Local official conflict of interest: anticipatory personal interest in foundation decisions overrides formal membership timing

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 16.07.2014, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 23.06.2014 emis de pârâtă.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 16 din 20 ianuarie 2015, Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis contestaţia formulată de A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, şi a dispus anularea Raportului de evaluare.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând cauza, respingerea acţiunii reclamantului, ca neîntemeiată.

În esenţă, recurenta-pârâtă ANI susţine că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 46 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi ale art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

Sub acest aspect, recurenta-pârâtă susţine că existenţa conflictului de interese nu este condiţionată de existenţa unui interes patrimonial personal, acesta putând să fie reprezentat şi de intenţia de a crea un beneficiu pentru o altă persoană sau entitate, în speţă fiind vorba de fundaţia din care face parte reclamantul.

În acelaşi sens, recurenta-pârâtă susţine că nu se poate reţine faptul că, la data votării Hotărârii Consiliului Local nr. 296 din 12 august 2010 privind asocierea dintre Municipiul Galaţi, Teatrul Muzical "B.", Teatrul Dramatic "C." din Galaţi şi Fundaţia "D.", reclamantul A. nu ar fi avut cunoştinţă despre viitoarea sa aderare la fundaţia respectivă, în condiţiile în care a dobândit calitatea de membru al fundaţiei în urma unei şedinţe desfăşurate în după-amiaza aceleiaşi zile (12.08.2010), în baza unei cereri personale.

În consecinţă, recurenta-pârâtă susţine că reclamantul a avut posibilitatea să anticipeze că, prin votarea celor două hotărâri ale consiliului local (nr. 173 din 01 iunie 2010 şi nr. 296 din 12 august 2010), prin care au fost alocate cotizaţiile pentru fundaţia respectivă, se va crea un beneficiu pentru această entitate.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, reclamantul A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând apărările de la fondul cauzei.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 14 decembrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 31 mai 2017, completul de filtru a constatat că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante:

Motivul de casare invocat de recurentă este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material."

Cu titlu de exemplu, ipotezele circumscrise acestui motiv de casare se întâlnesc în situaţiile în care instanţa aplică un act normativ care nu este incident în speţă, dă eficienţă unei norme generale în condiţiile existenţei unei norme speciale aplicabile, dă o interpretare greşită textului de lege aplicabil în cauză etc.

În speţă, recurenta a invocat greşita interpretare a dispoziţiilor art. 46 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi ale art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

Înalta Curte reţine că, prin Raportul de evaluare nr. x din 23.06.2014 întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate, în urma activităţii de evaluare au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al conflictelor de interese, de către intimatul A., întrucât, în perioada exercitării mandatului de viceprimar al municipiului Galaţi 25.06.2008 - 05.04.2012, a votat favorabil Hotărârea C.L. nr. 173 din 01 iunie 2010 (privind modificarea şi completarea Hotărârea C.L. nr. 373/2006 referitoare la aprobarea contribuţiei Consiliului Local Galaţi, ca membru fondator al Fundaţiei "D.", cu art. 11, numai pentru anul 2010) şi Hotărârea C.L. nr. 296 din 12 august 2010 (privind aprobarea asocierii dintre Municipiul Galaţi, Teatrul Muzical "B.", Teatrul Dramatic "C." din Galaţi şi Fundaţia "D.) prin care s-au alocat, cu titlu de cotizaţie, bani pentru Fundaţia "D.", fundaţie în care A. a deţinut funcţia de preşedinte, fiind încălcate astfel prevederile art. 70 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediu de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 75 lit. f) şi art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali şi art. 46 din Legea nr. 215/2001 a Administraţiei publice locale.

Sub un prim aspect, prima instanţă a reţinut ca motiv de nelegalitate a raportului de evaluare, faptul că în cuprinsul acestuia există contradicţii în ceea ce priveşte calitatea în care a fost analizată posibila incompatibilitate a reclamantului, având în vedere că la Capitolul III Secţiunea B se menţionează participarea reclamantului în calitate de consilier local la şedinţele Consiliului Local Galaţi din datele de 1.06.2010 şi 12.08.2010 în vreme ce la Capitolul IV denumit "Concluzii" se vorbeşte despre votarea de către reclamant în calitate de viceprimar a Hotărârea C.L. nr. 173/2010 şi Hotărârea C.L. nr. 296/2010, asfel că nu se poate stabili cu certitudine ce anume au dorit inspectorii de integritate să sancţioneze.

O atare distincţie făcută de instanţa de fond nu are nicio relevanţă în raport de cele reţinute în raportul de evaluare şi nu este de natură să conducă la anularea acestuia.

Astfel, se observă că textele de lege în baza cărora s-a constatat conflictul de interese în sarcina intimatului reclamant sunt cele prev. de art. 70 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003 coroborate cu prevederile art. 75 lit. f) şi art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali şi art. 46 din Legea nr. 215/2001 a Administraţiei publice locale, texte de lege care fac referire la "persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică", precum şi la "aleşii locali". Din această perspectivă diferenţa menţionată de instanţa de fond, între calitatea intimatului de consilier local şi aceea de viceprimar nu prezintă interes din perspectiva conflictului de interese analizat.

