Exception of illegality challenging reduction of hazardous work allowance to 1% under statutory discretionary limits and budgetary constraints

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor cauzei, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 11 februarie 2013 pe rolul Tribunalului Botoşani reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y. şi Z., au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Judeţeană pentru Plăţi şi Inspecţie Socială Botoşani (AJPIS Botoşani), Agenţia Naţională Pentru Plăţi şi Inspecţie Socială (ANPIS) şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale (Ministerul Muncii), să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii excepţiei de nelegalitate, a deciziilor prin care le-au fost stabilite salariile în anii 2011, 2012 şi 2013.

Având în vedere complexitatea obiectului cauzei, instanţa, prin încheierea de şedinţă din 15 mai 2013, a dispus disjungerea cauzei pentru fiecare reclamant în parte şi formarea de noi dosare.

Astfel, în prezenta cauză, obiectul judecăţii îl constituie cererea reclamantei C., în contradictoriu cu pârâţii AJPIS Botoşani, ANPIS şi Ministerul Muncii, prin care se solicită următoarele: (i) să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii excepţiei de nelegalitate, a deciziilor prin care au fost stabilite salariile reclamantului în anii 2011, 2012, a Deciziilor nr. 11 din 28 ianuarie 2011, nr. 53 din 12 aprilie 2012 şi nr. 96 din 14 iunie 2012; (ii) să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii excepţiei de nelegalitate a deciziei nr. 99 din 30 aprilie 2009, prin care pârâta a dispus diminuarea sporului pentru condiţii periculoase şi vătămătoare de la 10 % la 1 %; (iii) anularea, ca nelegală, a Deciziei nr. 203 din 18 decembrie 2012 prin care i-a stabilit salariul începând cu luna decembrie 2012 şi, respectiv, ianuarie 2013; (iv) obligarea pârâtei să emită altă decizie de stabilire a salariului începând cu data de 18.12.2012, prin care, pe de o parte, să introducă în salariul de bază drepturile băneşti acordate din fondurile constituite în temeiul O.G. nr. 92/2003, O.G. nr. 29/2004 şi Legii nr. 116/2004, urmând ca sporurile de care beneficiază să fie calculate în funcţie de salariul de bază astfel stabilit, iar pe de altă parte, salariile de bază să fie calculate cu respectarea dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 285/2010 prin raportare la salariul din luna octombrie 2010 şi, în al treilea rând, să îi acorde sporul pentru condiţii periculoase şi vătămătoare în cuantum de 10% din salariul de bază; (v) obligarea pârâtei la plata diferenţelor salaríale dintre salariul calculat potrivit solicitării de la punctul 4 şi salariul efectiv plătit începând cu luna decembrie 2012; (vi) obligarea pârâtei la plata de daune interese corespunzătoare devalorizării drepturilor salariale neîncasate începând cu luna decembrie 2012, daune ce urmează a fi calculate de la data scadenţei şi până la plata efectivă a diferenţei de drepturi salariale precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Excepţia de nelegalitate invocată şi sesizarea instanţei de contencios administrativ competente

La termenul de judecată din 18 septembrie 2013, reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor pct. II lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul comun al ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale şi al ministrului finanţelor publice nr. x/77/2011 (act denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Normele metodologice aprobate prin Ordinul MMFPS şi MFP nr. x/77/2011"), şi excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 1 pct. 3 din Ordinul ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale nr. 605/2009 (act denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Ordinul MMFPS nr. 605/2009") şi a art. 1 pct. 4 din Ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale pentru Plăţi şi Inspecţie Socială nr. 77/2009 (act denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Ordinul ANPIS nr. 77/2009").

Tribunalul Botoşani, ca instanţă învestită cu soluţionarea litigiului în fond, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (forma în vigoare la data sesizării instanţei cu cererea principală), a sesizat Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocate.

3. Hotărârea primei instanţe cu privire la excepţia de nelegalitate

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Suceava la data de 31 octombrie 2013.

Prin sentinţa civilă nr. 326 din 29 noiembrie 2013, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor pct. II lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MMFPS şi MFP nr. x/77/2011 şi a respins, ca nefondată, excepţia de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul MMFPS nr. 605/2009 şi a art. 1 pct. 4 din Ordinul ANPIS nr. 77/2009.

