Implicit repeal of special statutory appeal period by general administrative review procedure

Deliberând asupra prezentului recursului, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Societatea A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în temeiul art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000, în principal anularea în tot Deciziei ASF nr. 2308 din 29.12.2014, iar, în subsidiar, anularea parţială a acesteia, prin înlăturarea dispoziţiilor contrare legii.

1.2. Soluţia primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 1460 din 25 mai 2015 a admis excepţia inadmisibilităţii cererii invocată de autoritatea pârâtă şi a respins cererea formulată de reclamanta Societatea A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca inadmisibilă.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 1460 din 25 mai 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti a declarat recurs reclamanta Societatea A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, invocând generic dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi pe cele ale art. 483 din C. proc. civ., republicat.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta-reclamantă formulează, în esenţă, următoarele critici:

1. Instanţa de fond a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, având în vedere că, în mod netemeinic şi nelegal, a dat prioritate unuia dintre cele două texte de lege, respectiv art. 21<SUP>3</SUP> din O.U.G. nr. 93/2012 şi art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000, analizând astfel, un conflict între norme, în condiţiile în care ambele sunt în vigoare.

Se susţine de către recurentă că art. 9 din C. civ. stabileşte că " Cel care a adoptat norma civilă este competent să facă şi interpretarea ei oficială", iar potrivit art. 6 alin. (1) din acelaşi cod prevede că "Legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare". Din interpretarea acestor texte legale, rezultă că, atât timp cat ambele norme sunt în vigoare, orice interpretare prin care instanţa de judecată conferă prioritate vreuneia dintre aceste norme, devine nulă, iar în situaţia în care această interpretare stă la baza unei hotărâri judecătoreşti, aceasta din urmă trebuie supusă casării.

2. Sentinţa atacată nu este motivată în fapt şi în drept.

În susţinerea acestei critici, recurenta-reclamantă arată că, în motivarea soluţiei de inadmisibilitate, instanţa de fond a argumentat că în speţă nu mai pot fi aplicabile dispoziţiile art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000, deoarece printr-un text de lege ulterior s-a prevăzut expres că deciziile şi orice alte acte administrative emise de ASF se contestă conform Legii nr. 554/2004, fiind clară intenţia legiuitorului.

Recurenta apreciază că această argumentaţie nu poate fi considerată ca motivaţie suficientă prin prisma următoarelor aspecte:

Prin Decizia nr. 838/2009, Curtea Constituţională a statuat că respectarea normelor de tehnică legislativă este o obligaţie opozabilă legiuitorului, primar sau delegat, instanţa de judecată neavând competenţa să instituie, să modifice sau să abroge norme juridice cu putere de lege. în acest sens, arată recurenta că instanţa de fond a făcut abstracţie de prevederile art. 62 şi 63 din Legea nr. 24/2000, care reglementează, în mod imperativ, abrogarea expresă directă, texte invocate de reclamantă.

Argumentele instanţei de fond reprezintă o simplă prezentare a situaţiei de fapt, nicidecum o motivare în drept a modului în care a făcut alegerea uneia dintre cele două norme aplicabile şi aflate în vigoare.

O eventuală analiză a textelor de lege pe principiul temporalităţii acestora şi alegerii normei celei mai noi nu poate fi primită, deoarece se încalcă principiul stabilit de art. 62 şi 63 din Legea nr. 24/2000.

Conchide recurenta că o motivare suficientă ar fi trebuit să aibă în vedere cel puţin dispoziţiile C. civ. şi pe cele ale Legii nr. 24/2000, nicidecum situaţia, conform căreia se aplică art. 21<SUP>3</SUP> din O.U.G. nr. 93/2012, "deoarece este ulterior".

3. Hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, instanţa de fond înlăturând de la aplicarea în speţă dispoziţiile Legii nr. 32/2000 în favoarea O.U.G. nr. 93/2012, deşi primul act normativ este o lege organică specială, care se aplică prioritar în materia asigurărilor.