Pe de altă parte, împrejurarea că la un capitol s-a menţionat calitatea intimatului de consilier local, iar la capitolul concluzii pe aceea de viceprimar poate constitui o eroare materială, ce nu poate atrage sancţiunea nulităţii raportului de evaluare.

otodată, instanţa de fond a stabilit că intimatul reclamant nu a încălcat nici o prevedere legală relativă la incompatibilitatea aleşilor locali, apreciind că în ceea ce priveşte votarea favorabilă a Hotărârea C.L. nr. 173 din 1 iunie 2010 privind modificarea şi completarea Hotărârea C.L. nr. 373/2006 referitoare la aprobarea contribuţiei Consiliului Local Galaţi ca membru fondator al Fundaţiei "D.", precum şi Hotărârea C.L. nr. 296 din 12 august 2010 de aprobare a asocierii dintre Municipiul Galaţi, Teatrul Muzical "E.", Teatrul Dramatic "C." din Galaţi şi Fundaţia "D.", la acea dată intimatul nu avea nici un fel de calitate în cadrul fundaţiei<BR>În dezacord cu constatările primei instanţe, Înalta Curte reţine că potrivit prevederilor art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali:

"aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru o asociaţie sau fundaţie din care fac parte."

Cu titlu de principiu, un oficial public este în conflict de interese atunci când, în virtutea funcţiei publice pe care o ocupă, ia o decizie sau participă la luarea unei decizii cu privire la care are şi un interes personal. Conflictul de interese apare atunci când funcţionarul public are un interes personal care influenţează sau pare să influenţeze îndeplinirea atribuţiilor sale oficiale cu imparţialitate şi obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau organizaţii cu care funcţionarul are relaţii politice sau de afaceri.

Prin urmare, un conflict de interese implică în mod obligatoriu un conflict între datoria faţă de public şi interesele personale ale unui funcţionar public, în calitate de persoană privată, interese care ar putea influenţa în mod necorespunzător îndeplinirea obligaţiilor şi responsabilităţilor oficiale.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut într-o decizie de speţă că legiuitorul, prin sancţionarea conflictului de interese "a urmărit să ocrotească relaţiile sociale referitoare la buna desfăşurare a activităţii funcţionarului public, activitate care presupune o comportare corectă a celui care exercită o activitate în cadrul unei autorităţi publice. Aceasta presupune corectitudinea funcţionarului public în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, dar şi abţinerea acestuia de la luarea unor decizii de natură să-i confere, direct sau indirect, ori prin terţe persoane, un anumit avantaj material, fiind exclusă favorizarea rudelor sau persoanelor cu care acesta a avut raporturi comerciale. De asemenea, prin sancţionarea faptei s-a urmărit ocrotirea relaţiilor sociale referitoare la apărarea intereselor legale ale persoanelor fizice sau juridice împotriva intereselor ilicite ale funcţionarului public."

Revenind la speţa supusă judecăţii, Înalta Curte constată că intimatul reclamant, în calitate de consilier local, a votat la data de 01.06.2010 Hotărârea C.L. nr. 173/2010 prin care a fost aprobată contribuţia Consiliului Local Galaţi ca membru fondator al Fundaţiei " D.", contribuţie ce a fost majorată de la 12.000 RON/an la 25.000 RON/an.

Ulterior, tot în calitate de consilier local a votat Hotărârea C.L. nr. 296 din 12 august 2010 de aprobare a asocierii dintre Municipiul Galaţi, Teatrul Muzical "E.", Teatrul Dramatic "C." din Galaţi şi Fundaţia "D.".

La aceeaşi dată, 12.08.2010, pe ordinea de zi a şedinţei membrilor fondatori ai Fundaţiei "D." a fost analizată şi aprobată cererea viceprimarului Mun. Galaţi, A., de a deveni membru al fundaţiei. Mai mult, în aceeaşi şedinţă a fost aprobată şi propunerea privind numirea intimatului reclamant în calitate de preşedinte al fundaţiei.

În aceste împrejurări, poate fi confirmată ipoteza instanţei de fond, care a apreciat că intimatul nu se afla în conflict de interese, doar la data votării primei hotărâri de Consiliu Local, respectiv cea din data de 01.06.2010, dată la care într-adevăr nu avea calitatea de membru şi de preşedinte al fundaţiei.

Totodată, în privinţa acestei prime hotărâri nici nu se poate concluziona că putea sa anticipeze existenţa unui eventual conflict dată fiind perioada de timp scursă între data votului exprimat în cadrul Consiliului Local şi data dobândirii calităţii de membru al fundaţiei.