4. Calea de atac exercitată împotriva hotărârii primei instanţe şi hotărârea instanţei de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 326 din 29 noiembrie 2013 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta C.

Prin Decizia nr. 885 din 27 februarie 2013, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de reclamanta C., a casat sentinţa nr. 326 din 29 noiembrie 2013 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, reţinând, în esenţă, că în mod greşit prima instanţă a apreciat că, în raport cu dispoziţiile art. 4 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 554/2004 (forma în vigoare la data invocării excepţiei de nelegalitate), actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiectul excepţiei de nelegalitate. Contrar celor reţinute de instanţa de fond, dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate, au intrat în vigoare la data de 15 februarie 2013, în timp ce excepţia de nelegalitate a fost invocată în cauză anterior acestei date. În consecinţă, Înalta Curte a trimis cauza spre rejudecare Curţii de Apel Suceava, în vederea cercetării tuturor dispoziţiilor a căror nelegalitate a fost invocată în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004.

5. Hotărârea primei instanţe de rejudecare în fond a excepţiei de nelegalitate

Dosarul a fost reînregistrat pe rolul Curţii de Apel sub nr. x/40/2013*.

Rejudecând cauza în fond, prin sentinţa civilă nr. 26 din 15 februarie 2016, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte excepţia nelegalitate invocată şi, în consecinţă, a hotărât următoarele:

- respinge, ca nefondată, excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor pct. II lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MMFPS şi MFP nr. x/77/2011;

- admite excepţia de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul MMFPS nr. 605/2009 şi art. 1 pct. 4 din Ordinul ANPIS nr. 77/2009;

- anulează art. 1 pct. 3 din Ordinul MMFPS nr. 605/2009 şi art. 1 pct. 4 din Ordinul ANPIS nr. 77/2009.

Pentru a pronunţa această hotărâre, curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:

Prevederile pct. II lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MMFPS şi MFP nr. x/77/2011 sunt în acord cu dispoziţiile în baza şi în executarea cărora au fost emise, respectiv ale art. 1 şi art. 16 din Legea nr. 118/2010, art. 1, art. 4 alin. (2) şi (3) şi art. 14 din Legea nr. 285/2010.

În acest sens, s-a reţinut că prevederile contestate sunt conforme cu dispoziţiile din Legea nr. 285/2010, potrivit cărora salariile de bază pentru anul 2011 nu vor fi determinate pe baza valorii de referinţă şi a coeficienţilor de ierarhizare prevăzuţi de Legea-cadru nr. 284/2010, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare urmând să fie determinat prin majorarea cuantumului avut în luna octombrie 2010 cu 15%. De asemenea, normele prevăd că, la data reîncadrării personalului, cuantumul brut al sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor şi al celorlalte elemente care fac parte din salariul brut/solda lunară brută/salariul lunar brut/indemnizaţia brută de încadrare va fi determinat prin majorarea cuantumului avut în luna octombrie 2010 cu 15%.

Normele a căror nelegalitate s-a invocat prevăd la lit. C) situaţia calculării salariului de bază şi a sporurilor pentru respectarea nivelului salariului de bază minim brut pe ţară stabilit potrivit art. 16 din Legea nr. 285/2010, pentru perioada iulie - decembrie 2010 la suma de 600 RON, la lit. D), situaţia personalului care desfăşoară activităţi noi, al cărui salariu va fi majorat cu numărul de clase suplimentare acordate, iar la lit. E) stabilindu-se că nu se majorează cu cota de 15% drepturile salariale care se includ în salariul de bază în temeiul art. 14 din aceeaşi lege.

Este real faptul că normele metodologice aprobate prin ordinele analizate conţin exemple de calcul în care se porneşte de la salariul din luna iunie 2010, dinainte de aplicarea diminuării cu 25%, tocmai pentru a se evidenţia că majorarea de 15% acordată de la 1 ianuarie 2011 se aplică la salariile diminuate începând cu luna iulie 2010, raportarea la luna octombrie 2010 fiind făcută deoarece, potrivit emitenţilor actului, aceasta ar fi cea mai stabilă lună a anului şi ar constitui şi baza de calcul pentru alocaţiile bugetare aferente cheltuielilor de personal stabilite prin legile bugetelor de stat.

