Causal link and proof of material damage for annulled administrative acts suspending professional activity

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 28 octombrie 2014, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei, Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti din România şi Camera Executorilor Judecătoreşti de pe lângă Curtea de Apel Oradea, a solicitat obligarea pârâţilor la plata sumei de 206.724 RON, actualizată cu rata inflaţiei, cu titlu de despăgubiri materiale, reprezentând contravaloarea prejudiciului cauzat reclamantului prin emiterea Ordinului nr. 641/C/2009 al Ministrului Justiţiei şi a Hotărârii nr. 1 din 3 februarie 2012 a Camerei executorilor Judecătoreşti de pe lângă Curtea de Apel Oradea prin care s-a împiedicat desfăşurarea activităţii profesionale a reclamantului de executor judecătoresc în perioada 2009-2012.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 54/CA/2015-PI din 23 martie 2015, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Camera Executorilor Judecătoreşti de pe lângă Curtea de Apel Oradea şi a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei, Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti din România şi Camera Executorilor Judecătoreşti de pe lângă Curtea de Apel Oradea, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 54/CA/2015-PI din 23 martie 2015 a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând: (i) în principal, admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată; (ii) în subsidiar, admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond, în vederea suplimentării probatoriului.

În susţinerea recursului, reclamantul critică hotărârea instanţei de fond pe care o apreciază a fi fost dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 998 - 999 C. civ., referitoare la răspunderea civilă delictuală. Inexistenţa în cauză a unui prejudiciu cert a fost singurul aspect pe care instanţa de fond l-a analizat şi cu privire la care s-a pronunţat în mod expres, celelalte elemente ale răspunderii civile delictuale nefiind analizate.

Instanţa de fond şi-a întemeiat soluţia exclusiv pe argumentul privind caracterul fluctuant al veniturilor reclamantului, în calitate de executor judecătoresc, anterior perioadei pentru care au fost emise pretenţiile, omiţând faptul că radierea din Tabloul Executorilor Judecătoreşti a fost un factor de natură să influenţeze numărul clienţilor şi a dus la prejudiciile cuantificate prin cererea de chemare în judecată. Din înscrisurile aflate la dosar rezultă că, în anii 2009 şi 2010, ulterior emiterii Ordinului ministrului Justiţiei nr. 641/C, recurentul-reclamant nu a înregistrat venituri, ci pierderi substanţiale, ceea ce nu s-a întâmplat anterior anului 2009. Aşadar, pierderile suferite în anii 2009 şi 2010 nu sunt o expresie a caracterului fluctuant al veniturilor recurentului-reclamant, ci o consecinţă gravă a actelor emise de pârâţi cu nerespectarea dispoziţiilor legale şi a hotărârilor judecătoreşti.

Întrucât prima instanţă a constatat faptul că, doar pe baza înscrisurilor depuse la dosar, nu poate fi stabilit cu certitudine cuantumul prejudiciului cauzat reclamantului, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale, în temeiul art. 22 alin. (2) C. proc. civ., republicat, avea posibilitatea să dispună administrarea probelor pe care le-ar fi considerat necesare.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 17.07.2015, intimatul-pârât Ministerului Justiţiei a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Arată că alegerea instanţei de fond de a începe analiza de la condiţia prejudiciului poate fi explicată prin necesitatea dovedirii îndeplinirii în mod cumulativ a condiţiilor pentru angajarea răspunderii civile delictuale, astfel încât constatarea neîndeplinirii uneia (în speţă, prejudiciul) face inutilă cercetarea celorlalte. Totodată instanţa de fond a reţinut că nu s-a putut stabili o legătură de cauzalitate între faptele pârâţilor şi pierderile reclamate (pentru perioada 2009-2010).

În cuprinsul apărărilor formulate, Ministerul Justiţiei a arătat că nu sunt îndeplinite condiţiile răspunderii civile delictuale, nefiind probată vinovăţia sa, ca emitent al Ordinului nr. 641/C/2009, act administrativ care, de altfel, şi-a produs efectele până la data suspendării executării sale (dispusă prin decizia nr. 5528 din 3 decembrie 2009 a ÎCCJ-SCAF).

Ordinul menţionat nu a fost desfiinţat pentru că nu a avut bază legală, ci pentru că s-a apreciat că în cuprinsul Legii nr. 188/2000 coexistă dispoziţii legale care se exclud. Anularea fiind dispusă pentru motive de oportunitate, efectele juridice ale hotărâri de anulare se produc pentru viitor, nu şi pentru trecut (adică pentru perioada de la emiterea actului şi până la anularea lui prin hotărâre judecătorească). Aceasta înseamnă că recurentul-reclamant nu este îndreptăţit să primească despăgubiri pentru perioada anterioară datei la care s-a anulat actul.

