Legality of state domain listing in administrative exception: non-constitutive nature of annex replacement vs. pending restitution procedure

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor cauzei, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Litigiul de fond

În dosarul de fond nr. x/2012 aflat pe rolul Judecătoriei Buftea, reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâtele Comisia locală E. pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Comisia locală E."), Comisia judeţeană Ilfov pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Comisia judeţeană Ilfov") şi Regia Autonomă,, Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat" (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "RAAPPS"), au solicitat instanţei să dispună următoarele:

- obligarea Comisiei locale E. şi a Comisiei judeţene Ilfov să emită titlul de proprietate asupra suprafeţei de 500 mp situat în Comuna E., Sat Ghermăneşti, Str. Călugăreni, având Cartea funciara nr. x, numărul cadastral x, tarlaua 15, parcela 478 (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "imobilul în litigiu")

- obligarea RAAPPS să transmită imobilul în litigiu către Comisia locală E. în vederea întocmirii documentaţiei şi trimiterii acesteia către Comisia judeţeană Ilfov în vederea emiterii titlului de proprietate în favoarea reclamanţilor.

2. Excepţia de nelegalitate invocată şi sesizarea instanţei de contencios administrativ

În dosarul menţionat la pct. I.1, la termenul de judecată din 8 decembrie 2014, reclamanţii A. şi B. au invocat excepţia de nelegalitate parţială a H.G. nr. 265/2005 privind schimbarea regimului juridic al unor imobile şi pentru modificarea H.G. nr. 60/2005 privind organizarea şi funcţionarea Regiei Autonome "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat", în ceea ce priveşte nr. crt. 826 din anexa nr. 6, care se referă la imobilul în litigiu, pentru care reclamanţii solicită emiterea titlului de proprietate.

Prin încheierea de şedinţă din 21 septembrie 2015, pronunţată în dosar nr. x/2012*, Judecătoria Buftea a dispus sesizarea instanţei de contencios administrativ cu excepţia de nelegalitate invocată de reclamanţii A. şi B..

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2/2015.

3. Apărările pârâţilor

Pârâtul Guvernul României a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive şi excepţia lipsei interesului reclamanţilor, iar pe fond a solicitat respingerea, ca nefondată, a excepţiei de nelegalitate.

Pârâta RAPPS a invocat excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, cu motivarea că aceasta nu poate viza un act administrativ cu caracter normativ, iar pe fond a solicitat respingerea, ca neîntemeiată, a excepţiei de nelegalitate.

Pârâta Comisia Locală E. a invocat inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, cu motivarea că vizează un act administrativ cu caracter individual.

Pârâtul Statul Român, prin MFP, a invocat excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate.

4. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2107 din 16 iunie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca nefondate, excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive, lipsei interesului şi inadmisibilităţii şi a respins, ca nefondată, excepţia de nelegalitate invocată de reclamanţii A. şi B.

Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, instanţa a reţinut că această parte este chiar emitentul actului administrativ contestat pe calea excepţiei de nelegalitate, ceea ce, în plan procesual, îi conferă calitate procesuală pasivă.

Cu privire la excepţia lipsei interesului reclamanţilor, curtea de apel a considerat că aceştia au calitatea de persoană vătămată în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât afirmă vătămarea interesului legitim de a li se emite titlul de proprietate în baza Legii nr. 18/1991, aspect care ţine de analiza pe fond a litigiului.

Cu privire la excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, curtea de apel a reţinut că actul contestat în procedura excepţiei de nelegalitate este un act administrativ cu caracter individual, iar art. 4 din Legea nr. 554/2004 (forma aplicabilă litigiului de faţă, anterioară datei de 15 februarie 2013) nu conţine nicio prevedere care să împiedice invocarea excepţiei de nelegalitate cu privire la un asemenea act administrativ.

Pe fondul excepţiei de nelegalitate, curtea de apel a reţinut aspectele arătate în continuare.

În esenţă, în litigiu, reclamanţii afirmă că au un interes legitim la reconstituirea dreptului de proprietate privată în baza Legii nr. 18/1991 asupra imobilului în litigiu, care, în prezent, face parte dintr-o suprafaţă mai mare de teren aflată în proprietatea privată a statului român şi în administrarea RAAPPS (Teren Vila nr. 76 din Judeţul Ilfov, în suprafaţă de 857 mp).

Reclamanţii au probat calitatea de succesori ai autoarei lor C., conform înscrisurilor depuse la dosarul de fond aflat pe rolul Judecătoriei Buftea.

Prin Hotărârea nr. 214/1994 a Comisiei Municipiului Bucureşti şi Sectorului Agricol Ilfov au fost validat propunerile şi s-a stabilit emiterea titlurilor de proprietate conform Legii nr. 18/1991 către cei îndreptăţiţi, iar, potrivit adresei Primăriei Comunei E., autoarea reclamanţilor a fost validată în anexa 2b, la nr. crt. 80. Autoarei reclamanţilor i-a fost emisă adeverinţă în temeiul Legii nr. 18/1991 în care s-a menţionat că i s-a stabilit dreptul de proprietate prin Hotărârea Comisiei Municipiului Bucureşti nr. 23/1991, pentru suprafaţa totală de 0,05 ha.

