Challenge to administrative invalidation of organic agriculture certificate: qualification of ministry communication letter as administrative act under Law 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/59/2015, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, anularea actului administrativ considerat nelegal, respectiv decizia MADR de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de organismul de inspecţie B. pentru anul 2014, decizie transmisă Direcţiilor Agricole Judeţene cu adresa 114654 din 15 ianuarie 2015 şi comunicată cu adresa DAJ Caraş Severin din 19 ianuarie 2015, precum şi obligarea MADR să recunoască validitatea certificatului eliberat pentru anul 2014.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 352 din data de 14 decembrie 2015, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, ca inadmisibilă.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 352 din data de 14 decembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a omis să se pronunţe asupra unei probe hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii, respectiv nu a avut în vedere cuprinsul răspunsului intimatului-pârât la plângerea prealabilă formulată de aceasta, act prin care a recunoscut faptul că s-a contestat un act administrativ, şi nu o simplă adresă de informare.

În virtutea rolului activ, instanţa era obligată să stăruie pentru aflarea adevărului cu privire la obiectul dedus judecăţii şi să dispună obligarea pârâtului să depună la dosarul cauzei actul administrativ prin care i-a fost invalidat certificatul, întrucât a solicitat anularea deciziei MADR de invalidare a certificatului de conformitate, nu adresa prin care a comunicată decizia. Aşadar, instanţa s-a aflat în eroare asupra obiectului cererii, ceea ce înseamnă că instanţa s-a pronunţat pe un alt obiect decât cel cu care reclamanta a învestit instanţa.

În realitate, prin nota de control din 16 decembrie 2014 (la care se face referire în adresa din 15 ianuarie 2015 cu care a fost transmisă decizia de invalidare către Direcţiile Agricole Judeţene) au fost adoptate măsurile de invalidare a certificatului de conformitate deţinut de reclamantă. Această notă de control, care nu a fost comunicată reclamantei, a fost aprobată de ministrul agriculturii şi, odată aprobată, nota de control devine act administrativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică. Pârâtul a ascuns reclamantei acest act (printr-o formă de abuz), nu l-a depus nici în cursul judecăţii, deşi de acest act depindea soluţionarea cauzei.

Prin recurs, s-a solicitat proba cu înscrisurile aflate la dosarul cauzei de fond şi înscrisuri noi în recurs, anexând Nota de control din 16 decembrie 2014 şi Ordinul nr. 5 din 5 ianuarie 2015 însoţit de extras din anexa la acest ordin.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât MADR a depus întâmpinare la recursul reclamantei A., cu respectarea art. 490 alin. (2) C. proc. civ., prin care, în principal a invocat nulitatea recursului, raportat la prevederile art. 489 alin. (2) C. proc. civ., susţinând că motivele invocate şi dezvoltarea lor nu pot fi încadrate în vreunul din cazurile de casare limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, pe fondul cauzei, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Prin întâmpinare, s-a solicitat proba cu înscrisuri, respectiv actele depuse deja la dosarul cauzei, precum şi oricare alte probe ar rezulta din dezbateri.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 12 iulie 2017, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispoziţiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu menţiunea că părţile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare. Prin încheierea de şedinţă din data de 18 septembrie 2017 s-a respins excepţia nulităţii, s-a admis, în principiu, recursul declarat de reclamantă şi s-a fixat termen pentru judecarea recursului în şedinţă publică.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Controlul judiciar declanşat de recurenta-reclamantă are ca obiect anularea actului emis de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi comunicat Direcţiilor pentru Agricultură Judeţene cu adresa din 15 ianuarie 2015, precum şi obligarea acestuia la recunoaşterea certificatului de conformitate eliberat acestuia pentru anul 2014.

