Artificial creation of conditions for FEADR Measure 312 support through related-party transactions and deliberate coordination

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 12 mai 2015, reclamantul A. Întreprindere Individuală, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, a solicitat: anularea Deciziei nr. 13092 din 08 aprilie 2015, prin care pârâta a respins contestaţia formulată de reclamant împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 04.03.2015, anularea acestui proces-verbal de constatare a neregulilor şi suspendarea executării procesului-verbal până la soluţionarea definitivă a cererii în anulare a acestui act administrativ.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2060 din 20 iulie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamantul A., astfel cum a fost precizată, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, a dispus anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare nr. x din 04 martie 2015 şi a Deciziei nr. 13.092 din 08 aprilie 2015, ambele emise de pârâta Agenţia Pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi şi a respins, ca neîntemeiată, cererea privind suspendarea executării procesului-verbal de constatare.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2060 din 20 iulie 2015 a formulat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acţiunii formulate de reclamant, ca neîntemeiată.

Recurenta-pârâtă a apreciat că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor comunitare care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR şi a clauzelor contractului de finanţare încheiat cu beneficiarul A. Întreprindere Individuală.

Prezentând în mod amplu situaţia de fapt generatoare a litigiului, recurenta-pârâtă a făcut trimitere la articolul 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011, ale cărui condiţii de punere în aplicare au făcut obiectul analizei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, care prin Hotărârea pronunţată în cauza C-434/12, a confirmat jurisprudenţa anterioară în materie, conform căreia condiţiile care contravin obiectivelor schemei de ajutor, necesită atât elemente obiective, cât şi subiective.

Recurenta-pârâtă a susţinut că, în speţă, urmare a verificărilor efectuate pe teren şi a documentelor transmise pe perioada de monitorizare a proiectului, s-a constatat crearea unui avantaj nejustificat în vederea obţinerii finanţării nerambursabile în cadrul Măsurii 312.

La verificarea finanţării, recurenta-pârâtă a avut în vedere depistarea de indicatori, ca şi elemente subiective, care să aducă dovezi cu privire la crearea de condiţii artificiale, precum: indicatori externi, fizici; indicatori structurali, legali, juridici; indicatori de afaceri, financiar-contabili. Raportat la aceşti indicatori, s-a observat că există elemente comune între entităţile juridice între care există relaţii comerciale, elemente care, individual, nu au relevanţă, însă analizate coroborat, simultan şi comparativ, conduc la suspiciunea de creare a unui avantaj nejustificat.

Prin urmare, rezultă că beneficiarul finanţării nu este o micro-întreprindere de sine-stătătoare, aptă să realizeze obiectivele Măsurii 312, nefiind posibil a considera că s-a consolidat structura economică din zonă, în condiţiile în care, relaţiile comerciale s-au desfăşurat între beneficiar şi entităţi care au aceiaşi asociaţi/administratori.

4. Apărările formulate de intimatul-reclamant A. Întreprindere Individuală

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-reclamant A. Întreprindere Individuală a invocat excepţia nulităţii recursului, arătând că recurenta-pârâtă nu a formulat critici efective cu privire la aspectele reţinute prin sentinţa atacată, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 22 martie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 04 octombrie 2017, completul de filtru a respins excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-reclamant, apreciind că argumentele formulate de recurenta-pârâtă se circumscriu motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., şi în raport de conţinutul raportului, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând lucrările dosarului şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Criticile formulate de recurenta-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, sunt întemeiate.

Intimatul-reclamant A. Întreprindere Individuală a supus controlului de legalitate Decizia nr. 13092 din 08 aprilie 2015, emisă de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin care a fost respinsă contestaţia administrativă formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 04 martie 2015, act administrativ prin care s-a stabilit în sarcina reclamantului o creanţă bugetară în cuantum de 330.665,40 RON, din care 264.532,32 RON (80%) contribuţie din fonduri UE şi 61.133,08 RON (20%) contribuţie publică naţională de la bugetul de stat.

Neregulile constatate prin actele administrative atacate, vizează conduita intimatului-reclamant în încheierea şi derularea Contractului de finanţare, constând în încălcarea prevederilor articolului 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 şi ale art. 72 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005, care interzic efectuarea de plăţi către beneficiarii în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a obţine aceste plăţi, în scopul obţinerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

Prin Hotărârea pronunţată la data de 12 septembrie 2013, în cauza C-434/2012, invocată atât de către prima instanţă, cât şi de părţile în proces, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a stabilit că articolul 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că, aceste condiţii de punere în aplicare a textului de lege, necesită prezenţa unui element obiectiv şi a unui element subiectiv.