Curtea de apel a reţinut că, în pofida demersurilor efectuate, nu au fost identificate nici Hotărârea nr. 23/1991 şi nici înscrisurile care au stat la baza acesteia.

În consecinţă, instanţa a reţinut că reclamanţii se află în procedura de reconstituira a dreptului de proprietate în temeiul Legii nr. 18/1991, potrivit Adeverinţei nr. 1159 din 19 noiembrie 1991 emisă de Comisia Comunală E., fără ca, până în prezent, să fi fost emis titlul de proprietate ori să fi fost realizată punerea în posesie. Totodată, instanţa a reţinut că nici din cuprinsul Hotărârii nr. 214/1994 a Comisiei Municipiul Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, nici din cuprinsul Adeverinţei nr. 1159 din 19 noiembrie 1991 emisă de Comisia Comunală E. nu rezultă elemente de identificare a terenului pentru care reclamanţii solicită recunoaşterea dreptului la emiterea titlului de proprietate. Cu toate acestea, suprafaţa de teren solicitată în litigiu a fost identificată prin expertiză extrajudiciară, potrivit actului de vânzare-cumpărare din 1946 în care autoarea reclamanţilor figurează în calitate de cumpărătoare.

Conform adresei Primăriei Comunei E. nr. 5544 din 09 mai 2012, terenul pentru care reclamanţii au solicitat emiterea titlului de proprietate este inclus în proprietatea privată a statului şi în administrarea RAPPS, iar conform adresei Oficiului de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Ilfov a fost identificat cadastral imobilul pe baza raportului de expertiză extrajudiciară, numărul cadastral fiind 3130 (număr ce aparţine Statului Român, prin administrator RAAPPS).

Conform planului de amplasament al imobilului Teren Vila 76, aflat la dosarul de fond, acesta cuprinde şi parcela 2 C. civ. indicată de reclamanţi ca aparţinându-le.

În concluzie, instanţa de fond a reţinut că probatoriul administrat dovedeşte existenţa unei suprapuneri între terenul administrat de pârâta RAAPPS şi terenul pentru care reclamanţii afirmă că trebuie să li se reconstituie dreptul de proprietate.

Însă, având în vedere că reclamanţii nu deţin titlul de proprietate asupra terenului, prima instanţă a reţinut că reclamanţii pot invoca, eventual, doar un interes legitim pentru reconstituirea dreptului de proprietate în baza Legii nr. 18/1991.

Prin Decizia nr. 1/1997, pronunţată de Curtea Supremă de Justiţie - Secţiile Unite în soluţionarea recursului în interesul legii, s-a stabilit că adeverinţa eliberată de comisia locală instituită în temeiul Legii nr. 18/1991 şi procesul-verbal de punere în posesie nu pot fi asimilate, ca valoare probatorie, cu titlul de proprietate ce conferă dreptul real de proprietate asupra terenului şi este opozabil erga omnes în cadrul raporturilor juridice civile.

Prin urmare, ceea ce se reclamă în litigiu nu este protejarea dreptului de proprietate, întrucât el nu a fost recunoscut încă prin emiterea unui titlu, ci a unui interes, apreciat de reclamanţi ca fiind legitim, de a li se emite titlul de proprietate.

Cu privire la legitimitatea interesului reclamanţilor, Curtea de apel a reţinut că, prin Decizia nr. 286 din 09 septembrie 2003, RAPPS a respins notificarea reclamanţilor în temeiul Legii nr. 10/2001, iar calea de atac promovată în instanţă împotriva deciziei respective a fost respinsă de Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă, prin sentinţa civilă nr. 255 din 29 martie 2004, cu privire la care niciuna dintre părţi nu a exercitat o cale de atac. În motivarea acestei hotărâri judecătoreşti, s-a reţinut că reclamanţii au depus un act de vânzare-cumpărare ilizibil, neautentificat şi netranscris în registrul de publicitate imobiliară. Sub acest aspect, curtea de apel a reţinut că, prin această hotărâre judecătorească, cu putere de lucru judecat au fost constatate vicii ale titlului autoarei reclamanţilor, precum şi legalitatea refuzului RAAPPS, ca administrator al terenului în cauză, de a restitui reclamanţilor terenul în cauză în baza Legii nr. 10/2001.

În considerarea aspectelor expuse, instanţa a reţinut că reclamanţilor le revine sarcina probei în sensul depunerii înscrisurilor autoarei lor, care s-ar fi regăsit şi la dosarul administrativ întocmit pentru reconstituirea dreptului de proprietate în baza Legii nr. 18/1991, iar problema dreptului de proprietate nu poate fi tranşată de instanţa de contencios administrativ, ci de instanţa civilă, inclusiv în ceea ce priveşte aplicabilitatea Legii nr. 18/1991, în condiţiile în care reclamanţii au urmat şi calea restituirii în baza Legii nr. 10/2001.