Prima instanţă a reţinut că actul a cărui anulare s-a solicitat (adresa nr. x/15/01.2015) a fost adresat directorilor executivi din cadrul Direcţiilor pentru Agricultură Judeţene de pe întregul teritoriu al ţării, cu scop de "informare privind situaţia organismului de inspecţie şi certificare C. - Sucursala Iernut", iar în conţinutul său s-a adus la cunoştinţa destinatarilor că "în perioada 2-5.12.2014 Direcţia Generală Control Antifraudă Inspecţii - Direcţia de Inspecţii de Stat a efectuat verificări cu privire la criteriile de funcţionare precum şi la activitatea desfăşurată de C. - Sucursala Iernut/D. SRL", iar în urma controlului, prin nota de control din 16 decembrie 2014 s-a propus informarea operatorilor cărora le-au fost eliberate certificate de către entitatea verificată asupra următoarelor aspecte:

"- organismul de inspecţie şi certificare C. - Sucursala Iernut a fost radiat conform certificatului de radiere din data de 28.11.2014, emis în baza rezoluţiei nr. 14426 din 26 noiembrie 2014, iar societatea nou înfiinţată, respectiv, D. S.R.L. nu este aprobată de MADR ca organism de inspecţie şi certificare;

- certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecţie întocmite după data de 24.07.2014 şi care au aplicată ştampila D. S.R.L. nu sunt eliberate în conformitate cu prevederile legislative naţionale şi comunitare în vigoare din domeniul agriculturii ecologice;

- se impune orientarea către un alt organism de inspecţie şi certificare aprobat de MADR, în vederea continuării activităţii în sistemul de agricultură ecologică".

În finalul actului s-a inserat solicitarea adresată destinatarilor actului de a identifica operatorii clienţi ai C. - Sucursala Iernut/D. S.R.L. şi de a-i informa cu privire la cele semnalate.

Urmare a acestei solicitări, Direcţia de Agricultură a Judeţului Caraş-Severin s-a adresat reclamantei prin adresa din 19 ianuarie 2015, arătând că are obligaţia de a-l informa în legătură cu aceleaşi aspecte enumerate în actul emis de MADR sub nr. x din 15 ianuarie 2015.

Prima instanţă a reţinut că adresa MADR cu nr. 114654 din 15 ianuarie 2015 nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi nu poate face obiect al acţiunii în anulare în faţa instanţei de contencios administrativ, aspect în raport de care a respins acţiunea ca inadmisibilă.

Soluţia primei instanţe este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

Prima critică de nelegalitate vizează incidenţa motivului de nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Pentru a fi incident acest motiv de nelegalitate este necesar ca instanţa să fi încălcat prin hotărârea dată, regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Sub acest aspect recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond a omis să se pronunţe asupra unei probe hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii, respectiv nu a avut în vedere cuprinsul răspunsului intimatului-pârât înregistrat sub nr. x din 24 februarie 2015 şi nu a stăruit în legătură cu decizia de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de partenerul contractual.

Din cuprinsul răspunsului la plângerea prealabilă înregistrat sub nr. x din 24 februarie 2015 rezultă că Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a indicat dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 referitoare la drepturile persoanei vătămate şi obligaţia parcurgerii procedurii prealabile precum şi faptul că pentru lămurirea situaţiei contractuale este necesar ca reclamanta să se adreseze organismului de inspecţie şi certificare.

Chiar dacă reclamanta s-a adresat cu "plângere prealabilă", iar Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a "răspuns plângerii prealabile" Înalta Curte constată că aceste demersuri nu au caracterul unor acte administrative în sensul statuat de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Contrar susţinerii recurentei-reclamante, analiza probatoriului în prima instanţă s-a făcut cu referire la obiectul dedus judecăţii.

În ceea ce priveşte existenţa unei decizii de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de partenerul contractual, la dosarul cauzei nu s-a depus niciun înscris din care să rezulte acest fapt, iar din cuprinsul notei de control rezultă doar constatarea echipei de control că organismul de inspecţie şi certificare a fost radiat.

Totodată, intimatul-pârât prin întâmpinarea a învederat faptul că nu a dispus o atare revocare ori o altă măsură de înlăturare a efectelor juridice produse de certificatul de conformitate.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Prin invocarea acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă a susţinut că prin hotărârea dată Curtea de Apel nu s-a pronunţat pe unul din capetele de cerere.

Sub acest aspect s-a învederat faptul că nota de control din 16 decembrie 2014 la care se face referire în adresa din 15 ianuarie 2015 reprezintă un act de care depindea dezlegarea legală a pricinii. Neavând acces la acest document (nota de control) a solicitat instanţei de judecată revocarea deciziei de invalidare a certificatului de conformitate, fără a se referi direct la această notă de control pentru că nu cunoştea conţinutul acesteia.