Potrivit elementului obiectiv, este necesar să se identifice împrejurările obiective ale speţei, care permit să se concluzioneze că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) nu poate fi atinsă, iar elementul subiectiv vizează crearea în mod artificial a condiţiilor necesare pentru obţinerea finanţării, în scopul obţinerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei menţionate. În această privinţă, concluzia se bazează nu numai pe elemente precum legăturile juridice, economice şi/sau personale dintre persoanele implicate în proiecte de investiţii similare, ci şi pe indicii care dovedesc existenţa unei coordonări deliberate între aceste persoane.

Revine instanţei naţionale să observe dacă din împrejurările obiective ale speţei, se poate concluziona că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul FEADR nu poate fi atinsă, şi că, potrivit celui de-al doilea element, există indicii care dovedesc existenţa unei coordonări deliberate între persoanele în cauză, alături de legăturile juridice, economice şi/sau personale dintre persoanele implicate.

În cauză, având în vedere aspectele reţinute în Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 04 martie 2015, coroborate cu documentele existente în dosarul administrativ, au fost identificate elemente comune între entităţile juridice care derulează relaţii comerciale, elemente care, privite izolat, nu ar oferi temei suficient pentru constatarea neregulii, însă analizate în succesiunea lor şi corelate între ele, conduc la concluzia că beneficiarul finanţării nu este o micro-întreprindere de sine-stătătoare, aptă să realizeze obiectivele Măsurii 312, respectiv de a promova spiritul întreprinzător prin crearea de noi locuri de muncă şi de a consolida structura economică în zona rurală ci este o entitate care a avut scopul de a obţine în mod artificial sprijinul financiar nerambursabil.

Astfel, în raport de datele concrete ale speţei, se constată că, la data efectuării controlului pe teren, tractorul CASE JX 95, seria x şi plugul Gregoire Besson RB, 5+1 trupite, seria x, achiziţionate prin Programul FEADR de către beneficiar, au fost identificate în comuna Dor Mărunt, judeţul Călăraşi. Tractorul presta servicii pentru S.C. B. S.R..L, conform contractului de prestări servicii nr. 20/20.07.2014, iar plugul era garat la punctul de lucru denumit Parc utilaje agricole al S.C. B. S.R.L. din localitatea Dor Mărunt, fără autocolant.

Legăturile existente între acţionariatul A. Întreprindere Individuală şi acţionariatul beneficiarilor serviciilor prestate, respectiv, S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L. şi S.C. D. S.R.L., sunt elemente care conduc la concluzia că Întreprinderea Individuală a fost creată în mod artificial, pentru a deservi alte societăţi la care asociaţii A., mama acestuia, E. şi fratele său, F., deţin participaţii.

În condiţiile arătate, se reţine că beneficiarul nu a îndeplinit obiectivul general al proiectului, declarat în Memoriul Justificativ anexat cererii de finanţare, precum şi în Răspunsul la informaţii suplimentare la cererea de finanţare, unde s-a menţionat, printre altele, intenţia beneficiarului de a achiziţiona utilaje agricole în vederea prestării de servicii către diverşi terţi. De asemenea, s-a specificat că o atenţie deosebită va fi acordată micilor producători agricoli care nu au posibilitatea să-şi achiziţioneze utilaje performante pentru realizarea unor lucrări de calitate superioară, urmând ca prin implementarea proiectului să crească, inclusiv, veniturile fermierilor locali.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, indicatorii enumeraţi de recurenta-pârâtă în conţinutul procesului-verbal de constatare a neregulilor, contribuie la analiza globală a modului în care proiectul a fost implementat de către beneficiar, şi denotă, printr-o analiză simultană, conduita entităţii care a beneficiat de sprijin comunitar, întrucât nu este suficient ca beneficiarul unui proiect să îndeplinească doar elementul obiectiv (finalitatea proiectului).

În acest sens, Comisia Europeană, prin Direcţia Generală pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală, a emis Nota directoare pentru auditori nr. 22 din 10 octombrie 2013, având ca subiect crearea de condiţii artificiale în vederea obţinerii repetate de fonduri FEADR/SAPARD/IPARD pentru proiectele de investiţii, notă în cuprinsul căreia a nominalizat existenţa unor indicatori, care dacă nu sunt îndepliniţi, conduc la dovedirea creării de condiţii artificiale.

Aceşti indicatori, consideraţi elemente subiective ce aduc dovezi cu privire la crearea de condiţii artificiale, constau în indicatori externi, fizici (de exemplu, o societate are aceeaşi adresă sau se regăseşte alături de una sau mai multe societăţi, într-o identitate de spaţii sau spaţii alăturate), indicatori structurali, legali, juridici (de exemplu, aceeaşi persoană este responsabilul legal/managerul mai multor companii legate între ele; managerii sunt diferiţi ca persoană, dar între aceştia există relaţii de rudenie sau sunt afini) şi indicatori de afaceri, financiar-contabili (de exemplu, o societate are ca furnizor sau/şi client exclusiv aceeaşi/aceleaşi altă/alte societăţi), reţinându-de că indicatorii menţionaţi sunt îndepliniţi în prezenta cauză.

