Successor ministry’s liability for audit deficiencies imposed on predecessor entity; validity of renewed enforcement decision

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data 2 octombrie 2013, reclamantul Ministerul Economiei a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, suspendarea executării măsurilor dispuse la pct. 2 din încheierea nr. 101 din 12 septembrie 2013 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a prezentei cauze, anularea parţială a încheierii nr. 101 din 12 septembrie 2013 în ceea ce priveşte pct. 2 şi a Deciziei nr. 22 din 08 iulie 2013 emise de Departamentul IV al Curţii de Conturi şi a actelor anterioare acestora.

Prin sentinţa civilă nr. 1150 din 8 aprilie 2014, Curtea a admis excepţia lipsei de interes cu privire la cererea de suspendare a executării încheierii nr. x din 12 septembrie 2013 emise de pârâtă şi, în consecinţă, a respins această cerere ca lipsită de interes, în rest respingând acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

2. Cererea de recurs

Reclamantul Ministerul Economiei, Comerţului şi Turismului (prin reorganizarea Ministerul Economiei, conf. O.U.G. nr. 86/2014), criticând ca nelegală şi netemeinică hotărârea instanţei de fond, a formulat recurs, solicitând casarea sentinţei atacate în sensul admiterii cererii de suspendare a executării măsurilor dispuse la pct. 2 din încheierea nr. 101 din 12 septembrie 2013 până la soluţionarea definitivă a cauzei şi în sensul anulării parţiale a încheierii nr. 101 din 12 septembrie 2013 în ceea ce priveşte pct. 2 precum şi a Deciziei nr. 22 din 08 iulie 2013.

În finalul cererii de recurs, a solicitat casarea hotărârii şi, pe cale de consecinţă, trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

2.1. Motivele de casare

Recurentul-pârât a invocat motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei şi, respectiv, când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

2.2. Principalele argumente invocate

După ce prezintă situaţia de fapt, susţine recurentul, la un prim motiv de recurs întemeiat pe art. 488 pct. 6 C. proc. civ., că sentinţa instanţei de fond nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, respectiv cuprinde motive contradictorii.

Astfel, apreciază că prima instanţă a înlăturat argumentele sale fără a prezenta considerentele care au format convingerea proprie şi fără a face trimitere la probele administrate în cauză.

Totodată, a susţinut recurentul reclamant că instanţa de fond s-a limitat la a formula, pentru fiecare măsură cuprinsă în decizia nr. 22, o motivare care nu face trimitere la normele juridice aplicabile la situaţia de fapt stabilită, fiind încălcate prevederile art. 425 noul C. proc. civ.

Se mai arată în dezvoltarea acestui motiv de casare că hotărârea atacată cuprinde considerente contradictorii în ceea ce priveşte nerespectarea dispoziţiilor pct. 177, pct. 178 şi pct. 179 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 130/2010, fiind făcute trimiteri punctuale la argumentele prezentate la pagina 44 din hotărâre.

În privinţa celui de-al doilea motiv de recurs, întemeiat pe prevederile art. 488 pct. 8 noul C. proc. civ., se arată că instanţa de fond a aplicat greşit normele de drept material atunci când a arătat că "departamentul IV, pentru valorificarea constatărilor înscrise în procesul-verbal de constatare nr. x din 07 iunie 2013, a emis o nouă decizie, respectiv a emis decizia nr. 22 din 08 iulie 2013, prin care nu au fost reluate măsurile din decizia nr. 21/2012, ci a dispus conducerii Ministerului Economiei să dispună măsuri şi să urmărească îndeplinirea integrală a măsurilor dispuse prin această decizie şi să comunice Curţii de Conturi modul de realizare a acestora."

A concluzionat recurentul că decizia nr. 22/2013 reprezintă o reluare a măsurilor cuprinse în decizia nr. 21/2012, că desfiinţarea Centrului Român pentru Promovarea Comerţului şi Investiţiilor Străine a avut loc în intervalul de timp cuprins între data începerii acţiunii de control şi data emiterii deciziei, astfel că instanţa a aplicat greşit normele de drept material, chiar Curtea de Conturi admiţând contestaţia sa pentru o serie de 5 măsuri dar a respins restul contestaţiei, deşi argumentele şi motivarea erau aceleaşi şi priveau acelaşi fond al problemei, respectiv faptul că toate măsurile din Decizia nr. 22 din 08 iulie 2013 instituiau obligaţii pentru Centrul Roman pentru Promovarea Comerţului şi Investiţiilor Străine, ca instituţie care funcţionează în mod distinct.

