Legality of national authority’s reliance on OLAF report for constituting budgetary claims in EU rural development funding: temporal application of control ordinances and sufficiency of document-based verification

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit Bucureşti, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 11 martie 2013 încheiat de pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, a notificărilor nr. 7177 din 13 martie 2013 şi 17002 din 07 iunie 2013 emise de pârâtă, a deciziei nr. 14838 din 21 mai 2013 emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiei din cadrul pârâtei Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 111/F/2014 din 04.07.2014, Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit şi, în consecinţă, a dispus anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 11 martie 2013 încheiat de pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, a notificărilor nr. 7177 din 13 martie 2013 şi nr. 17002 din 07 iunie 2013 emise de pârâtă, a deciziei nr. 14838 din 21 mai 2013 emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiei din cadrul pârâtei Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit.

Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 111/F/2014 din 04.07.2014, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (prin reorganizarea fostei Agenţii de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit), invocând motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

O primă critică de nelegalitate a sentinţei recurate constă în aceea că instanţa de fond în mod greşit a apreciat că dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 nu sunt aplicabile cu privire la neregulile constatate în cazul beneficiarului S.C. A. S.R.L. Sub acest aspect, instanţa s-a raportat la ianuarie 2011, moment la care OLAF a efectuat verificarea, cu toate că acestui organism european, ce asigură protecţia financiară a intereselor Uniunii Europene, nu i se aplică prevederile ordonanţei de urgenţă amintite, activitatea de verificare a acestuia fiind reglementată de prevederile Regulamentului nr. 1073/1999 privind investigaţiile efectuate de oficiul European de luptă Antifraudă, precum şi de prevederile Regulamentului nr. 2988/1995 pentru protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene. Conform probelor dosarului, data pe care trebuia să o ia în considerare instanţa de fond, cu privire la incidenţa dispoziţiilor legale referitoare la constatarea neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare în cazul de faţă, era 10 ianuarie 2013, data primirii de către APDRP a raportului final OLAF, dată la care era în vigoare O.U.G. nr. 66/2011.

O a doua critică adusă sentinţei pronunţate de Curtea de Apel Braşov vizează aprecierea acestei instanţe că APDRP nu a desfăşurat o activitate proprie de control, ci a preluat, fără a verifica, constatările şi recomandările OLAF, că nu există nici o dispoziţie legală care să justifice această atitudine de a întocmi procesul-verbal pe baza verificărilor altei autorităţi, chiar în situaţia în care raportul întocmit de OLAF este corespunzător Regulamentului CE 1073/1999, probă admisibilă în procedurile administrative şi judiciare ale statului. În realitate, AFIR a desfăşurat o activitate proprie de control, documentare, a aspectelor semnalate prin raportul final OLAF, aspecte consemnate în raportul de control, documentul depus la dosar, în cadrul căruia se menţionează expres că în urma verificărilor proprii la dosarele de achiziţii nu s-au găsit certificatele constatatoare pentru firmele declarate câştigătoare, dosarele de achiziţie fiind, astfel, neconforme. Raportat la speţa de faţă, este evident că echipa de control mandatată să efectueze verificarea, nu putea să facă decât o verificare documentară. În conformitate cu prevederile art. 9 alin. (2) din Regulamentul CE 1073/1999 raportul OLAF constituie probă admisibila în procedurile administrative sau judiciare ale statului membru în care utilizarea acestora se dovedeşte necesară, În acelaşi mod şi în aceleaşi condiţii ca şi rapoartele administrative redactate de inspectorii administrativ naţionali. În plus, Constatările OLAF au fost confirmate şi de către DLAF, concluziile acestui departament fiind consemnate în cadrul notei nr. 35/2013 din 20 octombrie 2014, şi recomandând recuperarea totală a sumelor decontate prin programul SAPARD.

Prin urmare, hotărârea instanţei de fond este nelegală şi netemeinică, dată fiind cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident cazul reglementat în art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., astfel că se impune modificarea în tot a sentinţei atacate, în sensul respingerii ca neîntemeiată a cererii de anulare formulată de către reclamanta din prezenta cauză.

Referitor la excepţia prescripţiei acţiunii OLAF şi a instrumentării actelor administrative contestate, invocată de intimata S.C. A. S.R.L.

Înalta Curte constată ca prealabil examinării recursului se impune soluţionarea excepţiei prescripţiei acţiunii şi a raportului final, precum şi a actelor administrative întemeiate pe constatările acestuia, invocată de către reclamanta S.C. A. S.R.L prin punctul de vedere la raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului ce formează obiectul dosarului de faţă.