Având în vedere prevederile art. III pct. 5 din H.G. nr. 265/2005 şi ale nr. crt. 826 din anexa nr. 6 (anexa nr. 4 la H.G. nr. 60/2005), curtea de apel a reţinut că această hotărâre, doar înlocuieşte fostele anexe nr. 1-5 la H.G. nr. 60/2005, fără a aduce alte modificări în ceea ce priveşte situaţia juridică a imobilului în litigiu.

Prin urmare, în H.G. nr. 265/2005 terenul în litigiu figurează în anexa nr. 6 la nr. crt. 826, în timp ce în vechiul act administrativ reprezentat de H.G. nr. 60/2005 figura în anexa nr. 4 la nr. crt. 840, anexă care, de asemenea, avea ca obiect Lista cuprinzând bunurile imobile din domeniul privat al statului, aflate în administrarea RAAPPS.

Din analiza documentaţiei care a stat la baza H.G. nr. 265/2005, curtea de apel a reţinut că temeiul legal privind dreptul de proprietate aferent imobilului în litigiu aflat în administrarea RAAPPS este, de fapt, H.G. nr. 445/1995, act administrativ emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 şi necontestat.

Din analiza istoricului reglementării, rezultă că prin H.G. nr. 265/2005 nu a fost prevăzută pentru prima dată trecerea în proprietatea statului şi în administrarea RAAPPS a imobilului în litigiu şi nici nu a fost modificat regimul juridic stabilit anterior prin acte individuale distincte, fiind menţinut acelaşi regim cu cel prevăzut succesiv prin H.G. nr. 854/2000 (nr. crt. 49 din anexa nr. 4 - Lista cuprinzând bunurile imobile aflate în administrarea RAAPPS care trec din domeniul public în domeniul privat al statului), H.G. nr. 533/2002 (nr. crt. 913 din anexa nr. 4 - Lista cuprinzând bunurile imobile din domeniul privat al statului, aflate în administrarea RAAPPS) şi H.G. nr. 60/2005 (nr. crt. 840 din anexa nr. 4 - Lista bunurilor imobile, din domeniul privat al statului, aflate în administrarea RAAPPS).

Imobilul în litigiu a fost preluat de RAAPPS în baza H.G. nr. 445/1995 de la S.C. E. S.A. care, la rândul său, îl preluase, în baza H.G. nr. 1226/1990, de la Regia Autonomă D., înfiinţată prin H.G. nr. 763/1990, ca societate pe acţiuni cu capital de stat, care a preluat întreprinderile menţionate în anexa nr. 1 la aceeaşi hotărâre a Guvernului.

Or, legalitatea hotărârilor de Guvern anterioare emiterii H.G. nr. 265/2005 nu poate fi analizată din oficiu, pe cale incidentală în prezentul litigiu, iar, în condiţiile în care hotărârile respective nu au fost contestate, actului administrativ individual (H.G. nr. 265/2005) nu i se pot reproşa motive proprii de nelegalitate, precum cele invocate de reclamanţi referitoare la încălcarea art. III alin. (11) din Legea nr. 169/1997.

Altfel spus, H.G. nr. 265/2005 nu reprezintă actul administrativ primar prin care a fost trecut în domeniul public sau privat al statului imobilul în litigiu pentru care a fost depusă cererea de reconstituire a dreptului de proprietate privată, aşa cum prevede art. III alin. (11) din Legea nr. 169/1997.

A mai reţinut instanţa că dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 1/2000, forma în vigoare la data emiterii actului administrativ individual contestat în litigiu, nu au conţinutul indicat de reclamanţi în cererea de chemare în judecată, în sensul că după validarea cererii de reconstituire, terenul trece în rezerva comisiei de fond funciar în vederea punerii în posesie.

Cu toate acestea, chiar şi în lipsa unui text normativ expres, în condiţiile validării cererii de reconstituire, principiul firesc aplicabil era cel al indisponibilizării bunului, pentru a nu fi restituit unui terţ sau dobândit prin orice mijloace. Însă, în raport de considerentele anterioare ale instanţei, faţă de împrejurarea că H.G. nr. 265/2005 nu a dispus, la nivel primar, trecerea bunului în domeniul public sau privat al statului, criticile reclamanţilor nu sunt întemeiate.

Apoi, dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 213/1998 invocate a fi încălcate, sunt generale şi reglementează faptul că fac parte din domeniul public sau privat al statului bunurile dobândite în perioada 06.03.1945-22.12.1989, dacă au intrat în proprietatea statului sau unităţilor administrativ teritoriale în temeiul unui titlu valabil. Or, în condiţiile în care, astfel cum s-a arătat anterior, H.G. nr. 265/2005 nu a reglementat la nivel primar trecerea bunului în domeniul public sau privat al statului, implicit nu se poate susţine nici încălcarea dispoziţiilor menţionate din Legea nr. 213/1998.