Apărările intimatei

Prin întâmpinarea depusă la filele 34-80 din dosar, intimata pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea ca nefondată a cererii de recurs, menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile nr. 1150 din 08 aprilie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti.

În privinţa cererii de suspendare a executării punctului 2 din încheierea nr. 101/2013, a susţinut intimata că în mod corect prima instanţă a pronunţat soluţia de respingere a cererii ca fiind lipsită de interes, cât timp măsurile dispuse prin decizia nr. 22/2013 trebuie aduse la îndeplinire de către recurent.

În subsidiar a solicitat să se constate că nu sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 14 din legea nr. 554/2004, referitoare la existenţa unui caz bune justificat şi la paguba iminentă.

În privinţa cererii de anulare soluţionate de prima instanţă, intimata pârâtă Curtea de Conturi a României a precizat că întreaga argumentare a recursului se bazează pe intervenţia unei noi legi, arătând astfel că, începând cu data de 20.02.2013, conform prevederilor art. 4 din O.U.G. nr. 96/2012, coroborate cu art. 15 din H.G. nr. 47/2013, s-a desfiinţat CRPCIS, entitatea verificată în cauză de către Curtea de Conturi a României.

În accepţiunea intimatei pârâte, conform prevederilor art. 15 din H.G. nr. 47/2013, patrimoniul Ministerului Economiei se constituie prin preluarea parţială a patrimoniului Centrului Român pentru Promovarea Comerţului şi Investiţiilor Străine, pe bază de protocol de predare primire ce se va încheia în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a acestui act normativ, astfel că măsurile dispuse prin actul contestat nu au rămas fără obiect.

În continuare, analizând punctual fiecare măsură dispusă prin decizia nr. 22/2013, intimata pârâtă a reluat argumentele expuse în cuprinsul întâmpinării depuse în cursul judecăţii la prima instanţă, argumente avute în vedere de judecătorul fondului la pronunţarea soluţiei recurate.

În esenţă, a susţinut intimata pârâtă că Decizia nr. 22/2013 se referă la activităţi preluate de către Ministerul Economiei de la CRPCIS, nefiind aplicabile prevederile pct. 177, 178 şi 179 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Curţii de Conturi, noua decizie fiind emisă în urma întocmirii procesului-verbal de constatare nr. x din 07 iunie 2013, având ca obiectiv verificarea modului de îndeplinire de către recurentul reclamant a măsurilor care erau în sarcina sa în urma preluării atribuţiilor de la instituţia auditată în cursul anului 2012.

4. Procedura de soluţionare a recursului

4.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 18.02.2015, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 27 mai 2015 completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

4.2. Cu privire la fondul recursului. Soluţia instanţei de recurs.

Recursul declarat în cauză de către recurentul pârât Ministerul Economiei, examinat prin raportare la prevederile art. 488 pct. 6 şi 8 noul C. proc. civ., este nefondat pentru următoarele considerente:

4.2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

În referire la soluţia pronunţată de prima instanţă asupra cererii de suspendare a executării măsurilor dispuse la pct. 2 din încheierea nr. 101 din 12 septembrie 2013 se observă că, deşi s-a solicitat reformarea acestei soluţii, nu s-au formulat critici care să vizeze dezlegarea dată acestui capăt de cerere din acţiunea de fond.

Având în vedere că momentul procedural până la care ar fi putut interveni o suspendare a executării unor acte administrative este cel al pronunţării prezentei decizii, recurentul reclamant a optat pentru formularea unor critici doar asupra fondului, nemaiavând importanţă practică petitul separat referitor la suspendarea executării măsurilor dispuse la pct. 2 al încheierii nr. 102/2013 a curţii de Conturi a României.

În analiza motivului de casare reglementat la art. 488, pct. 6 noul C. proc. civ., se constată că hotărârea judecătorească supusă recursului a fost criticată pentru existenţa unor motive contradictorii în cuprinsul său.

Potrivit prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) noul C. proc. civ., "hotărârea va cuprinde considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Recurentul reclamant a arătat în cererea sa de chemare în judecată care sunt criticile aduse punctual fiecărei măsuri cuprinse în decizia nr. 22/2013, în cadrul căreia s-a analizat modalitatea de aducere la îndeplinire a măsurilor impuse iniţial prin decizia nr. 21/2012.

În vederea clarificării aspectelor menţionate în cererea de chemare în judecată, judecătorul primei instanţe a arătat care sunt argumentele sale pentru fiecare dintre aceste măsuri pentru care s-a reţinut că nu au fost îndeplinite în totalitate, fundamentând astfel soluţia de menţinerea a Deciziei nr. 22 din 08 iulie 2013 emisă de departamentul IV al Curţii de Conturi a României ca fiind legală.

