediu medical, acesta susţinând că astfel i-au fost încălcate drepturile prevăzute de art. 9 lit. b) din Legea nr. 80/1995 şi art. 35 din Legea nr. 188/1999.

De asemenea, susţine recurentul că nu a existat o reclamaţie pentru declanşarea cercetării administrative, iar cercetarea administrativă s-a desfăşurat cu încălcarea normelor care o reglementează.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor invocate de recurentă, cât şi sub toate aspectele, în condiţiile art. 304<SUP>1</SUP> C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu se impune reformarea acesteia.

În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor Ordinului MAI nr. II/03270 din 15 noiembrie 2000 invocată prin precizările la Nota de şedinţă depusă la termenul din 19.02.2014, soluţia instanţei de fond de respingere ca inadmisibilă a acesteia este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.

Prin cererea de chemare în judecată depusă iniţial la Tribunalul Gorj la data de 16.02.2012 şi precizată la data de 4.03.2014, reclamantul a solicitat printre altele şi anularea Ordinului MAI nr. II/03270 din 15 noiembrie 2000. Ca urmare a acestei precizări şi a faptului că pârâţii nu au fost de acord cu soluţionarea cererii modificatoare împreună cu cererea principală precizată ulterior la data de 5.03.2014 s-a dispus disjungerea cererii de modificare a acţiunii ce avea ca obiect ordinul MAI contestat.

Aşadar, Ordinul MAI nr. II/03270 din 15 noiembrie 2000 cu privire la care a fost invocată excepţia de nelegalitate potrivit dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 constituie şi obiectul acţiunii directe de anulare, acţiunea disjunsă ce constituie obiectul prezentului dosar.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (în forma în vigoare la data promovării acţiunii), legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând, în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează prin încheiere motivată instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza.

Excepţia de nelegalitate este reglementată astfel ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalităţii actului administrativ, diferită de acţiunea directă în contencios administrativ prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.

Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care instanţa de contencios administrativ constată nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia, va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Rezultă aşadar, că nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată în acelaşi timp, în cadrul aceluiaşi litigiu, şi pe calea acţiunii directe în contencios administrativ şi pe calea incidentă a excepţiei de nelegalitate, aşa cum de altfel, în mod corect a stabilit judecătorul fondului.

În ceea ce priveşte cererea de anulare a actului administrativ reprezentat de Ordinul MAI nr. II/03270 din 15 noiembrie 2000 este necontestat în cauză şi instanţa de fond a relevat această împrejurare că reclamantul nu a urmat procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, astfel că soluţia de respingere ca inadmisibilă a acţiunii pronunţată de instanţa de fond se impune a fi menţinută.

Recurentul susţine prin cererea de recurs că a luat cunoştinţă de ordinul MAI contestat la data de 5 februarie 2014 cu ocazia soluţionării dosarului nr. x/2012, în contradictoriu cu pârâta I.P.J. Gorj, termen la care acesta a depus şi Regulamentul MI nr. 754/22.04.1998.

Susţinerea acestuia nu poate fi primită având în vedere că potrivit menţiunii efectuate pe Hotărârea nr. 79/2000 a Consiliului de judecată prin care s-a propus aplicarea sancţiunii materializată ulterior prin ordinul contestat, acesta a semnat de primire şi a precizat faptul că nu înţelege să o conteste.

Chiar dacă s-ar admite că recurentul a luat cunoştinţă de înscrisul contestat, la data de 5.02.2014, cu ocazia soluţionării dosarului nr. x/2012 nici în raport de această dată, aceasta nu a făcut dovada că s-a conformat dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Mai mult, susţinerile recurentului privind împrejurarea că nu i-a fost comunicat actul contestat şi astfel nu cunoaşte conţinutul cu privire la sancţiunea aplicată, urmează a fi înlăturate şi în raport cu perioada de timp scursă între data aplicării sancţiunii şi data investirii instanţei, precum şi în raport cu efectele evidente produse de sancţiunea aplicată.

Aşadar, având în vedere că dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 prevăd ca o condiţie obligatorie, anterioară introducerii acţiunii la instanţa de contencios administrativ, parcurgerea procedurii prealabile administrative, procedură ce nu a fost îndeplinită în prezenta cauză, Înalta Curte în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinţei nr. 205 din 4 iunie 2014 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 aprilie 2015.

Procesat de GGC - CL