În ceea ce priveşte invocarea dispoziţiilor Legii nr. 165/2013, acestea nu fac obiectul analizei instanţei de contencios administrativ, fiind un act normativ ulterior momentului introducerii acţiunii de fond.

Nici încălcarea dispoziţiilor art. 948 şi art. 969 din vechiul C. civ., care reglementează condiţia capacităţii de a contracta, nu poate fi invocată de reclamanţi. Astfel, în realitate, partea reclamantă invocă lipsa calităţii de proprietar a statului român asupra bunului respectiv, însă acest aspect nu ţine de capacitatea de a contracta, întrucât, în realitate, statul român nu a încheiat niciun act juridic civil de dispoziţie privind terenul in litigiu care să facă obiectul contestării în litigiul de fond.

În fine, prin notele de şedinţă (concluziile scrise) depuse la ultimul termen de judecată, reclamanţii au invocat motive noi de nelegalitate privind lipsa avizului Consiliului Legislativ, care nu mai pot fi invocate direct la cuvântul pe fond, cu depăşirea termenului de decădere prevăzut de art. 132 alin. (1) C. proc. civ.. Mai mult decât atât, respectivul aviz există şi este favorabil, a se vedea filele 35 şi următoarele la dosarul curţii de apel nr. 1074/94/2015, respectiv filele 67 şi următoarele la dosarul curţii de apel nr. 6155/2/2015.

5. Recursul declarat împotriva hotărârii primei instanţe

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.4 au declarat recurs reclamanţii A. şi B., solicitând modificarea în parte a hotărârii atacate în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 265/2005 în ceea ce priveşte nr. crt. 826 din anexa nr. 6 cu privire la imobilul în litigiu.

Referitor la susţinerile instanţei în sensul că reclamanţii au invocat motive noi de nelegalitate la ultimul termen de judecată, recurenţii învederează faptul că motivele de nelegalitate sunt observaţii cu privire la documentele depuse de Guvernul României la solicitarea curţii de apel, documente care au stat la baza emiterii hotărârii de Guvern atacate, care ar fi trebuit să fie supuse spre analiză în virtutea rolului activ al instanţei.

În ceea ce priveşte aspectele reţinute de curtea de apel în sensul că aceste documente au fost depuse şi la dosar nr. x/2015, recurenţii solicită a fi observat faptul că documentele depuse în dosarul respectiv sunt incomplete. Sub acest aspect, se afirmă că setul complet de documente a fost depus de Guvern, iar observaţiile cu privire la aceste documente au fost depuse de reclamanţi după ce au studiat acele documente, iar, la momentul formulării excepţiei, documentele depuse de RAAPPS nu erau complete, iar Guvernul României nu era parte în dosar nr. x/2015.

Se susţine că, din documentele depuse la dosar de Guvernul României, nu rezultă dacă şi cum a fost realizată analiza situaţiei juridice a terenului ce face obiectul nr. crt. nr. 826 din anexa nr. 6 din hotărârea Guvernului contestată, care se referă la imobilul în litigiu şi nu rezultă dacă Guvernul a solicitat informaţii sau dacă i s-a pus la dispoziţie de către Primăria E. situaţia juridică a terenurilor raportat la legile fondului funciar. Recurenţii consideră că ar fi trebuit să fie depusă la dosar analiza efectuată cu privire la situaţia juridică a terenului, precum şi concluziile acestei analize.

În ceea ce priveşte documentele care au stat la baza emiterii hotărârii Guvernului, depuse la dosar de Guvernul României la solicitarea instanţei, recurenţii reiterează ad literram susţinerile din cuprinsul notelor de şedinţă depuse în faţa instanţei de fond, în şedinţă publică, la termenul de judecată din 13 iunie 2016, în sensul celor arătate în continuare: (i) în raport cu aspectele menţionate în nota de fundamentare a hotărârii, la instanţă nu au fost depuse anexele care urmau să fie înlocuite pentru a avea un termen de comparaţie şi nu a fost ataşat proiectul de hotărâre propus de RAAPPS; (ii) imobilul în litigiu este menţionat în anexa nr. 6 la H.G. nr. 265/2005, care nu a fost înaintată spre avizare Consiliului Legislativ, ceea ce echivalează cu lipsa avizului acestei instituţii, fiind încălcate dispoziţiile art. 16 alin. (2) şi art. 79 alin. (1) din Constituţie şi art. 3 alin. (3) şi art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1993;

Recurenţii critică faptul că instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că imobilul în litigiu face obiectul unei cereri formulate în temeiul Legii nr. 18/1991, fiind emisă Adeverinţa nr. 1159 din 19 noiembrie 1991, prin care a fost stabilit dreptul de proprietate în favoarea autoarei lor, iar prin Hotărârea nr. 214/1994 a Comisiei Municipiului Bucureşti au fost validate anexele unde apare şi terenul în litigiu, urmând urma etapa în care Comisia locala de fond funciar trebuia să emită actele preliminare în vederea eliberării titlului de proprietate. În concluzie, recurenţii afirmă că, deşi procedura de reconstituire a dreptului de proprietate nu a fost finalizată, Guvernul a adoptat H.G. nr. 265/2005.