Intimata-reclamantă susţine, în concret, că, astfel cum s-a reţinut şi în decizia 1/2014 a ÎCCJ, prescripţiile extinctive începute anterior datei de 1 octombrie 2011 rămân supuse dispoziţiilor art. 18 din decretul nr. 167/1958, astfel încât instanţele de judecată dar şi părţile interesate pot invoca excepţia prescripţiei extinctive, indiferent de stadiul procesual chiar în litigii începute după 1 octombrie 2011, şi prin urmare este evident că raportul OLAF şi actele administrative ulterioare, atacate în speţă, întemeiate pe respectivul raport, sunt prescrise şi astfel recursul pârâtei AFIR este neîntemeiat. În ceea ce priveşte aplicabilitatea prescripţiei este relevantă şi soluţia CJUE dată în cauza C-383/14, precizează reclamanta, conform căreia art. 3 alin. (1), parag. (4) din Regulamentul nr. 2988/95 trebuie interpretat în sensul că prescripţia pe care o prevede este aplicabilă nu numai urmăririi în justiţie a abaterilor ce atrag impunerea unor sancţiuni administrative, în sensul art. 5 din acest regulament, ci şi al urmăririi ce determină adoptarea unor măsuri administrative în sensul art. 4 din regulamentul menţionat.

Înalta Curte constată că excepţia mai sus amintită a fost invocată de către intimata-reclamantă prin punctul de vedere asupra raportului de admisibilitate în principiu a recursului declarat în prezenta cauză de către recurenta AFIR.

Doar excepţiile absolute, adică acelea prin care se invocă încălcarea unor norme de ordine publică pot fi invocate oricând, astfel cum se precizează expres în art. 246. Normele de ordine publică ocrotesc întotdeauna un interes public, cum ar fi compunerea sau constituirea instanţei, necompetenţa instanţei în cazurile expres prevăzute de art. 129 din C. proc. civ. Acestora li se adaugă, astfel cum se arată în doctrină, normele care consacră principii fundamentale ale procesului civil sau norme care cuprind reguli de desfăşurare a procesului civil. În schimb, norma care ocroteşte interesele unei părţi este de ordine privată, iar nerespectarea acesteia este sancţionată cu nulitatea relativă. În situaţia în care excepţia invocată priveşte o normă de ordine privată, aceasta trebuie invocată prin întâmpinare, altfel intervine decăderea din dreptul de a o susţine. În speţă, este lesne de observat că excepţia prescripţiei susţinute de către reclamantă nu vizează încălcarea unei norme de ordine publică, astfel că invocarea ei putea să se producă până cel târziu la data de 23 februarie 2015, adică data depunerii întâmpinării, or, acest fapt s-a produs abia la data de 19 aprilie 2016, reclamanta a decăzut din dreptul de a o susţine, astfel că Înalta Curte o va respinge.

În ceea ce priveşte recursul acesta este fondat în sensul şi pentru considerentele în continuare arătate.

Înalta Curte, examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate şi raportat la actele şi lucrările dosarului, dar şi la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, reţine incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Instanţa de fond, primind cererea reclamantei şi dispunând anularea actelor administrative contestate, respectiv a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 11 martie 2013 încheiat de pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, a notificărilor 7177 din 13 martie 2013 şi 17002 din 07 iunie 2013 emise de pârâtă, a deciziei nr. 14838 din 21 mai 2013 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiei din cadrul pârâtei Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, a reţinut ca argument principal pentru soluţia adoptată, că în mod nelegal activitatea de control şi de constatare a eventualelor nereguli ce privesc fondurile comunitare utilizate s-a desfăşurat în baza prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, câtă vreme acest act normativ a intrat în vigoare ulterior demarării investigaţiilor referitoare la neregulile la proiectul aparţinând reclamantei, or în conformitate cu dispoziţiile art. 66 din ordonanţa de urgenţă amintită, verificarea trebuia să se întemeieze pe prevederile O.G. nr. 79/2003. Astfel, cum se reţine în hotărârea recurată, activitatea de constatare a neregulilor a început cu investigaţiile asupra unor furnizori de echipamente de prelucrare a lemnului, din Italia, încă din ianuarie 2011, când OLAF şi-a început activitatea, iar nu la data la care pârâta a efectuat verificările scriptice pe baza raportului final OLAF, în 2013, or, data la care a început procedura de verificare era în vigoare O.G. nr. 79/2003, act normativ ale cărui dispoziţii se aplică în speţă în virtutea prevederilor tranzitorii ale O.U.G. nr. 66/2011.

Înalta Curte apreciază, în acord cu susţinerile recurentei, însă contrar interpretărilor date de prima instanţă, că în cauză sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 66/2011, incidenţa acestui act normativ fiind atrasă de momentul la care s-au desfăşurat activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare. Activitatea de constatare a neregulilor nu s-a produs însă în ianuarie 2011, după cum a reţinut prima instanţă, când OLAF şi-a început activitatea, prin investigarea unor furnizori de echipamente de prelucrare a lemnului, din Italia. OLAF este un organism european ce asigură protecţia financiară a intereselor Uniunii Europene, şi a cărui activitate este reglementată de prevederile Regulamentului nr. 1073/1999 şi ale Regulamentului nr. 2988/1995 pentru protecţia intereselor financiare ale comunităţilor europene. Prevederile O.U.G. nr. 66/2011 sau ale O.G. nr. 79/2003, după caz, se aplică doar autorităţilor naţionale din România, ce posedă competenţe rezultate din nereguli în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi a fondurilor publice naţionale aferente acestora. Prin urmare, în speţă, activitatea de constatare a neregulilor a început la 10 ianuarie 2013, dată la care autoritatea română cu competenţe în domeniu, APDRP (în prezent AFIR) a fost sesizată cu privire la neregulile comise de către S.C. A. S.R.L., prin raportul final întocmit de către OLAF.