În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 1 pct. 3 din Ordinul MMFPS nr. 605/2009 şi art. 1 pct. 4 din Ordinul ANPIS nr. 77/2009, instanţa de fond a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 16 din O.G. nr. 6/2007, sporul pentru condiţii vătămătoare, de până la 10% din salariul de bază, se acordă funcţionarilor publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice în care funcţionează instalaţii care generează câmpuri electromagnetice de radiofrecvenţă produse de emiţători pentru comunicaţii, instalaţii de microunde, instalaţii de curenţi de înaltă frecvenţă sau staţii de bruiaj.

Acelaşi text de lege a prevăzut la alin. (2) şi (3) că, stabilirea categoriilor de funcţionari publici, a cuantumului şi condiţiilor de acordare a acestui spor se realizează prin actul administrativ al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea în cheltuielile de personal din bugetul aprobat, iar stabilirea locurilor de muncă pentru care se acordă sporul respectiv se efectuează pe baza buletinelor de determinare emise de către autorităţile abilitate în acest sens.

Pentru aplicarea dispoziţiilor legale susmenţionate şi în exercitarea dreptului de reglementare astfel recunoscut, au fost emise dispoziţiile din ordinele contestate prin care petenţilor li s-a acordat cu începere de la data de 15.04.2009 un spor pentru condiţii vătămătoare de muncă în procent de 1%.

În acest sens, trebuie arătat că dreptul de apreciere recunoscut de legiuitor ordonatorului principal de credite pentru stabilirea procentului în cazul sporului pentru condiţii vătămătoare de muncă nu poate fi exercitat în mod discreţionar şi în consecinţă, reducerea acestui spor de la 10% la procentul de 1% nu poate interveni în lipsa unei justificări obiective şi a unor criterii clar determinate, în raport de natura funcţiei publice ocupate şi de condiţiile concrete în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarului public.

Astfel, a reţinut instanţa că autoritatea emitentă nu şi-a justificat în niciun fel măsura de acordare a sporului la un nivel minim, nefiind efectuat un minim de diligenţe pentru stabilirea unei corelaţii între condiţiile efective de muncă şi cuantumul sporului acordat.

Procedând în acest mod, autoritatea emitentă nu a asigurat un raport rezonabil de proporţionalitate între scopul vizat de legiuitor şi măsura adoptată, întrucât reducerea nejustificată la 1% a sporului pentru condiţii vătămătoare de muncă este de natură să afecteze dreptul salarial recunoscut reclamanţilor prin dispoziţiile art. 16 din O.G. nr. 6/2007.

6. Recursurile declarate împotriva hotărârii instanţei de rejudecare

Împotriva sentinţei civile nr. 26 din 15 februarie 2016 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs pârâţii Ministerul Finanţelor Publice (MFP), prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani, Ministerul Muncii, ANPIS şi AJPIS Botoşani.

6.1. Recursul declarat de pârâtul MFP

Printr-o primă critică, se susţine că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la Ordinul MMFPS şi MFP nr. x/77/2011, care este un act administrativ cu caracter normativ, întrucât, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate poate fi invocată numai cu privire la acte administrative unilaterale cu caracter individual.

În al doilea rând, se afirmă că prevederile contestate din Ordinul MMFPS nr. 605/2009 şi Ordinul ANPIS nr. 77/2009 sunt legale, fiind emise cu respectarea prevederilor legale în vigoare care reglementează acordarea acestor drepturi, respectiv ale O.G. nr. 6/2007, O.G. nr. 10/2008 şi O.U.G. nr. 35/2009, precum şi în conformitate cu normele de tehnică legislativă din Legea nr. 24/2000.

6.2. Recursurile declarate de pârâtele ANPIS şi AJPIS Botoşani

Pârâtele ANPIS şi AJPIS Botoşani au formulat aceleaşi critici referitoare la sentinţa menţionată la pct. 5.