Pe de altă parte, se afirmă că instanţa a analizat aspecte cu care nu a fost învestită atunci când a formulat considerente cu referire la lipsa titlului de proprietate şi în sensul că reclamanţii pot invoca, eventual, doar un interes legitim pentru reconstituirea dreptului de proprietate în baza Legii nr. 18/1991. De asemenea, consideră recurenţii că în mod greşit judecătorul fondului a reţinut că reclamanţii nu au probat un drept de proprietate asupra imobilului în litigiu. Sub acest aspect, recurenţii afirmă că au făcut dovada dreptului de proprietate, prin Adeverinţa nr. 1159 din 19 noiembrie 1991 emisă de Comisia Municipiului Bucureşti, precum şi faptul că, prin expertiza extrajudiciară, a fost identificat terenul în litigiu şi s-a constatat că se suprapune peste terenul administrat de pârâta RAAPPS. Totodată, recurenţii afirmă că este adevărat că până în prezent nu a fost emis titlul de proprietate în temeiul Legii nr. 18/1991, acesta fiind şi motivul pentru care a fost promovată acţiunea de fond. Însă, susţin recurenţii că adeverinţa menţionată anterior ţine loc de titlu de proprietate până la emiterea titlului şi există obligaţia de indisponibilizare la orice înstrăinare a terenului până la finalizarea procedurii administrative în temeiul Legii nr. 18/1991.

Susţine recurenţii că justifică un interes în susţinerea excepţiei de nelegalitate, întrucât deţin adeverinţa emisă în temeiul Legii nr. 18/1991, au început o procedură nefinalizată în temeiul aceleiaşi legi, şi au aflat că terenul în litigiu se află în administrarea RAAPPS şi este trecut pe liste spre a fi vândut.

Cu referire la considerentele instanţei de fond în sensul că prin hotărârea de Guvern contestată nu a fost schimbat regimul juridic al imobilului, recurenţii arată că în carte funciară a imobilului figurează ca proprietar Statul Român şi RAAPPS administrator, în temeiul H.G. nr. 265/2005 nr. crt. nr. 826 din anexa nr. 6, ca act de proprietate. Prin urmare, recurenţii susţin că acesta este actul de proprietate care li se opune şi care a devenit opozabil erga omnes prin înscrierea dreptului de proprietate al statului în cartea funciară.

Mai susţin recurenţii că, fiind în posesia adeverinţei menţionate anterior, imobilul în litigiu ar fi trebuit să fie pus la dispoziţia Comisiei locale de fond funciar pentru a fi restituit proprietarilor.

Cu privire la susţinerile curţii de apel în sensul că sentinţa civilă nr. 255 din 29 martie 2004 creează un dubiu asupra legalităţii actului de vânzare cumpărare al autoarei lor, recurenţii arată că analiza acestui document a fost realizată de Comisia locală de aplicare a Legii nr. 18/1991, iar acest act de vânzare-cumpărare ce reprezintă titlul de proprietate al autoarei a stat la baza emiterii Adeverinţei nr. 1159 din 19 noiembrie 1991.

Totodată, afirmă recurenţii că instanţa de fond trebuia să se pronunţe cu privire la aspectele invocate în excepţia de nelegalitate referitoare la faptul că terenul ce face obiectul unei cereri de restituire în temeiul Legii nr. 18/1991 este menţionat în hotărârea contestată şi este scos la vânzare, întrucât nu intră în competenţa Curţii de apel să analizeze titlurile de proprietate.

Pe de altă parte, recurenţii critică faptul că nu a fost respectată dispoziţia primei instanţe de a fi depusă la dosarul cauzei documentaţia care a stat la baza emiterii Hotărârii Comisiei Municipale nr. 23/1991 prin care a fost validată documentaţia privind reconstituirea dreptului de proprietate, ulterior modificată prin Hotărârea nr. 214/1994 a Comisiei Sectorului Agricol Ilfov de aplicare a Legii nr. 18/1991.

Se arată că H.G. nr. 265/2005 este menţionată ca titlu de proprietate al statului asupra terenului în litigiu în cartea funciară, iar celelalte hotărâri ale Guvernului menţionate de curtea de apel, ca acte primare, nu le sunt opozabile, întrucât nu sunt menţionate ca titlu de proprietate al Statului Român.

