Validity of entry ban measure against EU citizen based on classified national security information and proportionality of free movement restrictions.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 15.12.2014, reclamantul A., cetăţean suedez, a solicitat anularea Deciziei nr. 167335 din 30 octombrie 2014 emise de Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră privind restrângerea exercitării dreptului de liberă circulaţie în România, prin nepermiterea intrării pe teritoriul României.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 793 din 19 martie 2015, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată, reţinând în esenţă, că susţinerile reclamantului privind nelegalitatea refuzului intrării la frontieră nu au relevanţă, cât timp cererea de chemare în judecată nu are ca obiect anularea acestui act. De asemenea, nelegalitatea refuzului intrării la frontieră nu ar putea determina nelegalitatea deciziei de nepermitere a intrării pe teritoriul României, aceasta nefiind un act subsecvent.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, reclamantul A. a declarat recurs, solicitând casarea hotărârii recurate şi, pe fond, admiterea contestaţiei sale astfel cum a fost formulată.

Prin motivele de recurs formulate, reclamantul A., cetăţean suedez, arată că instanţa de fond a făcut confuzie între actele ce au stat la baza emiterii deciziei contestate şi decizia respectivă în sine. Astfel, în data de 11.10.2014, când se întorcea în România din Turcia, la punctul de frontieră cu România i s-a comunicat că i se refuză intrarea în ţară, fără a se preciza temeiul, fiindu-i înmânat refuzul intrării la frontieră nr. 3476 din 11 octombrie 2014, din care însă, nu reieşeau motivele acestui refuz, fiind bifată doar lit. b) la care se menţiona:

"dacă au fost declaraţi indezirabili, în condiţiile legii, sau dacă împotriva acestora a fost dispusă măsura interzicerii intrării pe teritoriul României în condiţiile O.U.G. nr. 102/2005".

Mai arată că în România are un drept de rezidenţă până în august 2018 şi că în refuzul ce i-a fost înmânat nu era menţionat actul în baza căruia s-a luat măsura, data actului de dispoziţie, perioada pentru care s-a dispus măsura ori motivul concret al acesteia. A formulat plângere prealabilă la data de 16.10.2014 către Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, care la 31.10.2014 i-a comunicat adresa din 30 octombrie 2014 împreună cu Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014 prin care s-a instituit măsura de restrângere a dreptului la libera circulaţie, prin nepermiterea intrării pe teritoriul României.

Recurentul-reclamant consideră că în mod greşit prima instanţă a apreciat că ar exista două acte administrative, respectiv refuzul intrării la frontiera emis de Punctul de trecere a frontierei Giurgiu, din data de 11.10.2014, şi Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014, acest din urmă act nefiind emis la momentul la care i s-a refuzat intrarea în ţară.

Susţine că refuzul intrării la frontieră, emis de Punctul de trecere a frontierei Giurgiu poate fi contestat ca act administrativ, însă motivele contestării pot viza neconcordanţa cu Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014 sau de punere în executare, şi nu aspecte referitoare la condiţiile, motivele, împrejurările şi durata instituirii măsurii de restrângere a liberei circulaţii, recurentul-reclamant considerând în esenţă, că refuzul intrării la frontieră, emis de Punctul de trecere a frontierei Giurgiu, din data 11.10.2014 reprezintă un act emis în temeiul Deciziei nr. 167335 din 30 octombrie 2014, prin care s-a dispus restrângerea liberei sale circulaţii, motiv pentru care contestă cronologia emiterii acestor acte, apreciind că Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014 trebuia să fie anterioară refuzului emis de Punctul de trecere a frontierei Giurgiu, din data 11.10.2014.

Recurentul-reclamant susţine că iniţial a adresat plângerea Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Giurgiu, care a remis-o Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră, ceea ce dovedeşte, în opinia sa, că actul administrativ prin care i s-a refuzat intrarea la frontieră este de fapt, Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014, emisă la nivel central, iar refuzul intrării la frontieră, emis de Punctul de trecere a frontierei Giurgiu, la data de 11.10.2014 reprezintă o punere in executare a acestei decizii. Dacă nu Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014 este actul care a stat la baza refuzului de a i se permite intrarea pe teritoriul ţării, consideră că poate fi vorba despre o infracţiune de abuz în serviciu a autorităţilor de la Punctul de trecere a frontierei Giurgiu.