Recurentele-pârâte critică soluţia primei instanţe de admitere a excepţiei de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul MMFPS nr. 605/2009 şi art. 1 pct. 4 din Ordinul ANPIS nr. 77/2009, susţinând, în esenţă, că prevederile contestate au fost emise cu respectarea dispoziţiilor art. 16 din O.G. nr. 6/2007, Legii nr. 188/1999, O.G. nr. 10/2008, O.G. nr. 119/19999, art. IX din O.G. nr. 35/2009, art. XIX din O.U.G. nr. 35/2009, în limitele marjei de apreciere conferite prin art. 16 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 6/2007 şi având în vedere constrângerile bugetare.

6.3. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Muncii

Recurentul-pârât critică soluţia primei instanţe de respingere a excepţiei de nelegalitate a prevederilor art. 1 pct. 3 din Ordinul MMFPS nr. 605/2009 şi art. 1 pct. 4 din Ordinul ANPIS nr. 77/2009.

Printr-o primă critică, recurentul-pârât susţine că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate, întrucât reclamanta nu a îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Printr-o a doua critică, recurentul-pârât afirmă că, întrucât reclamanta nu a contestat actele administrative unilaterale prin care i-au fost stabilite salariile, sporurile şi alte drepturi acordate conform legilor anuale de salarizare a personalului plătit din fonduri publice, în termenele şi condiţiile articolelor din legile speciale, este tardiv formulată şi inadmisibilă o acţiune adresată direct instanţei de contencios administrativ. Pasivitatea reclamantei nu poate justifica admisibilitatea excepţiei de nelegalitate şi obligarea unei autorităţi publice la emiterea altor decizii şi la un alt mod de stabilire a salariului de bază şi pentru condiţii vătămătoare în absenţa urmării procedurii speciale reglementate de art. 31 din O.G. nr. 6/2007, art. 34 din Legea nr. 330/2009 şi art. 30 din Legea nr. 284/2010 şi art. 7 din Legea nr. 285/2010, întrucât ar constitui o încălcare a principiului securităţii raporturilor juridice, în raport cu prevederile art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

În al treilea rând, pe fondul excepţiei de nelegalitate, recurentul-pârât expune argumente în sensul că prevederile contestate au fost emise cu respectarea dispoziţiilor art. 16 alin. (2) din O.G. nr. 6/2007, art. IX şi art. XIX din O.U.G. nr. 35/2009, având în vedere motivele expuse în preambulul ordonanţei de urgenţă şi necesitatea încadrării în limita fondurilor bugetare aprobate anual, cu respectarea dispoziţiilor art. 4 alin. (2) şi (3) şi art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 şi în exercitarea competenţei exclusive conferite de legiuitor ordonatorului principal de credite.

7. Considerentele Înaltei Curţi

7.1. Cu privire la excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului declarat de pârâtul MFP şi la soluţia instanţei de fond referitoare la excepţia de nelegalitate a prevederilor pct. II lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MMFPS şi MFP nr. x/77/2011

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 137 alin. (1) C. proc. civ., excepţia lipsei de interes a recursului declarat de pârâtul MFP, Înalta Curte constată că este întemeiată această excepţie de procedură, ceea ce face de prisos, în tot, cercetarea în fond a susţinerilor cuprinse în cererea de recurs formulată de acest pârât.

Având în vedere obiectul excepţiei de nelegalitate ce formează obiectul cauzei, recurentul-pârât MFP justifică un interes în litigiu numai în ceea ce priveşte prevederile contestate din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MMFPS şi MFP nr. x/77/2011, act administrativ cu caracter normativ al cărui emitent este, nu şi în ceea ce priveşte prevederile contestate din Ordinul MMFPS nr. 605/2009 şi Ordinul ANPIS nr. 77/2009, acte administrative cu caracter normativ în privinţa cărora nu are calitatea de emitent.

Or, atâta timp cât, prin sentinţa atacată a fost respinsă excepţia de nelegalitate a prevederilor pct. II lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MMFPS şi MFP nr. x/77/2011, pârâtul MFP nu justifică interes în susţinerea recursului, întrucât, în calea de atac, existenţa unui interes presupune în mod implicit faptul că partea tinde să obţină o soluţie corespunzătoare interesului său procesual, reprezentat în speţă de constatarea legalităţii şi temeiniciei prevederilor contestate din Ordinul MMFPS şi MFP nr. x/77/2011, soluţie care a fost pronunţată de instanţa de fond în sensul respingerii acestei excepţii de nelegalitate.