Mai susţine recurenta-reclamantă că articolul în temeiul căruia arată pârâta ca ar fi operat abrogarea implicită nu figurează în textul iniţial al O.U.G. nr. 93/2012, el fiind introdus prin O.U.G. nr. 94/2013, acest din urmă act normativ nefiind supus controlului legislativ al Parlamentului.

4. Hotărârea instanţei de fond încalcă art. 6 pct. 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului, privind accesul la justiţie.

În dezvoltarea acestei critici, recurenta-reclamantă arată că, în absenţa unei abrogări exprese sau a unei lămuriri din partea autorului normei, se aplică ambele texte de lege, orice hotărâre contrară reprezentând o încălcare a principiului constituţional şi comunitar al liberului acces la justiţie.

Mai susţine societatea recurentă că prin faptul că instanţa a dat prioritate aplicării art. 21<SUP>3</SUP> din O.U.G. nr. 93/2012, interzicând reclamantei judecarea pe fond a cererii sale, a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, judecătorul naţional fiind obligat să asigure preeminenţa normelor C.E.D.O. faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională.

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Prin încheierea pronunţată în şedinţă camerei de consiliu de la 26 septembrie 2017, Completul de filtru a admis în principiu recursul formulat de reclamanta Societatea A. împotriva sentinţei civile nr. 1460 din 25 mai 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând probele administrate în cauză şi prevederile legale aplicabile Înalta Curte, cu opinia majorităţii membrilor completului de judecată, constată că recursul este nefondat.

Într-adevăr, în conformitate cu prevederile art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000, (1) Împotriva deciziilor adoptate de Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, în conformitate cu art. 8 alin. (2), persoana fizică sau juridică în cauză poate face plângere la Curtea de Apel Bucureşti în termen de 30 de zile de la comunicarea deciziei.

O astfel de reglementare ar exclude formularea unei plângeri prealabile înainte de sesizarea instanţei, termenul de 30 de zile de care face vorbire textul fiind incompatibil cu parcurgerea procedurii prealabile reglementate de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, însă, art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012 în forma în vigoare la data emiterii deciziei şi la data formulării acţiunii prevede că "Deciziile şi orice alte acte administrative emise de A.S.F se contestă conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare." Acest articol a fost introdus în O.U.G. nr. 93/2012 prin art. I din O.U.G. nr. 94/2013 publicată în Monitorul Oficial nr. 643 din 18 octombrie 2013.

Fiind vorba de o trimitere fără vreo rezervă la prevederile Legii nr. 554/2004 este evident că sunt incidente şi prevederile referitoare la obligativitate formulării unei plângeri prealabile înainte de sesizarea instanţei.

Cele două texte de lege se contrazic reciproc fără ca vreunul dintre ele să aibă forţă juridică superioară. Argumentele recurentului referitoare la neaprobarea O.U.G. nr. 94/2013 prin lege sunt neîntemeiate întrucât ordonanţele, chiar neaprobate prin lege, au aceeaşi forţă juridică cu cea a legilor, fiind emise în temeiul delegării legislative reglementate de art. 115 din Constituţia României. Cât timp nu au fost respinse prin lege ordonanţele şi ordonanţele de urgenţă produc efecte similare legilor. Ordonanţele de urgenţă pot cuprinde inclusiv norme de natura legii organice, aşa cum prevede alin. (5) din articolul menţionat.

De asemenea, nu se poate susţine că unul dintre acte ar avea valoare de lege specială în raport cu celălalt. Aparent, art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012 se referă în general la deciziile emise de A.S.F pe când articolul 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000 se referă la deciziile emise în conformitate cu art. 8 alin. (2) din respectiva lege ceea ce ar putea să conducă la interpretarea că prevederea din legea 32/2000 ar avea caracter special, derogând de la regula generală. Din lectura art. 8 alin. (2) din Legea nr. 32/2000 se observă, însă, că este vorba de toate deciziile pe care le poate emite A.S.F. articolul conţinând, la lit. h), inclusiv o formulare generală, în sensul că "A.S.F. emite decizii prin care: (…) h) aplică alte măsuri prevăzute de legislaţia în vigoare", care exclude posibilitatea de emitere a unor decizii care să nu se încadreze la prevederile articolului menţionat.