Astfel, argumentaţia recurentului-reclamant vizează faptul că Decizia nr. 167335 din data de 30.10.2014 a fost actul de restrângere a liberei sale circulaţii, stând la baza refuzului de a i se permite intrarea la frontieră din data de 11.10.2014, fiindu-i comunicată în urma plângerii prealabile formulate şi cum în opinia sa, la data de 11.10.2014 s-a pus in aplicare o măsură ce nu exista încă, această măsură este lovită de nulitate.

De asemenea, acesta susţine că refuzul comunicării actelor ce au stat la baza deciziei de restrângere a liberei circulaţii, reprezintă o încălcare a dreptului la apărare, apreciind că nu există niciun motiv pentru luarea unei astfel de măsuri şi că în actele emise nu s-au analizat aspecte personale, familiale, economice sau a gradului de integrare a recurentului, ceea ce denotă caracterul abuziv, unilateral şi subiectiv al măsurii şi încălcarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 102/2005 ce prevede că nu pot fi acceptate motivări legate de consideraţii de prevenţie generală, refuzul intrării la frontiera nr. 3476 din 11 octombrie 2014 conţinând tocmai motivaţii legate de considerente de ordin general, după cum conţine şi Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014.

Se mai susţine că anterior măsurii de interzicere a intrării pe teritoriul României nu s-au solicitat explicaţii cu privire la comportamentul contestatorului sau al activităţilor, acesta fiind cetăţean suedez, nu a avut nici un conflict cu ţara sa de origine - Suedia, nu există nicio plângere împotriva sa din ţările pe care le vizita ocazional - Anglia, Turcia, nu a fost supus niciunei verificări, luări in evidenta ori supravegheri din partea vreunui alt stat membru UE. Consideră că luarea unei astfel de măsuri împotriva sa reprezintă o încălcare a drepturilor sale ca cetăţean al UE, iar lipsa motivării concrete a măsurii reprezintă un abuz şi o îngrădire a accesului la justiţie, în condiţiile în care acesta nu este de religie musulmană, nu frecventează adunări musulmane, nu a fost în ţări arabe şi nu cunoaşte limba arabă, aspecte ce trebuiau dezbătute în condiţii de contradictorialitate.

4. Apărările intimatului-pârât Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră

La data de 24 septembrie 2015, intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca inadmisibil, sentinţa recurată fiind definitivă, conform art. 6 din O.U.G. nr. 102/2005.

5. Răspunsul la întâmpinare formulat de către recurentul-reclamant

La data de 13 octombrie 2015, recurentul-reclamant a depus răspuns la întâmpinare, solicitând respingerea excepţiei inadmisibilităţii recursului, având în vedere că instanţa de fond a dispus calea de atac a recursului, în termen de 15 zile de la comunicarea hotărârii.

De asemenea, deşi art. 6 din O.U.G. nr. 102/2005 prevede că hotărârea este definitivă şi irevocabilă, în speţă, instanţa nu a analizat refuzul intrării la frontieră nr. 3476 din 11 octombrie 2014 din perspectiva O.U.G. nr. 102/2005, în cauză fiind aplicabile dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Mai arată că se impune reţinerea din oficiu a motivului de casare de ordine publică, prevăzut la art. 489 alin. (3) C. proc. civ., pentru că instanţa de fond a analizat contestaţia din prisma Legii nr. 554/2004, deşi contestatorul a invocat O.U.G. nr. 102/2005.

De asemenea, consideră că instanţa a invocat în mod eronat O.U.G. nr. 105/2002, privind ratificarea Acordului de asistenţă financiară nerambursabilă dintre România şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare, neputând fi vorba despre o eroare materială, textul incorect fiind invocat de mai multe ori în cuprinsul sentinţei.