Urmărind modalitatea de examinare a situaţiei de fapt relevate în fiecare dintre măsurile prevăzute în Decizia nr. 22 din 08 iulie 2013, prima instanţă a arătat care sunt argumentele pentru care reclamantul Ministerul Economiei a considerat că nu poate fi ţinut responsabil de îndeplinirea măsurilor stabilite anterior prin Decizia nr. 21 din 31 august 2012, expunând apoi argumentele sale în justificarea soluţiei de respingere a susţinerilor titularului acţiunii de fond.

Trimiterile recurentului reclamant la anumite paragrafe din cuprinsul hotărârii atacate, generic indicate prin arătarea paginilor la care s-ar regăsi o motivare contradictorie a instanţei de fond, nu se confirmă a fi reale, existând pentru fiecare dintre măsurile examinate argumente proprii ale judecătorului cauzei, expuse cu luarea în considerare a susţinerilor exprimate în cererea de chemare în judecată.

Un alt aspect care, în opinia recurentului reclamant justifică teza privind contradictorialitatea motivelor cuprinse în hotărârea atacată, este cel referitor la nerespectarea dispoziţiilor pct. 177, pct. 178 şi pct. 179 din Regulament.

Instanţa de fond a arătat că prin cererea de chemare în judecată s-a susţinut nerespectarea dispoziţiilor anterior citate la emiterea deciziei contestate (decizia nr. 22 din 08 iulie 2013), considerând însă că acest motiv de nelegalitate al reclamantului este unul neîntemeiat, întrucât prevederile pct. 177. 178 şi 179 din Regulamentul publicat în M. Of. nr. 832 din 31 decembrie 2010 nu sunt aplicabile acţiunii de control care a determinat emiterea deciziei nr. 22 din 08 iulie 2013.

Aşadar, aserţiunile recurentului reclamant vizând o contradicţie a motivelor de fapt care au determinat pronunţarea soluţiei atacate în prezenta cale de atac sunt lipsite de consistenţă, având un caracter formal, fapt pentru care Înalta Curte reţine caracterul neîntemeiat al motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 noul C. proc. civ.

În privinţa celui de-al doilea motiv de casare, reglementat de art. 488 pct. 8 noul C. proc. civ., referitor la "încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", recurentul reclamant, fără a indica textele de drept material ce au determinat, în opinia sa, pronunţarea unei soluţii eronate, indică un paragraf al hotărârii atacate în cuprinsul căruia instanţa de fond a arătat că "decizia nr. 22 din 08 iulie 2013 reprezintă o nouă decizie, prin care nu au fost reluate măsurile din decizia nr. 21/2012, ci s-a dispus conducerii Ministerului Economiei să dispună măsuri şi să urmărească îndeplinirea integrală a măsurilor dispuse prin această decizie şi să comunice Curţii de Conturi modul de realizare a acestora."

Susţinerile recurentului reclamant sunt în sensul ideii că noua decizie, cu nr. 22 din 08 iulie 2013, nu reprezintă altceva decât o reluare a măsurilor cuprinse în decizia nr. 21/2012, ce a fost emisă pentru o altă persoană juridică auditată, nefiindu-i astfel opozabilă.

Din această perspectivă a invocat recurentul reclamant motivul de casare prevăzut de art. 488, pct. 8 noul C. proc. civ., arătând că erau aplicabile prevederile art. 177, 178 şi 179 din Regulamentul Curţii de Conturi, nu cele ale art. 234 din acelaşi Regulament.

În fapt, prin Decizia nr. 21 din 31 august 2012 a Curţii de Conturi s-au stabilit în sarcina instituţiei publice auditate - Centrul Român pentru promovarea Comerţului şi Investiţiilor Străine (denumit în continuare CRPCIS) - o serie de măsuri (1-21) de remediere a deficienţelor constatate în exerciţiul bugetar aferent anului 2011, pentru măsurile de la pct. I.1, I.2, I.3, I.6, I.8 stabilindu-se termen permanent pentru remedierea deficienţelor constatate, iar pentru celelalte măsuri s-a fixat termenul de 30.11.2012.

Prin procesul-verbal de constatare nr. x din 07 iunie 2013, emis ca urmare a acţiunii de "verificare a modului de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 21/2012", au fost consemnate modalitatea în care s-au îndeplinit parţial măsurile de la punctele I.1, I.3-I.8, II.9, II.10, II.12, II.14, II.17 şi neaducerea la îndeplinire a măsurilor cuprinse la punctele I.2, II.19, II.13, II.15, II.18, II.19, II.20, II.21 din respectiva decizie.

