Forest compensation for Natura 2000 timber restrictions void in absence of published domestic methodological norms

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 10 septembrie 2014, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul Pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, a solicitat anularea următoarelor acte administrative: adresele nr. 83302/IS din 04.08.2014, nr. 12540/CD din 12.08.2014 emise de DAPP şi adresa 4253/AK din 18.08.2014 emisă de MMSC, prin care i s-a comunicat refuzul la solicitările cu privire la acordarea compensaţiilor şi dobânzilor aferente anului 2011; obligarea acestora, în solidar, la plata sumei de 181.547,15 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară pentru suprafaţa de pădure de 611,50 ha, situată în zona de conservare totală - tipul funcţional T1 şi T2, cu titlu de compensaţii/despăgubiri datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2011, dar şi la plata dobânzii aferente debitului principal, calculată începând cu data de 20.02.2014 - dată la care creanţa a devenit exigibilă. Totodată, reclamanta a solicitat obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 68 din 10 februarie 2015, Curtea de Apel Craiova a respins excepţiile invocate prin întâmpinare (excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţia prematurităţii), a admis, în parte, cererea reclamantei A. şi a obligat pârâtul să-i plătească suma de 181.547,15 RON compensanţii aferente anului 2011 şi dobânda legală aferentă acestui debit începând cu 10.09.2014 şi până la achitarea integrală a acestuia şi a obligat pârâtul să plătească reclamantei suma de 5.370 RON cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a formulat recurs, solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Recurentul-pârât a susţinut că prima instanţă în mod greşit a reţinut că, prin simpla publicare în Jurnalul Naţional al Uniunii Europene a Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012)5266 final din 19.07.2012, în mod implicit reclamantei i s-ar cuveni banii solicitaţi cu titlu de compensaţii în temeiul prevederilor Codului Silvic.

A arătat că decizia respectivă prevede atât cerinţele a căror îndeplinire condiţionează acordarea compensaţiilor, cât şi perioada pentru care a fost emisă decizia, arătând, totodată, că, în speţă, schema de ajutor de stat nu a fost publicată în Monitorul Oficial, iar termenul prevăzut de decizie a expirat la data de 31 decembrie 2013.

De asemenea, a susţinut recurentul că, în ceea ce priveşte justificarea pretenţiilor reclamantei, instanţa s-a limitat în a califica prematuritatea invocată de pârât ca fiind o apărare de fond fără a analiza dacă reclamanta a făcut dovada îndeplinirii cerinţelor prevăzute de H.G. nr. 861/2009.

În raport cu dispoziţiile art. 6 din Anexa nr. 1 la Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, recurentul a arătat că acordarea eventualelor compensaţii este condiţionată de îndeplinirea anumitor cerinţe prevăzute expres de actul normativ, iar, în speţă, nu se regăsesc documente care să ateste dreptul de proprietate sau dreptul de administrare care să fundamenteze dreptul părţii de a solicita compensaţiile.

A afirmat că raţionamentul instanţei este eronat, în condiţiile în care se apreciază ca fiind legală eludarea unor etape din procedura de acordare a compensaţiilor prin instituirea unei posibilităţi distincte de obţinere a acestora printr-o acţiune în justiţie împotriva ministerului, posibilitate care excede, însă, cadrului legal, prin intermediul căreia oricine poate solicita astfel de compensaţii, iar cuantumul acestora este lăsat la latitudinea subiectivă a părţii, deoarece singurele entităţi care au expertiza necesară şi competenţă în a se pronunţa asupra veridicităţii celor solicitate de parte, pot fi ignorate, respectiv structurile teritoriale ale ministerului.

Totodată, recurentul-pârât a susţinut că soluţia primei instanţe este eronată, întrucât instanţa nu a analizat dacă sunt îndeplinite cerinţele premergătoare formulării unei astfel de acţiuni, iar instanţa de fond a reţinut în mod greşit că ministerul nu a făcut dovada contrară calculului depus de reclamant, atât timp cât nu există cadrul legal pentru a stabili compensaţiile prevăzute de art. 97 din Legea nr. 46/2008, întrucât nu au fost publicate în Monitorul Oficial normele metodologice prin care să se stabilească modalitatea de calcul al compensaţiilor.

Cu privire la dobânda legală, recurentul a criticat soluţia instanţei de fond, arătând, în esenţă, că nu sunt întrunite elementele răspunderii civile delictuale.

Cu privire la cheltuielile de judecată, recurentul a susţinut că nu este aplicabil art. 453 C. proc. civ., întrucât culpa procesuală nu aparţine ministerului.