II. Procedura de soluţionare a recursului

1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 10 februarie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 7 aprilie 2017 completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat de reclamantul A. ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Prin aceeaşi încheiere, completul de filtru a respins excepţia inadmisibilităţii recursului, invocată de intimatul Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră prin întâmpinare.

2. Cu privire la fondul recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, hotărârea recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Cu titlu preliminar, se constată că recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 167335 din 30 octombrie 2014 emise de Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră prin care a fost instituită măsura de restrângere a exercitării dreptului de liberă circulaţie în România, prin nepermiterea intrării pe teritoriul României.

Astfel, în raport cu obiectul cererii deduse judecăţii, cauza are natura unei acţiuni în contencios administrativ, guvernată de dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Se constată că afirmaţiile recurentului-reclamant expuse în răspunsul la întâmpinare, în sensul că cererea sa ar fi fost întemeiată pe dispoziţiile O.U.G. nr. x/2005, iar instanţa de fond a analizat contestaţia prin prisma Legii nr. 554/2004, ceea ce ar impune reţinerea din oficiu a motivului de casare de ordine publică, prevăzut la art. 489 alin. (3) C. proc. civ., nu se susţin, în condiţiile în care chiar recurentul este cel care, în temeiul disponibilităţii sale procesuale, a învestit instanţa de contencios cu anularea actului administrativ constând în Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014, emisă de Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră.

Susţinerile sale sunt neîntemeiate, întrucât normele de procedură aplicabile au caracter imperativ şi părţile nu pot deroga de la acestea, atât refuzul de intrare pe teritoriul României, cât şi decizia contestată având prevăzute, în chiar cuprinsul lor, modalitatea de contestare a acestora în conformitate cu normele stabilite de Legea nr. 554/2004. Astfel, în Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014 se menţionează că procedura şi termenul de contestare a măsurii ce i-a fost adusă la cunoştinţă recurentului-reclamant sunt guvernate de Legea nr. 554/2004, după cum de altfel, recurentul a şi procedat adresându-se, în mod corect, instanţei de contencios administrativ şi fiscal competente, respectiv Curţii de Apel Bucureşti.

Referitor la fondul acţiunii deduse judecăţii, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a învestit instanţa cu anularea Deciziei nr. 167335 din 30 octombrie 2014, emise de Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, prin care împotriva recurentului-reclamant a fost instituită măsura de restrângere a exercitării dreptului la liberă circulaţie şi rezidenţă în România, prin nepermiterea intrării pe teritoriul României pentru o perioadă de 5 ani, începând cu data de 9.10.2014.

Analizând conţinutul acestei decizii, se constată că măsura de nepermitere a intrării în România a recurentului A. a fost instituită urmare a actelor derulate de către acesta pe teritoriul României, care constituie ameninţări la adresa ordinii publice şi securităţii naţionale în sensul Legii nr. 51/1991 privind securitatea naţională a României, republicată, comportamentul său reprezentând o ameninţare reală, actuală şi suficient de gravă pentru valorile fundamentale ale societăţii româneşti. Astfel, s-a mai menţionat în cuprinsul aceleiaşi decizii că măsura de nepermitere a intrării pe teritoriul României constituie o modalitate de restrângere a exercitării dreptului la liberă circulaţie pe teritoriul României, având ca efect interzicerea intrării în România pentru perioada indicată.

Se constată că este neîntemeiată susţinerea recurentului-reclamant privind nemotivarea deciziei contestate, în contextul în care faptele reţinute în sarcina acestuia constituie ameninţări la adresa ordinii publice şi securităţii naţionale în sensul Legii nr. 51/1991, fiind informaţii clasificate, guvernate în ceea ce priveşte modul lor de transmitere de Legea nr. 182/2002.

În speţă, recurentului-reclamant i s-a restrâns exerciţiul liberei circulaţii pe teritoriul României în modalitatea vizând nepermiterea intrării pe teritoriul României, în conformitate cu dispoziţiile art. 29 din O.U.G. nr. 102/2005, potrivit cărora:

"modalităţile prin care se poate restrânge exerciţiul liberei circulaţii pe teritoriul României a cetăţenilor Uniunii Europene şi a membrilor familiilor acestora sunt următoarele: a) nepermiterea intrării pe teritoriul României; b) îndepărtarea de pe teritoriul României pentru motive de sănătate publică; c) declararea ca indezirabil; d) expulzarea."