Cu referire la considerentele curţii de apel în sensul că Statul Român nu a încheiat niciun act de dispoziţie cu privire la terenul in litigiu care să facă obiectul contestării în litigiul de fond, recurenţii menţionează că, prin al doilea capăt al cererii de chemare în judecată aflată pe rolul Judecătoriei Buftea, au solicitat obligarea RAAPPS să transmită terenul Comisiei locale E. în vederea întocmirii documentaţiei şi trimiterii către Comisia judeţeană Ilfov în vederea emiterii titlului de proprietate. Sub acest aspect, recurenţii afirmă că Statul Român a transmis două dintre dezmembrămintele dreptului de proprietate, respectiv usus şi fructus, către RAAPPS, care este mandatată să vândă în numele Statului Român bunurile pe care le are în administrare. Deşi până în prezent Statul Român nu a înstrăinat imobilul în litigiu, toate demersurile efectuate, respectiv emiterea unei hotărâri a Guvernului prin care terenul este scos la vânzare, demonstrează că statul intenţiona să vândă terenul.

II. Considerentele Înaltei Curţi

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate, în raport cu prevederile art. 304 şi art. 304<SUP>1</SUP> C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

În contextul circumstanţelor de fapt şi de drept ale litigiului, astfel cum au fost expuse în cele ce preced, se constată că excepţia de nelegalitate vizează dispoziţiile nr. crt. 826 din anexa nr. 6 la H.G. nr. 265/2005 raportat la dispoziţiile art. III din aceeaşi hotărâre, conform cărora:

"Art. III. - H.G. nr. 60/2005 privind organizarea şi funcţionarea Regiei Autonome "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat", publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 105 din 1 februarie 2005, se modifică după cum urmează:

5. Anexele nr. 1-5 se modifică şi se înlocuiesc cu anexele nr. 3-7 la prezenta hotărâre.

Anexa nr. 6 (Anexa nr. 4 la H.G. nr. 60/2005)

Lista bunurilor imobile, din domeniul privat al statului, aflate în administrarea RAPPS

Nr. crt.-Denumirea imobilului şi adresa-Teren

- mp --Temei legal

826.-Teren Vila nr. 76 din judeţul Ilfov-857,00 - H.G. nr. 445/95"

În procedura reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004 (forma în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată în litigiul de fond), instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative care au forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Cu alte cuvinte, verificarea legalităţii actului administrativ contestat, pe calea excepţiei de nelegalitate, presupune cenzurarea acestuia prin raportare la dispoziţiile legii, iar nu prin raportare la o situaţie de fapt ori la criterii de oportunitate.

În cadrul prezentei proceduri de verificare a legalităţii actului administrativ, se constată că, prin H.G. nr. 265/2005, au fost realizate două operaţiuni juridice, şi anume: (i) o primă operaţiune juridică constând în schimbarea regimului juridic al unor imobile, realizată prin dispoziţiile art. I şi art. II din hotărâre, respectiv: 1. trecerea din domeniul privat al statului în domeniul public al statului a imobilelor având datele de identificare prevăzute în anexa nr. 1, aflate în administrarea RAAPPS; 2. trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al statului a imobilelor având datele de identificare prevăzute în anexa nr. 2, aflate în administrarea RAAPPS; (ii) a doua operaţiune juridică constând în înlocuirea anexelor nr. 1-5 la H.G. nr. 60/2005 cu anexele nr. 3-7 la H.G. nr. 265/2005, realizată prin dispoziţiile art. III pct. 5 din hotărârea contestată.

Imobilul în litigiu este menţionat la nr. crt. 826 din anexa nr. 6 la H.G. nr. 265/2005 care modifică şi înlocuieşte anexa nr. 4 la H.G. nr. 60/2005.

În conformitate cu dispoziţiile art. 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată:

"Art. 62. - Efectele dispoziţiilor de modificare şi de completare

Dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervenţiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază."

Ca atare, Înalta Curte reţine că dispoziţiile nr. crt. 826 din anexa nr. 6 la H.G. nr. 265/2005 au fost încorporate, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, respectiv în cuprinsul H.G. nr. 60/2005, ceea ce înseamnă că ele nu au o existenţă de sine stătătoare, ci sunt parte integrantă din ultima hotărâre menţionată a Guvernului.

În sensul celor reţinute şi de prima instanţă, imobilul în litigiu a fost prevăzut ca făcând parte din domeniul privat al statului şi fiind în administrarea RAAPPS, prin actele administrative anterioare, respectiv H.G. nr. 60/2005 (anexa nr. 4, nr. crt. 840) şi H.G. nr. 533/2002 (anexa nr. 4, nr. crt. 913).

Ultima modificare a regimului juridic al imobilului în litigiu a fost realizată prin H.G. nr. 854/2000, care, potrivit prevederilor din anexa nr. 4 nr. crt. 49, a dispus trecerea bunului, aflat în administrarea RAAPPS, din domeniul public în domeniul privat al statului.

Este de observat faptul că prima instanţă cu just temei a reţinut că apartenenţa imobilului în litigiu la domeniul statului şi dreptul de administrare al RAAPPS îşi găsesc fundamentul în operaţiunile juridice anterioare, realizate în temeiul H.G. nr. 445/1995 (preluarea de la S.C. E. S.A.), H.G. nr. 1226/1990 (preluarea de la Regia Autonomă D.) şi H.G. nr. 763/1990 (de înfiinţare a Regiei Autonome D.).