Totuşi, această concluzie nu poate opera şi în privinţa celei de-a doua hotărâri a Consiliului Local, cea votată de intimatul reclamant la data de 12.08.2010. Şi în legătură cu această hotărâre prima instanţă a reţinut că nu poate confirma conflictul de interese, întrucât reclamantul nu dobândise calitatea de membru al fundaţiei.

Un astfel de formalism este în contradicţie evidentă cu noţiunea de conflict de interese aşa cum a fost definită mai sus, dar şi cu intenţia vădită a legiuitorului de a sancţiona prin textele de lege citate un conflict între interesul public reprezentat de persoana ce deţine o funcţie publică şi interesul personal al acestuia din urmă.

Astfel, este evident că la momentul votării celei de-a doua hotărâri de consiliu local prin care au fost majorate contribuţiile instituţiei publice în cadrul fundaţiei, intimatul reclamant era în măsură să anticipeze că va deveni membru al acesteia, cu atât mai mult cu cât acesta a devenit atât membru cât şi preşedinte al fundaţiei la data de 12.08.2010, în baza unei cereri pe care a formulat-o personal.

Din această perspectivă, nu are nicio relevanţă împrejurarea că în raporturile cu terţii, calitatea acestuia a fost confirmată ulterior, prin înscrierea modificărilor în Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor aflat la grefa judecătoriei în a cărei circumscripţie îşi are sediul, aşa cum a statuat instanţa de fond.

Or, este de necontestat faptul că relevantă este intenţia cu care a acţionat intimatul recurent, intenţie ce exista la momentul votului în cadrul Consiliului Local, fiind clar că acesta a anticipat folosul material ce rezulta din votul său.

De altfel, conflictul de interese conduce la afectarea relaţiilor de serviciu şi crearea unei stări de pericol pentru îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor de serviciu în cadrul unei autorităţi publice, instituţii publice sau altă persoană juridică de interes public.

Însă, starea de pericol sancţionată de legiuitor se realizează prin îndeplinirea de către funcţionarul public a unor acte care facilitează obţinerea unui folos patrimonial pentru sine sau pentru o persoană cu care acesta se află într-o relaţie specială prevăzută în textul legal. Aşadar, fapta mai sus indicată nu este una de rezultat, ci de pericol, prin faptul că, urmare a unei astfel de atitudini, se instaurează neîncrederea în obiectivitatea şi imparţialitatea funcţionarului public, există suspiciunea de fraudă, se decredibilizează instituţia pentru incapacitatea de a selecta cu rigoare persoana funcţionarului public, în care cetăţeanul să aibă deplină încredere, iar actele şi deciziile acestuia trebuie să fie primite fără îndoială şi rezerve.

Prin urmare, este lipsit de relevanţă, din perspectiva existenţei conflictului de interese, faptul că din punct de vedere formal, intimatul reclamant a dobândit calitatea de membru al fundaţiei chiar în ziua adoptării celei de-a doua hotărâri de consiliu local, importantă fiind voinţa şi intenţia cu care acesta a acţionat, în împrejurările date.

Această ipoteză este confirmată chiar de prevederile art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, la care recurenta a făcut referire în raportul de evaluare, care stabileşte că:

"Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:… f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte."

Nu pot fi avute în vedere apărările intimatului reclamant, care susţine că fundaţia a cărui membru a devenit a fost înfiinţată şi promovează interese de ordin general, având în vedere că regimul juridic al conflictului de interese se referă la calitatea de funcţionar public pe de o parte şi la aceea de membru al unei fundaţii sau asociaţii, pe de altă parte, ale cărei interese sunt promovate din perspectiva acestei din urmă calităţi, aflată în conflict cu interesul public.

Nu în ultimul rând, nici susţinerea instanţei de fond în sensul că nu a fost dovedită existenţa unui interes patrimonial, nu poate fi confirmată, având în vedere că această condiţie este îndeplinită şi de intenţia de a crea un beneficiu material, sau anticiparea unui astfel de interes, aşa cum rezultă din prevederile legale citate mai sus.

Or, beneficiul de care vorbeşte textul de lege este reprezentat tocmai de contribuţia Consiliului Local ca membru fondator al Fundaţiei "D.", la care intimatul reclamant a devenit membru şi preşedinte prin manifestarea sa de voinţă.

În contextul analizat mai sus, Înalta Curte concluzionează că sunt întrunite condiţiile legale ale existenţei conflictului de interese în persoana intimatului reclamant, motiv pentru care se apreciază că soluţia instanţei de fond de anulare a raportului de evaluare nu reflectă situaţia de fapt şi de drept generată de conduita analizată.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs:

Raportat la toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că prezentul recurs este fondat, motiv pentru care în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 544/2004 şi disp. art. 496 C. proc. civ. va dispune admiterea acestuia, cu consecinţa casării hotărârii recurate, iar în rejudecare ca dispune respingerea contestaţiei ca neîntemeiate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 16 din 20 ianuarie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând cauza:

Respinge contestaţia formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 noiembrie 2017.