Potrivit prevederilor art. 4 din O.U.G. nr. 96/2012, "(1) se înfiinţează Ministerul Economiei prin reorganizarea Ministerului Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri şi prin preluarea activităţilor şi a structurilor specializate…din domeniul activităţilor de promovare a comerţului exterior de la Centrul Român pentru Promovarea Comerţului şi Investiţiilor Străine, instituţie publică cu personalitate juridică, din subordinea Ministerului Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri.

(2) La data intrării în vigoare a hotărârii Guvernului privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Economiei se desfiinţează Centrul Român pentru Promovarea Comerţului şi Investiţiilor Străine."

La momentul înfiinţării Ministerului Economiei, prin H.G. nr. 47/2013, în vigoare de la data de 20.02.2013, patrimoniul noii instituţii juridice s-a constituit, conform articolului 15, "prin preluarea patrimoniului Ministerului Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri, Agenţiei pentru Implementarea Proiectelor şi Programelor pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii şi Agenţiei Române pentru Dezvoltare Durabilă a Zonelor Industriale şi prin preluarea parţială a patrimoniului Centrului Român pentru Promovarea Comerţului şi Investiţiilor Străine, pe baza protocolului de predare-preluare ce se va încheia în termen de 15 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri."

Dată fiind această transmitere parţială a patrimoniului de la fostul CRPCIS către recurentul reclamant, fiind inserată în protocolul de predare primire din 25.03.2013 anexa 11 referitoare la ultimul raport al Curţii de Conturi asupra execuţiei bugetare aferent anului 2011, la momentul efectuării de verificări asupra modalităţii de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 21 din 31 august 2012 s-a efectuat controlul asupra continuatorului de drept al activităţilor de promovare a comerţului exterior, actualul recurent Ministerul Economiei.

În aplicarea prevederilor art. 234 din Regulament (aprobat prin Hot. nr. 130/2010 a Plenului Curţii de Conturi), constatările procesului-verbal nr. x din 07 iunie 2013 au justificat emiterea unei noi decizii care să cuprindă măsurile ce se impuneau a fi luate pentru înlăturarea erorilor/abaterilor de la legalitate şi regularitate, decizie contestată în cauza de faţă.

Este evidentă, în acest context factual, distincţia corect făcută de judecătorul primei instanţe, între măsurile cuprinse iniţial în decizia nr. 21/2012, impuse în sarcina CRPCIS, şi decizia ulterioară, care a analizat deficienţele şi abaterile de la legalitate rezultate din neaducerea la îndeplinire, de către Ministerul Economiei, a măsurilor date în atribuţiile sale, asumate prin preluarea în protocolul din 25.03.2013 a actului de control ce s-a finalizat prin decizia nr. 21/2012.

În sprijinul aceluiaşi raţionament este şi modalitatea în care a fost soluţionată contestaţia formulată de Ministerul Economiei asupra Deciziei nr. 22/2013, soluţia de admitere parţială a acestei căi de atac în procedura administrativ jurisdicţională fiind justificată de faptul că măsurile cuprinse la pct. I.3, I.4, I.5, I.7 şi I.8 vizau "organizarea, implementarea şi menţinerea sistemelor de management şi control intern", "organizarea şi exercitarea controlului financiar preventiv", "organizarea şi exercitarea activităţii de audit public intern", "înfiinţarea şi funcţionarea reţelei proprii de reprezentanţe teritoriale" şi "organizarea şi efectuarea inventarierii patrimoniului".

Toate aceste măsuri, fiind destinate organizării proprii şi bunei funcţionări, conform legii, a fostei structuri desfiinţate, CRPCIS, este evident că nu mai puteau fi aduse la îndeplinire, fiind necesar a se reorganiza întreaga activitate a ministerului după intrarea în vigoare a H.G. nr. 47/2013.

Prin urmare, criticile recurentului reclamant vizând încălcarea sau aplicarea greşită a legii de către judecătorul primei instanţe, circumscrise motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 8 noul C. proc. civ., sunt neîntemeiate, soluţia atacată fiind una legală şi temeinică.

4.2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în raport de dispoziţiile art. 496 alin. (1) noul C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca neîntemeiat recursul declarat de Ministerul Economiei împotriva sentinţei civile nr. 1150 din 08 aprilie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a de contencios administrativ şi fiscal, pe care o va menţine astfel cum a fost pronunţată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Economiei, Comerţului şi Turismului (prin reorganizarea Ministerul Economiei, conf. O.U.G. nr. 86/2014) împotriva sentinţei civile nr. 1150 din 8 aprilie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 4 noiembrie 2015.