Challenge to fiscal authority's organizational order; procedural nullity for failure to rule on exception of missing mandatory ministerial opinion

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea adresată Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală solicitând anularea Ordinului nr. 1104 din 01 august 2013.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 866 din 23 martie 2015 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, ca nefondată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 866 din 23 martie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a declarat recurs.

În motivarea recursului recurenta arată că la termenul din data de 21.01.2015 a făcut cerere de completare a acţiunii şi a invocat lipsa procedurii prealabile, constând în lipsa avizului Ministerului Finanţelor Publice pentru emiterea Ordinului 1104, aviz care are caracter obligatoriu şi nu facultativ.

Raportat la aceasta solicitare precizează că instanţa a luat act de excepţia invocată dar nu s-a pronunţat asupra ei deşi, aşa cum rezultă din prevederile art. 248 alin. (1) ar fi trebuit să se pronunţe cu prioritate asupra acesteia sau conform alin. (4) să o unească cu fondul cauzei

În opinia recurentei instanţa a încălcat o normă de procedură a cărei nerespectare atrage sancţiunea nulităţii (art. 175 şi următoarele din C. proc. civ.), deoarece în cazul în care instanţa s-ar fi pronunţat în sensul admiterii pentru lipsa procedurii prealabile, sancţiunea imediată ar fi fost anularea actului administrativ atacat. Ori, lipsa pronunţării şi a motivării acestei excepţii atrage după sine sancţiunea nulităţii (art. 488 alin. (1) pct. 5).

Pe de altă parte, recurenta consideră că au fost încălcate şi prevederile art. 397 alin. (1) prima teză, în sensul că trebuia să se pronunţe asupra tuturor cererilor deduse judecăţii.

Se mai arată că, în preambulul Avizelor emise de Ministerului Dezvoltării Regionale prin Administraţia Publică, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, se face trimitere la anumite acte normative, respectiv:

- O.G. nr. 77/2013 - act declarat neconstituţional;

- O.G. nr. 74/2013 - care se referă la reorganizarea ca urmare a fuziunii prin absorbţie şi preluarea activităţii Autorităţii Naţionale a Vămilor şi prin preluarea activităţii Gărzii Financiare, instituţie publică care se desfiinţează şi înfiinţarea în cadrul Agenţiei şi înfiinţarea Serviciului de Antifraudă;

- H.G. 520/2013 pentru organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

Având în vedere că unul din acte este neconstituţional (O.G.77/2013), că al doilea nu are aplicabilitate pentru Ordinul atacat deoarece se referă la fuziunea pin absorbţie al Serviciul Vamal şi a Gărzii Financiare, recurenta consideră că Avizul nu are fundament nici legal, nici faptic (nemotivare în fapt).

Susţinerea instanţei de fond cum că "aprobarea structurilor organizatorice ale direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice a avut în vedere, în principal, punerea în executare a O.U.G. 74/2013 privind unele masuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi ale H.C. 520/2013, şi doar, în subsidiar, dispoziţiile O.U.G. 77/2013", nu poate fi luată ca argument definitoriu deoarece O.U.G. 74/2013, vizează reorganizarea aşa cum este detaliată în anexele 1.11-1.14 din ordinul atacat, iar anexele 1.1 - 1.10 nu se încadrează în reglementările O.U.G. 74/2013, deoarece vizează alte structuri subordonate.

Din referatul de aprobare a ordinului 1104 nu rezultă motivarea de fapt a ordinului ce urma a fi aprobat, de ce anume se face această reorganizare şi care sunt motivele de fapt ce au condus la necesitatea aprobării ordinului 1104. O motivare completă presupune ca pe lângă motivarea în drept să existe şi o motivare în fapt.

Raportat la cele prezentate, recurenta susţine că instanţa a încălcat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8, în sensul că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

De asemenea, solicită să se facă aplicarea prevederilor art. 453 C. proc. civ. şi, pe cale de consecinţă, să îi plătească cheltuielile de judecată (taxa de timbru, taxe poştale şi onorariu avocat).

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 29.06.2017, recursul a fost admis în principiu.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Prin Ordinul nr. 1104 din 01 august 2013 emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală s-a aprobat structura organizatorică a direcţiilor generale ale finanţelor publice, a serviciilor fiscale municipale şi orăşeneşti, a birourilor fiscale comunale, a birourilor vamale de interior grad I şi grad II şi a birourilor vamale de frontieră de grad I şi grad II, prevăzute în anexele 1.1 şi 1.14 din ordin, valabilă începând cu data de 01.08.2013.