Independent de aspectele arătate, se constată că susţinerile recurentului-pârât MFP referitoare la inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate invocată cu privire la prevederile pct. II lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MMFPS şi MFP nr. x/77/2011, motivat de faptul că excepţia poate fi invocată doar cu privire la acte administrative cu caracter individual, nu ar putea fi primite în condiţiile în care această chestiune de drept a fost deja dezlegată în litigiul de faţă, în primul ciclu procesual, prin decizia instanţei de casare, menţionată la pct. 4.

Totodată, în privinţa legalităţii şi temeiniciei pronunţate de prima instanţă cu privire la excepţia de nelegalitate a prevederilor pct. II lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MMFPS şi MFP nr. x/77/2011 şi în absenţa unor critici formulate în calea de atac a recursului cu privire la această soluţie, instanţa de recurs constată că opinia şi argumentele judecătorului de fond sunt în acord cu jurisprudenţa în materie a Înaltei Curţi (reprezentată, cu titlu de exemplu, de deciziile nr. 141/2013 şi nr. 343/2013), precum şi soluţia de principiu adoptată la data de 20 mai 2013 la nivelul secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

7.2. Cu privire soluţia instanţei de fond referitoare la excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 1 pct. 3 din Ordinul MMFPS nr. 605/2009 şi art. 1 pct. 4 din Ordinul ANPIS nr. 77/2009

Examinând legalitatea şi temeinicia sentinţei recurate în privinţa acestei soluţii, în raport cu prevederile art. 304 şi art. 304<SUP>1</SUP> C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâţii Ministerul Muncii, ANPIS şi AJPIS Botoşani sunt fondate pentru considerentele arătate în continuare.

Cu titlu prealabil, se reţine că nu pot fi primite apărările formulate de pârâtul Ministerul Muncii referitoare la inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate pentru neîndeplinirea procedurii prealabile. Sub acest aspect, este de menţionat că, în reglementarea Legii nr. 554/2004 (forma în vigoare la data introducerii acţiunii în fond - 11.02.2013), procedura prealabilă este obligatorie, potrivit art. 7, art. 8 şi art. 14 din lege, în cazul acţiunii în anularea actului administrativ ori al cererii de suspendare a executării, nu şi în cazul excepţiei de nelegalitate, incident procedural supus condiţiilor prevăzute de art. 4 din aceeaşi lege, dispoziţii care nu impun expres ori prin raportare la alte dispoziţii legale, un asemenea fine de neprimire.

Pe fondul excepţiei de nelegalitate, contrar opiniei şi argumentelor împărtăşite de judecătorul fondului, instanţa de recurs reţine că sunt legale prevederile art. 1 pct. 3 din Ordinul MMFPS nr. 605/2009 şi art. 1 pct. 4 din Ordinul ANPIS nr. 77/2009 pentru considerentele arătate în continuare.

Potrivit prevederilor contestate în procedura excepţiei de nelegalitate:

- art. 1 pct. 3 din Ordinul MMFPS nr. 605/2009:

"Art. 1. - Începând cu data de 15 aprilie 2009, potrivit prevederilor O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar: […]

3) sporul pentru condiţii vătămătoare de muncă se acordă în procent de 1% aplicat la salariul de bază, potrivit prevederilor art. 14 din O.G. nr. 10/2008 şi art. 16 din O.G. nr. 6/2007, persoanelor beneficiare din cadrul aparatului propriu al ministerului şi ale unităţilor subordonate acestuia, pentru care acest spor a fost aprobat prin ordin al ministrului".

- art. 1 pct. 4 din Ordinul ANPIS nr. 77/2009:

"Art. 1. - Începând cu data de 15 aprilie 2009, potrivit prevederilor O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar, se modifică următoarele drepturi salariale acordate personalului din cadrul Agenţiei Naţionale pentru Prestaţii Sociale şi din agenţiile teritoriale pentru prestaţii sociale judeţene şi a Municipiului Bucureşti: […]

4) sporul pentru condiţii vătămătoare de muncă se acordă în procent de 1% aplicat la salariul de bază brut lunar în conformitate cu prevederile art. 16 din O.G. nr. 6/2007, aprobată prin Legea nr. 232/2007, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 14 din O.G. nr. 10/2008".