În tot cazul, de la data suspendării executării Ordinului nr. 641/C/2009, Ministerul Justiţiei nu a îndeplinit nici un act de natură a împiedica desfăşurarea activităţii specifice de către reclamant, neintrând în discuţie cauzarea unui prejudiciu. Prin urmare, prejudiciul nu poate fi determinat şi acordat pentru o perioadă mai mare de timp decât cea în care a operat efectiv împiedicarea exercitării profesiei de executor judecătoresc.

Pe de altă parte, în absenţa vinovăţiei persoanei împotriva căreia se afirmă pretenţiile, aceasta nu poate fi obligată să repare o eventuală pierdere care s-ar dovedi. Însăşi desfiinţarea actului şi posibilitatea acordată recurentului-reclamant de a-şi relua activitatea începând cu 3.12.2009 reprezintă o reparaţie suficientă, în condiţiile în care Ministerul Justiţiei a dovedit că nu a acţionat în afara unui temei legal.

4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 24.07.2015, intimata-pârâtă Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, solicitând, în principal, respingerea acţiunii reclamantului ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. În subsidiar solicită respingerea recursului, ca nefondat. Hotărârea Consiliului UNEJ din decembrie 2011 a avut exclusiv caracter informativ, nefiind producătoare de efecte juridice. Consiliul UNEJ nu este abilitat a declara suspendarea sau încetarea din profesie a unui executor judecătoresc. Drept urmare, UNEJ nu poate fi obligată la suportarea presupusului prejudiciu pricinuit de emiterea celor două acte administrative, respectiv Ordinul MJ nr. 641/2009 şi Hotărârea Camerei Executorilor Judecătoreşti de pe lângă Curtea de Apel Oradea nr. 1 din 3 februarie 2012.

Apoi, simpla invocare a producerii unui prejudiciu nu înseamnă că acesta este cert, iar pierderile înregistrare în veniturile reclamantului nu pot fi catalogate drept rezultat al emiterii Ordinului ministrului jJustiţiei nr. 641/C/2009.

Nu există raportul de cauzalitate între fapta ilicită şi presupusul prejudiciu. Simpla fluctuaţie a unor venituri nu ţine loc de probă în privinţa raportului de cauzalitate.

În fine, în ipoteza în care s-ar admite că Hotărârea nr. 1/2012 a fost emisă în baza procesului-verbal încheiat cu prilejul şedinţei Consiliului UNEJ din 9.12.2012, aşa-zisa perturbare a activităţii reclamantului a durat, în total, o perioadă de o lună şi 23 de zile, având în vedere că prin încheierea din 26.03.2012, în dosarul nr. x/2009, Curtea de Apel Oradea a constatat suspendată de drept executarea acestei hotărâri.

4.3 Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 23.07.2015, intimata-pârâtă Camera Executorilor Judecătoreşti de pe lângă Curtea de Apel Oradea a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că hotărârea primei instanţe este legală şi temeinică, având în vedere că nu s-a stabilit existenţa prejudiciului invocat şi nici nu s-au propus probe în scopul evaluării acestuia.

Mai arată intimata că Hotărârea nr. 1/2012 nu a fost decât instrumentul aplicării Ordinului MJ nr. 641/C/2009 şi că nu poate fi reţinută calitatea sa procesuală pasivă în cadrul răspunderii civile delictuale.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 22 februarie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere cu privire la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 14 iunie 2017, constatând că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, completul de filtru a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecarea lui pe fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat urmând a fi respins pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivele de recurs formulate de reclamant se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi privesc greşita reţinere de către prima instanţă a neîndeplinirii condiţiilor răspunderii civile patrimoniale a pârâţilor, în cadrul acţiunii în despăgubiri pe care reclamantul a întemeiat-o pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 şi care s-a bazat pe anularea, prin sentinţa nr. 312 din 8 octombrie 2012 a Curţii de Apel Oradea, menţinută prin decizia nr. 2929 din 19 iunie 2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a Ordinului ministrului Justiţiei nr. 641/C/23.02.2009 şi a Hotărârii nr. 1 din 3 februarie 2012 a Camerei Executorilor Judecătoreşti de pe lângă Curtea de Apel Oradea.

Recursul declarat de reclamant cuprinde şi o critică care poate fi subsumată art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., referitoare la neadministrarea din oficiu unor probe suplimentare pe care instanţa le-ar fi socotit necesare pentru evaluarea prejudiciului suferit de reclamant, însă nu cuprinde critici referitoare la neanalizarea de către instanţa de fond a unora dintre condiţiile răspunderii civile. Chiar dacă recurentul, în cadrul cererii de recurs, arată că celelalte elemente ale răspunderii civile a pârâţilor, cu excepţia prejudiciului, nu au fost analizate în cadrul sentinţei atacate, nu a criticat hotărârea pentru această omisiune, apreciind că nereţinerea de către instanţa de fond a neîndeplinirii celorlalte condiţii ale răspunderii civile ar echivala cu o constatare implicită a îndeplinirii lor.