Aceste dispoziţii legale se interpretează coroborat cu cele statuate la art. 27 din O.U.G. nr. 105/2002, potrivit cărora:

"(1) Autorităţile române competente pot restrânge exercitarea dreptului la liberă circulaţie şi rezidenţă pe teritoriul României de către cetăţenii Uniunii Europene sau de către membrii de familie ai acestora numai din raţiuni de ordine publică, securitate naţională ori sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice. (2) Împotriva cetăţenilor Uniunii Europene sau membrilor de familie ai acestora, indiferent de cetăţenie, care au drept de rezidenţă permanentă se pot dispune, în condiţiile legii, măsuri specifice de restrângere a dreptului la liberă circulaţie numai dacă reprezintă un pericol iminent pentru ordinea publică sau securitatea naţională. (3) Dreptul la libera circulaţie pe teritoriul României, în cazul următoarelor categorii de cetăţeni ai Uniunii Europene, poate fi restrâns numai pentru motive imperative de securitate naţională: a) rezidenţii cu şedere continuă şi legală pe teritoriul României în ultimii 10 ani; b) minorii, cu excepţia cazului în care îndepărtarea este necesară pentru interesul copilului, conform prevederilor Convenţiei Naţiunilor Unite privind Drepturile Copilului din 20 noiembrie 1989, ratificată prin Legea nr. 18/1990, republicată, cu modificările ulterioare."

Criticile recurentului-reclamant deduse judecăţii în calea de atac a recursului vizează, pe de o parte, oportunitatea măsurii privind nepermiterea intrării pe teritoriul României, iar pe de altă parte, cronologia emiterii refuzului intrării la frontieră şi a deciziei din data de 30.10.2014, ce reprezintă actul prin care i se comunică recurentului-reclamant decizia de nepermitere a intrării pe teritoriul României.

Referitor la oportunitatea măsurii de interzicere a pătrunderii pe teritoriul României în ceea ce îl priveşte pe recurent, se constată că actele administrative sunt supuse controlului de legalitate şi controlului de oportunitate din partea organelor administraţiei de stat ierarhic superioare, dar în ceea ce priveşte controlul judecătoresc al actelor administrative, acesta este limitat la verificarea legalităţii actelor şi faptelor administrative, nefiind un control de oportunitate.

În ceea ce priveşte refuzul intrării la frontieră şi decizia din data de 30.10.2014 prin care i s-a comunicat recurentului-reclamant că nu i se permite intrarea pe teritoriul României, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a reţinut că este vorba despre două acte distincte şi că modalitatea de comunicare sau de punere în executare reprezintă aspecte extrinseci deciziei de restrângere a dreptului la liberă circulaţie, care nu sunt de natură să afecteze legalitatea actului contestat, iar refuzul intrării la frontieră nr. 3476 din 11 octombrie 2014 reprezintă un act distinct de cel al deciziei de nepermitere a intrării în România, în condiţiile în care potrivit art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 102/2005, "cetăţenilor Uniunii Europene, precum şi membrilor familiilor lor li se refuză intrarea pe teritoriul statului român numai în următoarele situaţii: (…) b) dacă au fost declaraţi indezirabili, în condiţiile legii, sau dacă împotriva acestora a fost dispusă măsura interzicerii intrării pe teritoriul României în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă; c) există indicii temeinice că persoana în cauză constituie o ameninţare reală şi prezentă la ordinea publică, securitatea naţională sau sănătatea publică."

Potrivit alin. (4) al aceluiaşi articol:

"împotriva refuzului permiterii intrării pe teritoriul României se poate face acţiune la instanţa de contencios administrativ în a cărei rază teritorială se află sediul organului emitent al actului administrativ contestat (…)", dar în speţă, actul administrativ ce face obiectul prezentei judecăţi îl constituie Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014, emisă de Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, instanţa de contencios administrativ fiind ţinută a analiza legalitatea acestui act, în lipsa unui petit distinct care să vizeze refuzul intrării la frontieră nr. 3476 din 11 octombrie 2014.