În acord cu susţinerile recurentei-pârâte, deşi indicatorii enumeraţi, priviţi separat, nu reprezintă nereguli, analizaţi în ansamblul lor, indică nerespectarea, pe toată durata de valabilitate a contractului de finanţare, a obiectivelor finanţate, respectiv, utilajele achiziţionate fie au fost închiriate, fie au fost utilizate pentru prestarea de servicii către societăţi ai căror acţionari erau însuşi A. sau membrii familiei acestuia, aceste elemente conducând la concluzia unei coordonări deliberate a beneficiarului finanţării şi a altor societăţi, fiind dovedite indiciile existenţei unor condiţii artificiale în scopul obţinerii unui ajutor financiar nerambursabil necuvenit.

În contextul arătat, nu se poate reţine că s-a consolidat structura economică în zona rurală, având în vedere că relaţiile comerciale s-au desfăşurat între beneficiar şi societăţi care au aceeaşi asociaţi/administratori, fapt ce face imposibilă concurarea pe acest segment de piaţă a unui eventual solicitant de finanţare nerambursabilă sau a unui beneficiar de finanţare comunitară, în condiţiile în care, acest flux tehnologic poate fi controlat, sub aspectul preţurilor practicate şi al volumului de activitate, de către un singur grup de entităţi.

Mai mult, deşi unul dintre obiectivele specifice ale Măsurii 312, obliga intimatul-reclamant la crearea şi diversificarea serviciilor pentru populaţia rurală, se constată că această populaţie nu se regăseşte în activitatea beneficiarului, rezultând astfel că nu au fost atinse toate obiectivele măsurii.

La formularea acestei concluzii, se are în vedere faptul că Măsura 312 are ca obiectiv general, dezvoltarea durabilă a economiei rurale prin încurajarea activităţilor non-agricole, în scopul creşterii numărului de locuri de muncă şi a veniturilor adiţionale, iar obiectivele specifice ale măsurii sunt crearea şi menţinerea locurilor de muncă în spaţiul rural, creşterea valorii adăugate în activitatea non-agricolă, precum şi crearea şi diversificarea serviciilor pentru populaţia rurală, prestate de către micro-întreprinderi, cu precizarea că, finanţarea nerambursabilă se acordă pentru îndeplinirea, în totalitate, a acestor obiective.

Apărările intimatului-reclamant referitoare la respectarea tuturor condiţiilor necesare la momentul încheierii contractului şi la faptul că aspectele reţinute în cuprinsul procesului-verbal au fost cunoscute de către autoritatea recurentă încă de la momentul depunerii cererii de finanţare, ori, ulterior, de la data acceptării modificărilor la proiect sau a acceptării cererilor de plată, nu pot fi primite, cât timp, împrejurările ulterioare constatate de echipa de control conduc la concluzia că aceste condiţii, a căror îndeplinire a condus la obţinerea finanţării, au fost create artificial, exclusiv cu scopul de obţine ajutorul financiar.

Distinct de argumentele prezentate, deciziile nr. 2163/2016, nr. 721/2017 şi nr. 2934/2017, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, nu reprezintă o jurisprudenţă unitară şi constantă în ceea ce priveşte problema de drept în discuţie, având în vedere competenţa instanţei de contencios administrativ de a exercita controlul de legalitate asupra actelor administrative cu care este învestită, în raport de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze.

Concluzionând cu privire la aspectele analizate, întrucât sunt întemeiate constatările recurentei-pârâte, în sensul săvârşirii de către intimatul-reclamant a unor nereguli în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, se reţine că sunt legale actele administrative contestate, prin care, în raport de prevederile art. 1 şi art. 8 din contractul de finanţare, ale art. 1, art. 3 şi art. 8 din Anexa I la contract, precum şi de prevederile articolului 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 şi ale art. 72 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005, s-a constituit în sarcina intimatului-reclamant un debit în valoare de 330.665,40 RON.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, reţinând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, casarea în parte a sentinţei atacate şi rejudecând cauza, va respinge, ca neîntemeiate, capetele de cerere privind anularea Deciziei nr. 13092 din 08 aprilie 2015 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 04.03.2015, urmând a menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei civile nr. 2060 din 20 iulie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, rejudecând:

Respinge capetele de cerere privind anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 04 martie 2015 şi a Deciziei nr. 13092 din 08 aprilie 2015, ca neîntemeiate.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 decembrie 2017.