Înalta Curte va avea în vedere motivele de recurs şi va relua analiza întrunirii elementelor răspunderii civile patrimoniale, eventuala omisiune de analizare explicită a unora dintre condiţiile răspunderii neînsemnând că instanţa de fond le-a considerat îndeplinite.

O altă menţiune care se impune a fi făcută este aceea că apărările intimatei Camera Executorilor Judecătoreşti de pe lângă Curtea de Apel Oradea reiterează excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive în cauză, în condiţiile în care intimata nu a recurat hotărârea instanţei de fond, prin care excepţia a fost respinsă, ca nefondată. În aceste condiţii, soluţia asupra excepţiei nu poate fi supusă controlului instanţei de control judiciar, pe calea apărărilor în recurs.

Trecând la analiza motivelor de recurs, Înalta Curte constată că, raportat la prevederile art. 8 alin. (1) şi art. 19 din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată care a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului nelegal, poate cere aceste despăgubiri pe cale separată. Pentru a fi atrasă răspunderea civilă patrimonială a emitentului actului trebuie să existe: un act administrativ nelegal, anulat prin hotărâre judecătorească definitivă, un prejudiciu generat de emiterea actului administrativ anulat şi legătura de cauzalitate între prejudiciu şi emiterea actului.

Actele administrative invocate a fi fost producătoare de prejudicii şi a căror anulare s-a dispus prin hotărâre judecătorească sunt Ordinul nr. 641/C din 23.02.2009 al ministrului Justiţiei şi Hotărârea nr. 1 din 3 februarie 2012 a Camerei Executorilor Judecătoreşti de pe lângă Curtea de Apel Oradea.

Ambele acte administrative au fost anulate prin sentinţa nr. 312 din 8 octombrie 2012 a Curţii de Apel Oradea, menţinută prin decizia nr. 2929 din 19 iunie 2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Înaintea anulării, însă, executarea ambelor acte administrative a fost suspendată. Astfel, executarea Ordinului a fost suspendată prin decizia nr. 5528 din 3 decembrie 2009 a ÎCCJ -SCAF, iar executarea Hotărârii nr. 1 din 3 februarie 2012 s-a constatat a fi suspendată de drept, prin încheierea din 26.03.2012 pronunţată de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. x/2009, care a avut ca obiect principal anularea celor două acte.

Răspunderea civilă a pârâţilor fiind invocată în temeiul Legii nr. 554/2004, are ca izvor actele administrative emise şi poate fi atrasă exclusiv pentru prejudiciul cauzat prin producerea efectelor lor, respectiv prin punerea lor în executare.

Recurentul-reclamant a pretins acordarea sumei de 206.724 RON, actualizată cu rata inflaţiei, cu titlu de despăgubiri materiale reprezentând contravaloarea prejudiciului care i-a fost cauzat prin imposibilitatea desfăşurării activităţi profesionale de executor judecătoresc în perioada 2009-2012, ca urmare a producerii efectelor celor două acte administrative.

Din datele cauzei nu rezultă, însă, producerea efectelor celor două acte administrative în perioada 2009-2012 şi nici pretinsa imposibilitate de desfăşurare a activităţii profesionale în perioada menţionată.

Ordinul nr. 641/C din 23.02.2009 al ministrului Justiţiei a fost suspendat la data de 3.12.2009, iar Hotărârea nr. 1 din 3 februarie 2012 s-a constatat a fi suspendată de drept, prin încheiere judecătorească, la data de 26.03.2012. Prin urmare, efectele Ordinului nr. 641/C/2009 s-au produs numai în perioada februarie-decembrie 2009, iar efectele Hotărârii nr. 1 din 3 februarie 2012 s-au produs în perioada februarie-martie 2012.

Pe cale de consecinţă, apar ca nefondate susţinerile recurentului-reclamant referitoare la un prejudiciu rezultat din efectele celor două acte administrative, constând în afectarea veniturilor sale în perioada ianuarie 2009- decembrie 2012.

Este de menţionat că recurentul s-a referit şi la eliminarea din Tabelul executorilor judecătoreşti în perioada 2009-2012. Această împrejurare nu a invocat-o la fond şi nici nu a dovedit-o. Drept urmare, poate fi reţinută în mecanismul de atragere a răspunderii patrimoniale întemeiate pe Legea nr. 554/2004 numai ca o consecinţă a punerii în executare a Ordinului MJ şi numai raportat la aceeaşi perioadă în care s-au produs efectele Ordinului.