De asemenea, criticile formulate în ceea ce priveşte anterioritatea refuzului intrării la frontieră nr. 3476 din 11 octombrie 2014 faţă de Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014, emisă de Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, sunt neîntemeiate, în condiţiile în care Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014 reprezintă actul administrativ prin care i s-a comunicat recurentului-reclamant faptul că nu i permite intrarea pe teritoriul României şi nu actul prin care această măsură a fost luată, astfel cum susţine în mod eronat, recurentul.

Criticile formulate sub aspectul refuzului intrării la frontieră nr. 3476 din 11 octombrie 2014 nu sunt relevante, dat fiind faptul că cererea de chemare în judecată nu are ca obiect anularea acestui act şi nici nu ar putea determina nelegalitatea deciziei de nepermitere a intrării pe teritoriul României, act administrativ care se analizează de sine stătător şi care îşi produce efectele de la data emiterii sale.

Totodată, se constată că nici critica vizând neanalizarea în cadrul deciziei contestate a circumstanţelor personale ale recurentului-reclamant nu este întemeiată, în condiţiile în care prevederile art. 27 din O.U.G. nr. 102/2005 şi care sunt de natură a atrage anularea actului vorbesc despre prezentarea precisă şi completă a tuturor motivelor de fapt şi de drept care au stat la baza dispunerii unei astfel de măsuri, implicaţiile acesteia pentru persoana în cauză, informaţii privind instanţa unde poate fi atacată decizia, termenul de introducere a acţiunii şi termenul în care cetăţeanul Uniunii Europene sau membrul de familie al acestuia trebuie să părăsească teritoriul României.

Instanţa de control judiciar relevă că în cauză nu s-au conturat elemente de nelegalitate a actului administrativ contestat pe această cale, măsura refuzului de a i se permite intrarea în ţară a recurentului-reclamant respectând normele procedurale impuse de O.U.G. nr. 102/2005, care de altfel, transpune în legislaţia internă Directiva Consiliului nr. 38/2004/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind libera circulaţie şi rezidenţă a cetăţenilor Uniunii Europene şi membrilor de familie ai acestora pe teritoriul statelor membre.

În aceste condiţii, se constată că măsura de restrângere a dreptului la liberă circulaţie contestată în prezenta cauză respectă principiul proporţionalităţii în luarea acesteia, fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de textele legale menţionate, în raport de comportamentul reclamantului, astfel cum rezultă din înscrisul clasificat, prezentat de către Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră şi depus la Compartimentul Informaţii Clasificate al instanţei, ce cuprinde informaţii clasificate, protejate prin lege.

În recurs, apărătorul reclamantului a avut acces la consultarea documentului cu caracter secret depus în cauză, fiind în măsură să îşi întemeieze în mod corect apărările.

Prin urmare, având în vedere natura clasificată a informaţiilor ce au determinat luarea măsurii de refuz a intrării pe teritoriul României şi pentru a căror consultare se prevede o procedură specială, derogatorie de la dreptul comun, actul administrativ atacat nu putea conţine o motivare mai amplă a împrejurărilor care au condus la emiterea acestuia.

În acelaşi context, nici analizarea situaţiei personale a reclamantului din această perspectivă nu este de natură a conduce la anularea deciziei contestate, în condiţiile în care raţiunile ce au determinat luarea acestei măsuri se circumscriu sferei interesului public, căruia se impune a i se da prevalenţă în raport cu interesul personal al recurentului şi care exced unor prezumtive circumstanţe personale ale acestuia, care în opinia sa, ar fi trebuit reţinute.

Astfel fiind, se constată că în cauză nu s-au conturat elemente de nelegalitate în ceea ce priveşte actul administrativ contestat, argumentele expuse de către recurentul-reclamant în calea de atac de atac a recursului nefiind apte să conducă la casarea hotărârii instanţei de fond.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 793 din 19 martie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 793 din 19 martie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 noiembrie 2017.