Or legea trebuie să se interpreteze în sensul în care produce efecte nu în sensul în care nu produce niciun efect. Dacă s-ar accepta ideea că norma din Legea nr. 32/2000 este specială şi, deci, norma din O.U.G. nr. 93/2012 se aplică doar în completare, ar urma ca norma din O.U.G. nr. 93/2012 să nu se mai aplice niciodată în ceea ce priveşte procedura de contestare a deciziilor A.S.F. rămânând aplicabilă exclusiv în situaţia celorlalte acte ale autorităţii. Dacă aceasta ar fi fost intenţia legiuitorului acesta nu ar fi făcut vorbire de aplicarea legii contenciosului administrativ în cazul deciziilor A.S.F. ci exclusiv în cazul altor acte ale acestei autorităţi. Menţionând în primul rând deciziile A.S.F. şi doar în subsidiar celelalte acte ale autorităţii este evident că intenţia legiuitorului a fost acea ca în cazul deciziilor A.S.F. contestarea să se facă potrivit Legii nr. 554/2004.

În situaţia dată în care coexistă două acte normative cu forţă juridică egală şi cu câmp de aplicare identic singura soluţie raţională este aceea însuşită de instanţa de fond în sensul de a considera că prin adoptarea noului act normativ voinţa legiuitorului a fost aceea de a abroga normele contrare existente până la acel moment chiar dacă abrogarea nu s-a făcut în mod explicit. Este adevărat că abrogarea explicită este un deziderat enunţat chiar de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Art. 17 din această lege prevede că În vederea asanării legislaţiei active, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative se va urmări abrogarea expresă a dispoziţiilor legale căzute în desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizată. Nu est exclusă, însă abrogarea implicită legiuitorul folosind formularea se va urmării. Art. 67 alin. (1) din acelaşi act normativ prevede că "În cazuri deosebite, în care la elaborarea şi adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite." În condiţiile coexistenţei a două prevederi legale cu aceeaşi forţă juridică şi cu acelaşi câmp de aplicare singura interpretare raţională este aceea că la data adoptării ultimului act normativ legiuitorul nu a fost în măsură să identifice norma anterioară contrară, fiind imposibil de acceptat că voinţa legiuitorului ar fi fost aceea ca ambele texte, şi cel vechi şi cel nou, să fie deopotrivă aplicabile deşi ele se exclud reciproc.

Nu se poate susţine că prin această interpretare instanţa de judecată depăşeşte atribuţiile puterii judecătoreşti întrucât activitatea de interpretare a normei juridice este de esenţa actului de justiţie, judecătorul fiind chemat să aplice norma generală la o situaţie particulară acest lucru neputând să se realizeze decât în urma unui proces de interpretare a normei. Articolul din C. civ. invocat de recurentă se referă la interpretarea oficială adică la adoptarea unui act interpretativ cu valoare egală cu cea a normei juridice, aplicabil erga omnes. Or interpretarea care se dă în cadrul unei judecăţi nu se confundă cu adoptarea unui act interpretativ fiind limitată la părţile în litigiu şi la obiectul pricinii.

În concluzie, la data emiterii deciziei atacate şi la data formulării acţiunii prevederile art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000 nu mai erau în vigoare, ele fiind abrogate implicit prin adoptarea art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012.

O astfel de situaţie, în care legiuitorul nu abrogă explicit o normă anterioară dar adoptă reguli de procedură contrare soluţiilor din actele normative preexistente ar putea să ridice probleme pe tărâmul previzibilităţii legii, în măsura în care destinatarii normei respective ar fi în imposibilitate să cunoască prevederile legale aplicabile pentru a-şi adapta conduita prescripţiilor în vigoare.

