Validity of shortened 15-day audit challenge deadline in internal regulations as a special law derogating from general administrative litigation time limits

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Satu Mare sub nr. x/85/2013, astfel cum a fost modificată prin cererea din data de 6 mai 2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Livada, prin Primar, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României -Camera de Conturi Judeţeană Satu Mare, a solicitat instanţei să dispună următoarele:

- anularea pct. 16 şi 17 din Decizia nr. 21 din 18 august 2014 a Camerei de Conturi Judeţene Satu Mare precum şi a măsurilor dispuse pentru stabilirea întinderii prejudiciului şi recuperarea acestuia, inclusiv a încheierii nr. 230 din 18 noiembrie 2014 a Curţii de Conturi a României;

- anularea pct. 227 din Anexa 1 a Hotărârii Curţii de Conturi nr. 155 din 29 mai 2014, pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi.

Prin încheierea de şedinţă din 3 iunie 2015 a Tribunalului Satu mare, s-a dispus disjungerea capătului de cerere privind anularea pct. 227 din Anexa 1 a Hotărârii Curţii de Conturi nr. 155/2014, fiind invocată şi excepţia de necompetenţă materială în soluţionarea capătului doi al cererii, cauza fiind declinată în favoarea Curţii de Apel Oradea unde s-a format dosar nr. x/2015.

Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 153/2015 a Curţii de Apel Oradea s-a respins ca nefondată cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Livada, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României privind anulara prevederilor pct. 227 din Anexa nr. 1 a Hotărârii Curţii de Conturi nr. 155 din 29 mai 2014, pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi.

Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 153 din 13 octombrie 2015 a Curţii de Apel Oradea, a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Livada, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei recurate şi, rejudecând pe fond, să se admită acţiunea în sensul anulării pct. 227 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi (RODAS) aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155 din 29 mai 2012.

În dezvoltarea motivelor de recurs, întemeiate în drept pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurenta arată că instanţa de fond "a aplicat în mod greşit şi chiar a ignorat mai multe dispoziţii legale".

Astfel, a aplicat în mod greşit prevederile art. 11 din Legea nr. 94/1992, ignorând faptul că prevederile pct. 227 din RODAS excede limitelor legii care l-a adoptat.

Prin pct. 227 din RODAS, au fost depăşite limitele stabilite prin art. 11 din Legea nr. 94/1992, fiind modificat termenul de sesizare a instanţei în cazul actelor administrative cu caracter individual faţă de cel stabilit prin Legea nr. 554/2004, fiind evident că instanţa de fond a ignorat aspectele menţionate.

Instanţa de fond "a confundat" legea organică - Legea nr. 94/1992 cu actul administrativ - RODAS iar Legea nr. 94/1992 "nu împuterniceşte" Curtea de Conturi de a stabili termen de sesizare a instanţei de contencios administrativ.

Cu privire la Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, s-a pronunţat Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1094/2008, în considerentele deciziei făcându-se referire la limitele impuse de legea organică, regulamentul având menirea de a stabili doar modalitatea de organizare şi desfăşurare a activităţii Curţii de Conturi.

În aplicarea greşită a normelor de drept material, instanţa de fond a apreciat că un act administrativ cu caracter normativ (RODAS) poate modifica o lege organică (Legea contenciosului administrativ) deşi legea în baza căreia a fost emis nu impune să reglementeze asemenea modificări.

Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi este un act administrativ cu caracter normativ, emis în executarea Legii nr. 94/1992, care trebuie să cuprindă reglementări în limitele şi potrivit normelor legale, conform art. 21 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Prin art. 227 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi a fost stabilit un termen de 15 zile calendaristice de la comunicarea actului administrativ cu caracter individual, fără a se avea în vedere termenul de 6 luni prevăzut de Legea nr. 554/2004 - legea contenciosului administrativ, fiind încălcate şi dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Prin Decizia nr. 4522/2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie au fost declarate ca nelegale pct. 228 şi 229 din vechiul Regulament al Curţii de Conturi, argumentele reţinute în decizia menţionată fiind valabile şi în prezenta cauză.

Intimata, Curtea de Conturi a României, a formulat întâmpinare, prin care a solicitat, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este legală şi temeinică pentru considerentele expuse şi prin întâmpinarea depusă în primul ciclu procesual.

Astfel, termenul de 15 zile calendaristice prevăzut de pct. 227 din Regulament, nu contravine termenului de drept comun stabilit de Legea nr. 554/2004, termenul de drept comun fiind aplicabil ori de câte ori nu se dispune altfel prin reglementarea proprie activităţii autorităţii publice. Legea generală poate să modifice sau să înlăture incidenţa legii speciale numai când cuprinde prevederi exprese în acest sens, dar termenul de 15 zile prevăzut de pct. 227 din Regulament, este derogator de la termenul de drept comun, instanţa de fond aplicând şi interpretând corect dispoziţiile legale incidente.

Dispoziţiile O.U.G. nr. 94/2000 au un caracter special faţă de Legea nr. 554/2004, în cauză fiind aplicabil termenul prevăzut de actul normativ ce reglementează o procedură specială, derogatorie în raport de dreptul comun, în acest sens fiind Decizia nr. 3646/2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Dispoziţiile pct. 227 din contenciosului administrativ nu încalcă principiul dreptului de acces la justiţie, în condiţiile în care entităţile verificate pot contesta în faţa instanţei de contencios administrativ măsurile dispuse de Curtea de Conturi iar stabilirea unui termen mai redus decât cel general nu este de natură a încălca dreptul la un proces echitabil.

Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a României, este legea specială în raport cu legea cadru şi cuprinde norme derogatorii de la dreptul comun în ceea ce priveşte competenţa cât şi cu privire la termenul de formulare a acţiunilor în justiţie, fiind de principiu că legile speciale sunt derogatorii de la dreptul comun.

Recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare prin care a reiterat argumentele pentru care se solicita admiterea recursului, casarea sentinţei iar rejudecând pe fond - admiterea acţiunii.

Procedura de filtrare a recursului

În procedura de filtrare a recursului, reglementată de dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., pe baza motivelor de recurs, a întâmpinării şi a răspunsului la întâmpinare, a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu, raport ce a fost comunicat părţilor conform art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

În şedinţa din data de 10 octombrie 2017 a fost admis în principiu recursul formulat în cauză, fiind dispusă citarea părţilor în şedinţă publică conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Hotărârea instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată în limita criticilor formulate, a apărărilor formulate, ţinând cont de dispoziţiile legale incidente se constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente.

Prin Decizia nr. 21 din 18 august 2011, emisă de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Judeţeană Satu Mare, au fost dispuse măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciilor şi recuperarea acestora faţă de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Livada, entitatea verificată având dreptul de a contesta decizia menţionată în termen de 15 zile de la comunicare.

Prin capătul de cerere ce a fost disjuns din acţiunea principală, înregistrată iniţial la Tribunalul Satu Mare, s-a solicitat instanţei de contencios administrativ să verifice legalitatea pct. 227 Anexa 1 a Hotărârii Curţii de Conturi a României pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi a României.

Dispoziţiile a căror anular se solicită respectiv pct. 227 din Anexa nr. 1 a Hotărârii Curţii de Conturi nr. 155/2014 arată că "împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor prevăzută la pct. 213, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condiţiile legii contenciosului administrativ".

Hotărârea nr. 155/2014, pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, a fost aprobată de Plenul Curţii de Conturi în raport de dispoziţiile art. 11 alin. (2) şi (3) dar şi de art. 59 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.

Termenul de 15 zile stabilit la pct. 227 din RODAS este prevăzut de art. 35 din Legea nr. 94/1992, prin Regulament fiind preluate dispoziţiile legii speciale, care stabilesc reguli derogatorii de la dreptul comun.

Ca urmare, este evident că dispoziţiile pct. 227 din RODAS au fost emise în aplicarea Legii nr. 94/1992, iar organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit Regulamentului aprobat de Plenul Curţii de Conturi, conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, instanţa de fond interpretând şi aplicând corect dispoziţiile art. 11 din actul normativ menţionat.

Susţinerea recurentei, în sensul că pct. 227 din RODAS a depăşit limitele stabilite prin art. 11 din Legea nr. 94/1992, respectiv că a fost modificat termenul de 6 luni prevăzut de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, nu poate fi reţinută, prin Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi fiind preluat termenul de 15 zile prevăzut de art. 35 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, ca lege specială prin care au fost stabilite termene derogatorii de la dreptul comun prevăzut de Legea nr. 554/2004, dispoziţiile legii generale aplicându-se în cazurile în care nu se dispune altfel prin lege specială.

Alegaţiile recurentei în sensul că instanţa de fond "a confundat" Legea nr. 94/1992 cu Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, nu pot fi reţinute, RODAS fiind aprobat de Plenul Curţii de Conturi în raport de dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi republicată în anul 2014, în raport de care "organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de Plenul Curţii de Conturi, în temeiul prezentei legi".

Instanţa de fond, în mod corect, a constatat legalitatea pct. 227 din RODAS referitor la termenul de 15 zile, acest termen fiind prevăzut în mod expres la art. 35 din Legea nr. 94/1992, ca lege specială, derogatorie de la dreptul comun, termenul prevăzut de Legea nr. 554/2004 fiind aplicabil ori de câte ori nu se dispune altfel printr-o lege specială.

Susţinerea recurentei, în sensul că prin Decizia nr. 1094/2005 Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra RODAS, nu poate fi reţinută, prin decizia menţionată Curtea Constituţională stabilind că prevederile art. I pct. 56 (art. 107 alin. (1) şi (4), pct. 12 (art. 12 alin. (2), pct. 50 (art. 96), pct. 77 (art. 129 alin. (1) şi pct. 53 (art. 105 alin. (2) din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi sunt constituţionale.

Recurenta prezintă trunchiat considerentele expuse de Curtea Constituţională în decizia menţionată cu referire la dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, în forma avută în vigoare la 23 octombrie 2008, dispoziţii ce au fost declarate de altfel constituţionale.

Pornind de la dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. e) din Constituţie, în sensul că prin lege organică se reglementează organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, Curtea Constituţională a reţinut că organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi este reglementată de Legea nr. 94/1992, iar conform art. 12 alin. (2), printr-un regulament aprobat de Plenul Curţii de Conturi se stabileşte modalitatea de organizare şi desfăşurare a activităţilor ce îi revin potrivit legii speciale.

RODAS, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155 din 29 mai 2014, a fost emis în raport de dispoziţiile art. 11 pct. 2 din Legea nr. 94/1992, iar pct. 227 din regulament, cu referire la termenul de 15 zile, a fost emis cu respectarea dispoziţiilor art. 35 din Legea nr. 94/1992, ca lege specială, fără a se putea reţine încălcarea dispoziţiilor Legii cadru nr. 554/2004, instanţa de fond interpretând şi aplicând corect dispoziţiile legale incidente.

Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, invocată de recurentă, nu are incidenţă în prezenta cauză, prin Decizia nr. 6075/2013 fiind contestate dispoziţiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130 din 4 noiembrie 2010 care stabilesc în favoarea curţii de apel competenţa de soluţionare a sesizării formulate împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor.

În consecinţă, faţă de considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Livada, prin Primar, împotriva sentinţei nr. 153 din 13 octombrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Livada, prin Primar împotriva sentinţei nr. 153 din 13 octombrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 decembrie 2017.