4. Apărările intimatei

Legal citată, intimata-reclamantă A. nu a formulat întâmpinare faţă de cererea de recurs.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 22 februarie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea de la aceeaşi dată, instanţa a dispus rectificarea citativului cauzei, în sensul menţionării, în calitate de pârât, a Ministerului Apelor şi Pădurilor, în locul Ministerului Mediului Apelor şi Pădurilor.

Prin încheierea din data de 31 mai 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen pentru judecarea în fond.

5.2 Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, respectiv sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor (în prezent Ministerul Apelor şi Pădurilor), precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele şi pentru considerentele ce urmează.

5.2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Intimata-reclamantă a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ refuzul nejustificat al autorităţilor publice pârâte privind avizarea şi acordarea despăgubirilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar pentru suprafaţa de pădure de 611,50 ha, situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 Nordul Gorjului de Est şi Situl Gorjului de Est Parâng, în zona/tipul funcţional T2, aferente anului 2011, şi a dobânzilor, refuz comunicat prin adresele nr. 83302/IS din 04.08.2014 şi nr. 12540/CD din 12.08.2014 emise de DAPP şi adresa nr. x/AK din 18.08.2014 emisă de MMSC.

Cu prioritate, se constată că recurentul-pârât nu a formulat critici cu privire la soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a fostului Minister al Mediului şi Schimbărilor Climatice, astfel că aceasta nu face obiectul controlului judiciar al instanţei de recurs.

Motivele de recurs privesc fondul cererii (inclusiv excepţia prematurităţii care a fost analizată odată cu fondul litigiului dedus judecăţii) şi se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Aceste motive de recurs sunt fondate, întrucât prin decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010.

Or, absenţa normelor metodologice anterior menţionate a fost motivul refuzului de plată a compensaţiilor, în speţă.

Aşa cum s-a statuat prin decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie anterior menţionată - hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunţată în condiţiile art. 521 C. proc. civ., - acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene, seria C, nr. 319 din 27 decembrie 2006) şi adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora.

Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu art. 87 alin. (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăţilor Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condiţiile enunţate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 şi nu depăşesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menţionate."

Pe aspectul analizat, pentru perioada de referinţă (2011), prezintă relevanţă dispoziţiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligaţiei de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabileşte în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

Aşadar, se poate observa că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control.

În baza celor două dispoziţii normative anterior enunţate, a fost elaborat proiectul de hotărâre de Guvern privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000 şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C(2012)5166 final din data de 19 iulie 2012 (denumită în continuare, "Decizia Comisiei Europene"), Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre de Guvern anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Relevante în acest sens sunt dispoziţiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

În raport de cele anterior prezentate, se apreciază că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a O.G. nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin H.G. nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul a compensaţiilor cuvenite proprietarilor de suprafeţe forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 şi care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea.

Însă, se constată faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României Hotărârea de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Ca atare, în prezent, aşa cum s-a statuat de altfel şi prin Decizia nr. 36 din 23 septembrie 2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosar nr. x/2015, la momentul formulării cererii de către intimată nu exista baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii de Guvern cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Pe cale de consecinţă, în lipsa cadrului normativ intern, nu se poate reţine refuzul nejustificat de soluţionare a cererii intimatei-reclamante având ca obiect acordarea de despăgubiri, pentru perioada 2011, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară, datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice, pentru suprafaţa de pădure de 611,50 ha, situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 Nordul Gorjului de Est şi Situl Gorjului de Est Parâng.

În fine, Înalta Curte reţine faptul că Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final din data de 03.01.2017 şi H.G. nr. 447 din 30.06.2017 pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă nu sunt aplicabile în cauza de faţă, întrucât vizează despăgubirile ce pot fi acordate pentru perioada 2017-2020 (conform art. 12 din H.G.).

Pe cale de consecinţă, recursul promovat de această autoritate publică centrală este fondat.

5.2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va admite excepţia prematurităţii, invocată de pârât, şi va respinge acţiunea reclamantei ca prematur formulată.

În raport de soluţia dată în rejudecare, Înalta Curte va respinge ca neîntemeiată cererea reclamantei de acordare a cheltuielilor de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei civile nr. 68 din 10 februarie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând cauza:

Admite excepţia prematurităţii, invocată de pârât.

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., ca prematur formulată.

Respinge cererea reclamantei de acordare a cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 noiembrie 2017.