Or, în mod temeinic a apreciat instanţa de fond că aceste acte administrative care au modificat regimul juridic al imobilului în litigiu au o existenţă de sine stătătoare şi nu formează obiectul controlului de legalitate cu care este învestită instanţa de contencios administrativ în prezenta procedură reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004 (forma în vigoare la momentul începerii litigiului de fond), care vizează prevederile nr. crt. 826 din anexa nr. 6 la H.G. nr. 265/2005.

În context, este de menţionat faptul că în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a reţinut, pentru considerente ce ţin de respectarea principiului securităţii juridice, că actele administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 nu pot forma obiectul excepţiei de nelegalitate în reglementarea acestei legi, ele putând fi cenzurate pe cale incidentală de instanţa învestită cu soluţionarea litigiului în fond.

Cu toate acestea, nu poate fi negat interesul legitim pe care reclamanţii îl justifică în contestarea pe calea excepţiei de nelegalitate a prevederilor nr. crt. 826 din anexa nr. 6 la H.G. nr. 265/2005, act menţionat în cartea funciară ca reprezentând temeiul legal al dreptului de proprietate al statului asupra imobilului în litigiu.

Însă, interesul legitim pe care îl exhibă reclamanţii în ceea ce priveşte obţinerea titlului de proprietate în procedura reglementată de Legea nr. 18/1991 nu este vătămat prin prevederile contestate ale H.G. nr. 265/2005, care, pentru argumentele expuse în continuare, nu au caracter constitutiv al dreptului de proprietate asupra imobilului în litigiu.

Pe fondul excepţiei de nelegalitate, judecătorul de fond în mod corect a reţinut că prin H.G. nr. 265/2005 nu a fost reglementată pentru prima dată apartenenţa imobilului în litigiu la domeniul statului şi nici nu a fost modificat regimul juridic al bunului respectiv, astfel cum acesta a fost stabilit sau atestat prin actele administrative anterioare, care nu au fost revocate sau anulate în condiţiile legii.

În consecinţă, având în vedere istoricul reglementărilor expuse nu pot fi primite criticile recurenţilor referitoare la faptul că nu ar rezulta modul în care imobilul în litigiu a fost menţionat în cuprinsul anexei nr. 6 la H.G. nr. 265/2005, care modifică şi înlocuieşte anexa nr. 4 la H.G. nr. 60/2005, şi nici susţinerile referitoare la necesitatea realizării unei analize a regimului juridic al imobilului în procesul de elaborare şi adoptare a hotărârii contestate, atât timp cât, prin H.G. nr. 265/2005, nu a fost realizată o modificare a acestui regim, ci s-a procedat, cel puţin în privinţa bunului în litigiu, la renumerotarea poziţiei ocupate în anexa respectivă, din considerente de utilizare facilă a reglementării, ca urmare a schimbării regimului juridic ori remedierii erorilor constatate în privinţa altor imobile.

Criticile recurenţilor referitoare la motivele de nelegalitate invocate prin notele de şedinţă depuse în faţa primei instanţe la termenul de judecată din 13 iunie 2016, când a fost pronunţată sentinţa recurată, vor fi înlăturate pentru argumentele prezentate în continuare.

În primul rând, se reţine că în mod corect a reţinut prima instanţă că noile motivele de nelegalitate invocate prin notele de şedinţă depuse la cuvântul pe fond au fost invocate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 132 alin. (1) C. proc. civ.. Subsecvent, însă, se observă faptul că instanţa de fond a reţinut că avizul favorabil al Consiliului Legislativ a fost depus la filele 67-68 la dosarul curţii de apel. Sub acest aspect, suplimentar faţă de aspectele reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că proiectul H.G. nr. 265/2005 a fost avizat favorabil de Consiliul Legislativ, avizul fiind unul consultativ, conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 73/1993 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, republicată.

Referitor la susţinerile prin care recurenţii tind să demonstreze nelegalitatea actului administrativ contestat prin prisma adeverinţei emise de Primăria E. - Comisia locală de fond funciar, Înalta Curte reţine, în deplin acord cu judecătorul fondului, că adeverinţa eliberată de comisia constituită potrivit Legii nr. 18/1991 nu constituie titlu de proprietate, aşa cum s-a stabilit, pe calea mecanismului recursului în interesul legii, prin Decizia nr. 1 din 30 iunie 1997 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite, astfel că argumentele reclamanţilor nu au relevanţa juridică propusă.

De asemenea, nu pot fi primite nici susţinerile recurenţilor referitoare la demararea procedurii de reconstituire a dreptului de proprietate şi nici cele referitoare la contractul de vânzare-cumpărare.