În procedura reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004 (forma în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată în litigiul de fond), instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative care au forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Cu alte cuvinte, verificarea legalităţii actului administrativ contestat, pe calea excepţiei de nelegalitate, presupune cenzurarea acestuia prin raportare la dispoziţiile legii, iar nu prin raportare la o situaţie de fapt ori la criterii de oportunitate.

În acest context, Înalta Curte observă faptul că actele administrative şi prevederile contestate din cuprinsul acestora au fost emise în considerarea dispoziţiilor cu forţă juridică superioară citate în continuare.

- art. 16 din O.G. nr. 6/2007 (forma în vigoare la data emiterii ordinelor contestate):

"Art. 16. - (1) Sporul pentru condiţii vătămătoare, de până la 10% din salariul de bază, se acordă funcţionarilor publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice în care funcţionează instalaţii care generează câmpuri electromagnetice de radiofrecvenţă produse de emiţători pentru comunicaţii, instalaţii de microunde, instalaţii de curenţi de înaltă frecvenţă sau staţii de bruiaj.

(2) Categoriile de funcţionari publici, cuantumul sporului prevăzut la alin. (1) şi condiţiile de acordare se stabilesc, în limitele prevăzute de lege, prin actul administrativ al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea în cheltuielile de personal prevăzute în bugetul aprobat.

(3) Locurile de muncă pentru care se acordă sporul prevăzut la alin. (1) vor fi stabilite pe baza buletinelor de determinare emise de către autorităţile abilitate în acest sens."

- art. 14 din O.G. nr. 10/2008 (forma în vigoare la data emiterii ordinelor contestate):

"Art. 14. - (1) Se acordă un spor pentru condiţii vătămătoare, de până la 10% din salariul de bază, personalului contractual care desfăşoară activitate în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice în care funcţionează instalaţii care generează câmpuri electromagnetice de radiofrecvenţă produse de emiţători pentru comunicaţii, instalaţii de microunde, instalaţii de curenţi de înaltă frecvenţă şi staţii de bruiaj.

(2) Categoriile de personal contractual, cuantumurile sporului prevăzut la alin. (1) şi condiţiile de acordare se stabilesc, în limitele prevăzute de lege, prin actul administrativ al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea în cheltuielile de personal prevăzute în bugetul aprobat.

(3) Locurile de muncă pentru care se acordă sporul prevăzut la alin. (1) vor fi stabilite pe baza buletinelor de determinare emise de autorităţile abilitate în acest sens."

Totodată, este de observat faptul că actele administrative atacate au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 35/2009, iar în expunerea de motive a Legii nr. 260/2009 pentru aprobarea ordonanţei de urgenţă se precizează că, la promovarea actului normativ, au fost luate în considerare "presiunile şi riscurile determinate de evoluţiile economice interne şi externe, necesitatea susţinerii creşterii economice şi reducerii inflaţiei, precum şi asigurarea cu prioritate a sumelor destinate finanţării proiectelor de infrastructură şi cofinanţării proiectelor finanţate din fonduri europene şi a contribuţiei României la bugetul comunitar" şi a avut în vedere:

"opiniile şi recomandările Comisiei Europene şi ale organismelor financiare internaţionale referitoare la reducerea cheltuielilor bugetare, rezultând că, pentru evitarea riscurilor semnalate şi, implicit, a riscului declanşării procedurii de deficit excesiv, este necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de abordare mai prudentă a deficitului bugetar".

În sensul raţiunilor avute în vedere la adoptarea O.U.G. nr. 35/2009, art. XIX din ordonanţa de urgenţă prevede expres că "ordonatorii principali de credite au obligaţia de a se încadra în limitele de cheltuieli cu personalul, aşa cum sunt acestea prevăzute în legea bugetară anuală", în acelaşi sens fiind şi dispoziţiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, conform cărora "ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale".