Cu privire la acest motiv de recurs, Înalta Curte constată că din cuprinsul notei de control din 16 decembrie 2014 rezultă că echipa de control a constatat că la data efectuării verificărilor, organismul de inspecţie şi certificare C. - Sucursala Iernut, care a fost aprobat de MADR să desfăşoare pe teritoriul României activităţi de inspecţie şi certificare în agricultură ecologică, este radiat conform certificatului de radiere din data de 28.11.2014, iar societatea nou înfiinţată, D. S.R.L. nu este aprobată de MADR ca organism de inspecţie şi certificare, şi ca atare, nu s-au putut aplica sancţiuni pentru neconformităţile constatate, conform prevederilor legale din domeniu.

Cu alte cuvinte, se constată că certificatul de conformitate eliberat la data de 13.10.2014 de către B., prin administrator E., nu a fost invalidat prin nota de control deoarece, echipa de control a făcut constatări în ceea ce priveşte radierea organismului de inspecţie şi certificare C. - Sucursala Iernut, la data de 28.11.2014 şi nicidecum cu privire la invalidarea certificatelor emise de această entitate.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin invocarea acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă a susţinut că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Cu privire la acest motiv de recurs, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a respins acţiunea dedusă judecăţii, ca inadmisibilă, actul atacat neputând fi calificat drept un act administrativ.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

Într-adevăr, adresa din 15 ianuarie 2015 este emisă de o instituţie publică, respectiv Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în exercitarea atribuţiilor legale, însă acest act nu reprezintă o manifestare juridică unilaterală deoarece aceasta presupune cu necesitate, să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice între părţi, raporturi juridice care presupun drepturi şi obligaţii ale pârâtei.

Chiar dacă actul emană de la o instituţie publică, scopul emiterii lui nu a fost de a produce prin el însăşi efecte juridice, ci de a-i comunica unui terţ o informaţie despre persoana juridică cu care acesta avea încheiat un contract.

Concluzionând, Înalta Curte constată că prin actul emis, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale s-a adresat Direcţiilor de Agricultură Judeţene din subordinea sa şi a solicitat informarea operatorilor în agricultura ecologică, care au beneficiat de serviciile de inspecţie şi certificare ale organismului C. - Sucursala Iernut în perioada 01.01.-28.11.2014 asupra unor aspecte de nelegalitate ce afectează certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecţie întocmite după 24.07.2014 şi care au aplicată ştampila D. S.R.L., precum şi asupra obligaţiei de accesare a serviciilor altui organism de inspecţie şi certificare autorizat de MADR, în scopul continuării activităţii în sistemul de agricultură ecologică.

Totodată, se constată că actul emis nu a modificat şi nu a stins raporturi juridice în care acesta se afla ori s-a aflat ca subiect de drept, nici măcar în sensul invalidării certificatului de conformitate eliberat acestuia pentru anul 2014 de C.

În ceea ce priveşte obligarea pârâtului Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale să recunoască validitatea certificatului eliberat pentru anul 2014, Înalta Curte constată că activitatea de inspecţie şi certificare în agricultură se fundamentează pe prevederile europene şi naţionale, respectiv Regulamentul nr. 834/2007 şi Ordinul nr. 181/2012, iar aceste prevederi se aplică de către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în mod unitar tuturor organismelor de certificare ale produselor ecologice care îşi desfăşoară activitatea pe teritoriul României.

C. - Sucursala Iernut a fost aprobat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi şi-a desfăşurat activitatea din anul 2005 pe teritoriul României, iar acest minister a recunoscut întotdeauna certificatele de conformitate emise până la momentul când, din voinţă proprie, organismul a solicitat radierea sa de la Oficiul Registrului Comerţului.

Având în vedere că actul emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nu a modificat sau stins raporturi juridice şi nici nu face referire la înlăturarea pe viitor a efectelor actelor de certificare emise, ci doar menţionează aspecte legate de nelegalitatea emiterii unor acte emise ca urmare a delegării competenţelor de la un organ la altul, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins, ca inadmisibilă, cererea dedusă judecăţii.

6. Temeiul de drept al soluţiei.

Pentru considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recurs, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 352 din 14 decembrie 2015 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 octombrie 2017.