Pe de o parte, se reţine că derularea procedurii de reconstituire a dreptului de proprietate asupra imobilului în litigiu nu determină în mod automat scoaterea sa din domeniul statului şi din administrarea RAAPPS, realitate juridică atestată, în sensul celor expuse în precedent, prin acte juridice anterioare hotărârii de Guvern ce formează obiectul excepţiei de nelegalitate.

Sub acest aspect, prima instanţă a reţinut cu just temei faptul că dispoziţiile art. III alin. (11) din Legea nr. 169/1997 nu sunt incidente în privinţa prevederilor contestate din H.G. nr. 265/2005, întrucât, în sensul celor expuse anterior, apartenenţa bunului la domeniul public/privat al statului a fost atestată prin acte juridice anterioare (ultima modificare fiind realizată prin H.G. nr. 854/2000, înainte de introducerea, prin Legea nr. 247/2005, a textului respectiv în cuprinsul Legii nr. 169/1997), care nu au fost revocate sau anulate în condiţiile legii.

În acelaşi sens, este de observat faptul că H.G. nr. 265/2005 nu a modificat regimul juridic al imobilului în litigiu pentru a fi incidente dispoziţiile respective, în sensul că prin această hotărâre s-ar fi dispus trecerea bunului în domeniul privat al statului.

A accepta modul de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor respective propus de recurenţii-reclamanţi, ar presupune că, ulterior depunerii cererii de reconstituire a dreptului de proprietate, cu privire la bunurile vizate, cuprinse în domeniul statului, ar trebui să fie eliminate din realitatea juridică orice acte juridice anterioare şi orice menţiuni referitoare la regimul juridic pe care bunurile îl au la data deschiderii acestei proceduri.

În lumina considerentelor ce preced, faptul că H.G. nr. 826/2005 este menţionată în cartea funciară ca fiind actul în baza căruia a fost înscris dreptul de proprietate al statului nu conferă actului calificarea juridică de act constitutiv ori translativ al dreptului real, atâta timp cât actul nu cuprinde asemenea dispoziţii.

Totodată, de vreme ce H.G. nr. 265/2005 reia o realitate juridică conturată prin acte administrative anterioare, care, practic, atestă apartenenţa bunului la domeniul statului, acte care se bucură în continuare de prezumţia de legalitate, nefiind revocate ori anulate, instanţa de recurs apreciază că prezintă relevanţă, mutatis mutandis, jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie prin care s-a reţinut, cu privire la hotărârile Guvernului de atestare a apartenenţei bunurilor la domeniul public al statului, că problema de drept referitoare la existenţa sau inexistenţa titlului valabil în baza căruia un bun a fost înscris în domeniul public excede unei acţiuni în contencios administrativ, fiind specifică acţiunii în revendicare, care este de competenţa instanţei de drept comun (a se vedea, cu titlu de exemplu, Decizia nr. 4060 din 13 noiembrie 2008, disponibilă în format electronic pe pagina de internet a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în secţiunea de jurisprudenţă rezervată secţiei de contencios administrativ şi fiscal).

Pe de altă parte, în sensul celor reţinute de prima instanţă, faptul că se află în derulare procedura de reconstituire a dreptului de proprietate asupra imobilului în litigiu, nu constituie de plano un motiv de nelegalitate a prevederilor nr. crt. 826 din anexa nr. 6 la H.G. nr. 265/2005, atâta timp cât recurenţii-reclamanţi nu au făcut dovada existenţei unui titlu de proprietate emis în condiţiile legii care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ contestat.

În plus, este de reţinut că, până la definitivarea procedurii administrative prevăzute de Legea nr. 18/1991 prin emiterea titlului de proprietate, bunul figurează ca aparţinând domeniului privat al statului, nu au fost indicate de recurenţii-reclamanţi şi nici identificate dispoziţii legale care să prevadă că, prin demararea acestei proceduri, bunul este scos din domeniul public sau privat al statului.

În ceea ce priveşte susţinerile recurenţilor-reclamanţi referitoare la actul de vânzare-cumpărare aparţinând autoarei lor, se constată că instanţa de fond cu just temei a apreciat că acesta nu face dovada dreptului de proprietate, având în vedere considerentele sentinţei civile nr. 255 din 29 martie 2004 a Tribunalului Bucureşti, secţia a V-a civilă, care se impun cu autoritate de lucru judecat şi au prevalenţă în raport cu analiza administrativă efectuată de Comisia locală de aplicare a Legii nr. 18/1991, de care se prevalează recurenţii.

Susţinerile recurenţilor referitoare la exercitarea dreptului de dispoziţie al Statului Român prin mandatul acordat RAAPPS de a înstrăina imobilul în litigiu reprezintă simple supoziţii nesusţinute prin mijloace de probă concludente.

Pentru toate considerentele expuse, nefiind identificare motive de reformare a sentinţei recurate în raport cu dispoziţiile art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE<BR>

ÎN NUMELE LEGII<BR>

D E C I D E<BR><BR>

Respinge recursul declarat de reclamanţii B. şi A. împotriva sentinţei civile nr. 2107 din 16 iunie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 decembrie 2016.