În speţă, însă, nu se poate susţine că recurenta s-a aflat în imposibilitate să cunoască prevederea legală aplicabilă faţă de următoarele aspecte:

În executarea O.U.G. nr. 93/2012 a fost adoptată o legislaţie secundară aptă să lămurească orice persoană interesată cu privire la procedura pe care trebuie să o urmeze pentru contestarea unei decizii emise de A.S.F. Astfel, atât în art. 15 din Regulamentul A.S.F nr. 1/2014 cât şi în art. 45 din Regulamentul A.S.F. nr. 2/2015 se prevede că Persoanele fizice sau juridice sancţionate pot formula plângere împotriva deciziei prin care sunt aplicate sancţiuni ori dispuse măsuri, în conformitate cu dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. Este vorba de o prevedere care se referă în mod explicit la deciziile prin care se aplică sancţiuni astfel încât necunoaşterea prevederilor legale de către recurentă nu mai putea fi justificată de imperfecţiunea tehnicii legislative.

De asemenea, prin chiar decizia atacată i se aducea la cunoştinţă recurentei, prin art. 2 alin. (1), faptul că "Împotriva prezentei decizii se poate formula plângere prealabilă adresată Autorităţii de Supraveghere Financiară, în termen de 30 de zile de la data comunicării deciziei, şi poate sesiza Curtea de Apel Bucureşti în termen de 6 luni, conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Trimiterea pe care o face alin. (2) din acelaşi articol la prevederile art. 40 alin. (2) din Legea nr. 32/2000 nu era suficientă pentru a crea confuzie întrucât trimiterea era strict la alin. (2) din art. 40 (a cărui abrogare nu intră în discuţie fiind, de altfel, în deplin acord cu prevederile generale ale Legii nr. 554/2004) şi nu interfera în nici un mod cu menţiunile din primul alineat al art. 2 din decizia atacată.

Aşadar, atât legislaţia secundară, cât şi însuşi actul atacat conţineau menţiuni clare cu privire la procedura pe care destinatarul actului trebuia să o urmeze dacă dorea să conteste decizia de sancţionare, în sensul că era necesară formularea unei plângeri prealabile, această procedură fiind reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004 ca o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ.

În condiţiile în care o astfel de plângere nu a fost formulată de recurentă, în mod corect acţiunea a fost respinsă ca inadmisibilă de instanţa de fond.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte, cu opinia majorităţii membrilor completului de judecată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Societatea A. împotriva sentinţei civile nr. 1460 din 25 mai 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 decembrie 2017.<BR><BR>

Opinia separată a doamnei judecător B.:<BR><BR>

Admite recursul declarat de reclamanta Societatea A. împotriva sentinţei civile nr. 1460 din 25 mai 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Considerentele opiniei separate:

În dezacord cu opinia majorităţii membrilor completului de judecată, apreciez că în cauză se impunea admiterea recursului, pentru următoarele motive:

Instanţa de fond a respins ca fiind inadmisibilă acţiunea prin care reclamanta Societatea A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în temeiul art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000: în principal, anularea în tot Deciziei ASF nr. 2308 din 29.12.2014; în subsidiar, anularea parţială a acesteia, prin înlăturarea dispoziţiilor contrare legii.

Pentru a hotărî astfel, a considerat în esenţă că, din coroborarea prevederilor art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012, cu modificările şi completările ulterioare cu cele ale art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, rezultă că reclamanta era obligată să formuleze plângere prealabilă înainte de a sesiza instanţa de contencios administrativ, dar nu a făcut dovada parcurgerii acestei proceduri.

În recursul exercitat împotriva hotărârii primei instanţe, recurenta reclamantă a invocat motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 4, pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ.

Dacă, în privinţa primelor două motive de recurs, consider că se poate reţine lipsa de incidenţă (neputându-se susţine că, aplicând în speţă anumite dispoziţii legale, "instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti") şi, respectiv, caracterul nefondat (hotărârea cuprinzând în mod evident motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază), nu împărtăşesc opinia majoritară a membrilor completului de judecată referitoare la caracterul nefondat al motivului de casare invocat în baza art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material").