În altă ordine de idei, răspunderea civilă patrimonială prevăzută de Legea nr. 554/2004 este atrasă de emiterea actului nelegal, în persoana autorităţii administrative emitente a actului anulat.

Prin decizia nr. 2929 din 19 iunie 2014 a ÎCCJ-SCAF, care a menţinut soluţia Curţii de Apel Oradea de anulare a Ordinului, s-a reţinut emiterea lui cu exces de putere, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care prevederile art. 22 alin. (1) lit. e) şi g) coroborate cu cele ale art. 15 lit. d) din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti trebuie interpretate în sensul că numai infracţiunile săvârşite cu intenţie au aptitudinea de a conduce la încetarea calităţii de executor judecătoresc.

Ministerul Justiţiei a susţinut că, în această ipoteză, efectele anulării s-ar produce numai pentru viitor.

Această apărare se impune a fi înlăturată, în analiza condiţiilor răspunderii patrimoniale a emitentului actului administrativ neavând relevanţă motivul anulării actului.

În principiu, răspunderea civilă patrimonială a administraţiei publice este atrasă în considerarea prezumţiei de vinovăţie în emiterea actului constatat nelegal, inclusiv în ipoteza emiterii acestuia printr-o interpretare eronată a normelor legale aplicabile, aspect litigios tranşat definitiv, cu putere de lucru judecat, în cadrul acţiunii în anularea actului.

Însă, instanţa de fond a reţinut corect neîndeplinirea a două dintre condiţiile răspunderii, prima referitoare la existenţa prejudiciului şi cea de-a doua referitoare la existenţa legăturii de cauzalitate între prejudiciul pretins şi Ordinul emis.

Astfel, în privinţa lipsei câştigurilor din activitatea profesională a recurentului-reclamant în perioada în care Ordinul şi-a produs efectele (februarie-decembrie 2009), singurele dovezi invocate în susţinerea existenţei unui prejudiciu estimat la o sumă anuală de 55.983 RON sunt declaraţiile fiscale referitoare la veniturile înregistrate în anii 2006-2008.

Reclamantul a afirmat, chiar şi în etapa procesuală a recursului, că alte probe nu pot fi administrate în scopul dovedirii existenţei şi întinderii prejudiciului.

Din această perspectivă, este nefondată critica potrivit căreia instanţa de fond ar fi încălcat reguli de procedură, nedispunând din oficiu administrarea altor probe în dovedirea pretenţiilor reclamantului. În temeiul art. 22 C. proc. civ., judecătorul fondului este dator să administreze probele pe care le consideră necesare pentru stabilirea corectă a faptelor şi pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, iar nu să administreze probe pe care reclamantul nu le-a propus în dovedirea pretenţiilor sale.

Instanţa de fond a reţinut corect că declaraţiile fiscale menţionate nu dovedesc un prejudiciu cert şi nici întinderea acestuia.

Spre pildă, recurentul invocă înregistrarea în anul 2010 a unei pierderi de 34.116 RON şi lipsa oricărui venit. Or, în anul 2010 recurentul nu a fost împiedicat să exercite profesia prin prisma efectelor Ordinului nr. 641/C/2009.

Instanţa de fond a reţinut corect că veniturile reclamantului din profesia de executor judecătoresc au fost fluctuante şi că pretinsul prejudiciu nu este dovedit. De altfel, declaraţia de venituri aferentă anului 2006 (în care se pretinde obţinerea unui venit de 84.372 RON) nu a fost administrată, cea din anul 2007 indică un venit de 42.268 RON, ia cea din anul 2008 un venit de 41.309 RON. Împrejurarea că, în anul 2010, deşi putea exercita profesia, reclamantul nu a înregistrat nici un venit, confirmă caracterul fluctuant al acestor venituri şi nedovedirea în cauză a unui prejudiciu cert care să se fi produs prin imposibilitatea de exercitare a profesiei în perioada februarie -decembrie 2009.

Raportat la invocatele pierderi, instanţa de fond a reţinut corect că acestea nu sunt dovedite, reclamantul neindicând în ce constau şi nefiind stabilită nici legătura de cauzalitate între aceste invocate pierderi şi emiterea actului administrativ.

Cât priveşte Hotărârea nr. 1 din 83 februarie 2012, efectele ei s-au produs pe un interval limitat de timp (februarie-martie 2012), într-un an în care reclamantul a înregistrat venituri. Nu s-a prezentat nicio probă a producerii unui prejudiciu care să rezulte din emiterea hotărâri menţionate, pe perioada în care aceasta şi-a produs efectele.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente motivele de casare invocate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 54/CA/2015-PI din 23 martie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 decembrie 2017.