Or, în cauză, se constată că, prin prevederile contestate în procedura excepţiei de nelegalitate, respectiv art. 1 pct. 3 din Ordinul MMFPS nr. 605/2009 şi art. 1 pct. 4 din Ordinul ANPIS nr. 77/2009, a fost stabilit sporul pentru condiţii vătămătoare de muncă în procent de 1% aplicat la salariul de bază, în limitele marjei de apreciere de până la 10% conferite ordonatorului principal de credite - în speţă, emitenţii celor două ordine - şi în considerarea imperativului de încadrare în cheltuielile de personal prevăzute în bugetul aprobat.

Contrar opiniei judecătorului fondului, Înalta Curte reţine că modul în care ordonatorul de credite a apreciat cu privire la cuantumul procentual al sporului respectiv răspunde cerinţei de proporţionalitate între scopul vizat de legiuitor - prin dispoziţiile din O.G. nr. 6/2007, O.G. nr. 10/2008, O.U.G. nr. 35/2009 şi în raport cu limita cheltuielilor de personal prevăzute în bugetul aprobat - şi măsura transpusă în prevederile contestate din actele administrative cu caracter normativ, în cadrul activităţii de organizare a executării şi de executare în concret a dispoziţiilor legale cu forţă juridică superioară.

Pe cale de consecinţă, se reţine că există o justificare obiectivă (constrângerile bugetare în sensul raţiunilor avute în vedere de legiuitor la adoptarea ordonanţelor menţionate) şi criterii clar determinate prin lege (în principal, limita procentuală prevăzută de dispoziţiile citate din O.G. nr. 6/2007 şi O.G. nr. 10/2008, iar, subsecvent, limita cheltuielilor de personal stabilite prin reglementarea bugetară) pe baza cărora dreptul de apreciere conferit emitentului actelor administrative contestate a fost exercitat în mod temeinic şi legal cu respectarea limitelor cadrului legislativ.

La pronunţarea prezentei soluţii, în realizarea rolului constituţional ce revine Înaltei Curţi de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii în primul rând prin promovarea unei jurisprudenţe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securităţii juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. x/05, Beian împotriva României, §39), instanţa de recurs are în vedere practica sa anterioară reprezentată, cu titlu de exemplu, de deciziile nr. 2414/2016, nr. 813 din 25 februarie 2015, nr. 707 din 19 februarie 2015, nr. 534 din 11 februarie 2015, nr. 512 din 10 februarie 2015, nr. 511 din 10 februarie 2015, nr. 406/2015, nr. 295/2015.

7.3. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 137 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite excepţia lipsei de interes a recursului declarat de pârâtul MFP şi va respinge, ca lipsit de interes, acest recurs, iar în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) raportat la art. 4 din Legea nr. 554/2004, va admite recursurile declarate de pârâţii Ministerul Muncii, ANPIS şi AJPIS Botoşani şi va modifica în parte sentinţa atacată în sensul respingerii în tot a excepţiei de nelegalitate invocate de reclamanta C., inclusiv cu privire la art. 1 pct. 3 din Ordinul MMFPS nr. 605/2009 şi art. 1 pct. 3 din Ordinul ANPIS nr. 77/2009, cu consecinţa menţinerii sentinţei atacate în ceea ce priveşte soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate a pct. II lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MMFPS şi MFP nr. x/77/2011.

PENTRU ACESTE DECIZII<BR><SPAN id=88T class=l5prgT>ÎN NUMELE LEGII</SPAN><BR>

D E C I D E

Admite excepţia lipsei de interes a recursului declarat de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani.

Respinge, ca lipsit de interes, recursul declarat de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani, împotriva sentinţei civile nr. 26 din 15 februarie 2016 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Admite recursurile declarate de pârâţii Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, Agenţia Naţională pentru Plăţi şi Inspecţie Socială şi Agenţia Judeţeană pentru Plăţi şi Inspecţie Socială Botoşani împotriva aceleiaşi sentinţe civile.

Modifică în parte sentinţa atacată în sensul că:

Respinge în tot excepţia de nelegalitate invocată de reclamanta C., inclusiv cu privire la art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi cu privire la art. 1 pct. 4 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de Agenţia Naţională pentru Plăţi şi Inspecţie Socială.

Menţine sentinţa atacată în ceea ce priveşte soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate a pct. II lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul comun al ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale şi al ministrului finanţelor publice nr. x/77/2011.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 decembrie 2016.