Recurenta-reclamantă a invocat nelegalitatea Ordinului nr. 1104/2013 pentru nepublicarea în Monitorul Oficial şi pentru declararea ca fiind neconstituţională a O.U.G. nr. 77/2013, în conformitate cu care a fost adoptat ordinul contestat.

La primul termen de judecată din data de 22.10.2014, instanţa a pus în vedere reprezentaţilor A.N.A.F. să depună la dosar toată documentaţia care a stat la baza emiterii ordinului precum şi anexele aferente.

La al doilea termen de judecată din data de 03.12.2014, instanţa a amânat cauza la solicitarea recurentei-reclamante pentru a avea posibilitatea să analizeze dosarul administrativ care a stat la baza emiterii ordinului, deoarece acesta era destul de voluminos şi de complex dar şi pentru faptul că a fost depus târziu.

La cel de al treilea termen de judecată din data de 28.01.2015, recurenta-reclamantă a completat cererea de chemare în de judecată prin ridicarea excepţiei lipsei avizului Ministerului Finanţelor Publice. Faţă de această solicitare şi pentru a da posibilitatea A.N.A.F. de a formula întâmpinare, instanţa a acordat un nou termen de judecată la data de 25.03.2015, ultimul termen de judecată.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că documentele care au stat la baza emiterii ordinului atacat au fost transmise la al doilea termen de judecată. Deci, la termenul din data de 28.01.2015 recurenta-reclamantă putea invoca excepţia lipsei avizului în cauză, fiind practic primul moment la care putea să invoce o astfel de excepţie.

Instanţa de fond, la termenul din data de 28.01.2015, a luat act de excepţia invocată, amânând cauza pentru a da posibilitatea A.N.A.F. de a depune întâmpinare cu privire la această excepţie.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa a luat act de excepţia invocată, dar nu s-a pronunţat asupra ei, deşi ar fi trebuit să se pronunţe cu prioritate asupra acesteia sau să o unească cu fondul cauzei.

Conform art. 248 alin. (1)-(5) C. proc. civ.:

"(1) Instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei.

(2) În cazul în care s-au invocat simultan mai multe excepţii, instanţa va determina ordinea de soluţionare în funcţie de efectele pe care acestea le produc.

(3) Dacă instanţa nu se poate pronunţa de îndată asupra excepţiei invocate, va amâna judecata şi va stabili un termen scurt în vederea soluţionării excepţiei.

(4) Excepţiile vor putea fi unite cu administrarea probelor, respectiv cu fondul cauzei numai dacă pentru judecarea lor este necesar să se administreze aceleaşi dovezi ca şi pentru finalizarea etapei cercetării procesului sau, după caz, pentru soluţionarea fondului.

(5) încheierea prin care s-a respins excepţia, precum şi cea prin care, după admiterea excepţiei, instanţa a rămas în continuare învestită pot fi atacate numai odată cu fondul, dacă legea nu dispune altfel."

În raport de aceste dispoziţii se constată că instanţa de fond nu s-a pronunţat asuprea unei excepţii de fond, astfel că hotărârea este nelegală.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii."

Art. 175 alin. C. proc. civ. prevede că "Actul de procedură este lovit de nulitate dacă prin nerespectarea cerinţei legale s-a adus părţii o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin desfiinţarea acestuia."

În speţă, pentru că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra excepţiei lipsei avizului Ministerului Finanţelor Publice s-a creat reclamantei o vătămare ce nu poate fi reparată decât prin desfiinţarea hotărârii pronunţate deoarece, dacă s-ar admite această excepţie, poate nu ar mai fi necesară analiza pe fond a actului atacat.

Faţă de această situaţie, instanţa de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea celorlalte motive de nelegalitate invocate, în raport de soluţia ce se va pronunţa.

La rejudecare, instanţa de fond va analiza fiecare dintre motivele de nelegalitate invocate de reclamantă şi va prezenta argumentele sale în sprijinul soluţiei ce va fi adoptată, analizând, cu prioritate, excepţia lipsei avizului Ministerului Finanţelor Publice.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 866 din 25 martie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 noiembrie 2017.