Acest din urmă motiv a fost invocat de către recurenta reclamantă prin raportare la prevederile art. 40 din Legea nr. 32/2000, dar şi la cele ale art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Potrivit art. 40 din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare şi supravegherea asigurărilor, "(1) Împotriva deciziilor adoptate de Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, în conformitate cu art. 8 alin. (2), persoana fizică sau juridică în cauză poate face plângere la Curtea de Apel Bucureşti în termen de 30 de zile de la comunicarea deciziei. (...) (3) Soluţionarea plângerii se face cu precădere şi de urgenţă."

Prin urmare, pentru deciziile emise conform art. 8 alin. (2) din lege (deosebire de celelalte categorii de acte emise de CSA/ASF), este reglementată o procedură specială de contestare, care prevede o competenţă exclusivă (Curtea de Apel Bucureşti), un termen special de formulare a plângerii (30 zile de la comunicare) şi caracterul urgent al soluţionării cauzei.

Totodată, Legea nr. 32/2000 cuprinde dispoziţii exprese referitoare la tranşarea conflictului între legi, din care rezultă opţiunea vădită a legiuitorului de a asigura prioritatea acestei legi organice, opţiune justificată evident de necesitatea unei reglementări unitare a domeniului asigurărilor.

Astfel, art. 42 stipulează:

"1) În toate aspectele privind organizarea şi funcţionarea Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor, precum şi reglementarea activităţii de asigurare şi reasigurare se aplică prevederile prezentei legi. (...)

(3) În caz de conflict între dispoziţiile prezentei legi şi prevederile conţinute în alte acte normative se aplică prevederile prezentei legi."

La rândul său, O.U.G. nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară, dispune la art. 6 că "(1) Atribuţiile şi prerogativele conferite A.S.F., inclusiv condiţiile de exercitare a acestora, precum şi măsurile şi sancţiunile ce pot fi aplicate de A.S.F. sunt cele din actele normative prevăzute la art. 2 alin. (1).", iar la art. 2 alin. (1) lit. b) este prevăzută expres Legea nr. 32/2000.

Pe de altă parte, este de observat că art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012, introdus prin O.U.G. nr. 94/2013, prevede că "Deciziile şi orice alte acte administrative emise de A.S.F. se contestă conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Or, în acest context legal şi în condiţiile în care la art. 6 alin. (2), (3) din O.U.G. nr. 93/2012 se arată care sunt categoriile de acte pe care le emite A.S.F. (regulamente norme şi instrucţiuni şi, respectiv, autorizaţii, avize şi decizii), este evident că art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012 reprezintă o normă generală, referitoare la toate actele (cu caracter normativ sau individual) emise de A.S.F., în timp ce textul art. 40 din Legea nr. 32/2000 are caracter de normă specială, referindu-se exclusiv la deciziile emise conform art. 8 alin. (2) din lege.

Nu poate fi primit argumentul potrivit căruia art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012 ar fi operat o modificare "implicită" a art. 40 din Legea nr. 32/2000 (care, aşa cum am arătat, instituie o normă specială, derogatorie de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ, în privinţa competenţei şi a termenului de formulare a acţiunii în justiţie), având în vedere prevederile art. 59 şi urm. din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În jurisprudenţa sa, Înalta Curte a apreciat că, atunci când într-o lege specială este prevăzut un termen special pentru formularea plângerii în faţa instanţei de contencios administrativ, derogatoriu faţă de termenele de decădere şi prescripţie prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004 (aşa cum este cazul în prezenta speţă), concluzia care se impune este aceea că reglementarea specială este incompatibilă cu procedura plângerii prealabile.

În raport cu aceste argumente, consider că sentinţa recurată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii, privând-o în mod nejustificat pe reclamantă de accesul la justiţie.

Faţă de aceste împrejurări, având în vedere dispoziţiile art. 483 alin. (3), în conformitate cu care "recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", precum şi prevederile art. 497 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanţa supremă, în caz de casare, trimite cauza spre o nouă judecată instanţei care a pronunţat hotărârea recurată, constatând că prima instanţă în mod greşit nu a intrat în cercetarea fondului acţiunii, se impunea ca, în baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 496 din C. proc. civ., să fie admis recursul şi casată sentinţa recurată, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.