În fine, nu poate fi primit nici argumentul dezvoltat de către instanţa de fond, în sensul că procesul-verbal de control este nelegal întrucât acesta nu ar conţine unul din elemente obligatorii, respectiv propria opinie a emitentului actului, sub forma constatării neregulilor reţinute, şi că nu există nicio dispoziţie legală care să justifice un astfel de comportament - întocmirea procesului-verbal contestat pe baza verificărilor altei autorităţi, chiar şi în situaţia în care raportul întocmit de OLAF ar fi conform regulamentului CE nr. 1073/1999. Acest regulament, susţine instanţa, nu permite în niciun caz autorităţii pârâte să nu efectueze propria ei verificare, impusă de legislaţia în vigoare, or, prevederile art. 11 din O.U.G. nr. 79/2003, dar şi ale art. 3 din H.G. nr. 1306/2007 obligă la efectuarea unui control propriu. De asemenea, a mai arătat instanţa, chiar şi în ipoteza în care ar fi incidente prevederile O.U.G. nr. 66/2011, actele întocmite de către autoritatea pârâtei nu ar fi legale deoarece necesitatea efectuării unui control propriu şi a unei verificări directe chiar de către pârâtă rezultă şi din conţinutul prevederilor art. 21 din ordonanţa de urgenţă amintită.

Interpretarea pe care o face prima instanţă acestor dispoziţii legale nu este una validă însă, observă Înalta Curte. Prevederile legale în discuţie consacră într-adevăr competenţa autorităţilor învestite cu puteri juridice în gestionarea fondurilor comunitare de a iniţia procedura de constatare a creanţelor bugetare rezultate din nereguli financiare în gestionarea acestor fonduri, însă niciuna din aceste dispoziţii nu obligă la efectuarea exclusiv a unui control pe teren, astfel încât constatările rezultate să fie valabile numai într-o astfel de ipoteză. Chestiunea se impune a fi analizată chiar dacă, astfel cum s-a reţinut în cuprinsul prezentei decizii, dispoziţiile O.G. nr. 79/2003 nu sunt aplicabile în speţă, deoarece, după cum a observat şi instanţa de fond, prevederi privind activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare regăsindu-se şi în cuprinsul O.U.G. nr. 66/2011. Textele legale invocate în cuprinsul sentinţei recurate se referă la competenţe relative de constatare a neregulilor, la verificarea sesizărilor cu privire la posibile astfel de nereguli, la măsuri privind recuperarea creanţelor, la atribuţii de control al modului în care au fost obţinute, derulate şi utilizate astfel de fonduri. Este validă însă interpretarea care în procesul determinării conţinutului regulilor aplicabile se întemeiază pe sensul obişnuit al termenilor, dacă legislatorul nu a înţeles să confere noţiunilor utilizate o semnificaţie specială. Or, rezultă că evidenţă că legislatorul a utilizat sensul obişnuit al termenilor care compun regulile enunţate, astfel încât concluzia care se impune este aceea că un control de tip documentar, aşa cum a realizat autoritatea pârâtă în speţă, este în consonanţă cu prevederile legale în discuţie.

Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat soluţia în cauză având în vedere chestiuni formale de nelegalitate a actelor administrative contestate, fără însă să examineze apărările de fond ale reclamantei, iar cum cele reţinute de către curtea de apel sunt date cu interpretarea greşită a dispoziţiilor legale incidente în cauză, soluţia care se impune este aceea a admiterii recursului, a casării sentinţei atacate şi a trimiterii cauzei spre rejudecare, pentru necercetarea fondului. Altfel, dacă instanţa de recurs ar purcede la examinarea criticilor dezvoltate pe fond de către reclamantă, din acţiunea introductivă, aceasta ar fi privată de dublul grad de jurisdicţie asigurat în materia contenciosului administrativ de prevederile Legii nr. 554/2004.

Din examinarea acţiunii introductive formulată de către reclamanta S.C. A. S.R.L., rezultă că aceasta a criticat actele contestate pe chestiuni de fond, respectiv că în mod greşit s-a concluzionat de către autoritatea pârâtă că ofertele suport depuse în cadrul procedurii de licitaţie nu ar fi autentice. În concret, reclamanta a formulat apărări cu privire atât la ofertele emise de B., cât şi cu privire la cele emise de către C., arătând de ce, în opinia sa, aceste oferte sunt autentice, apărări care însă nu au fost cercetate de către judecătorul fondului. În consecinţă, argumentele dezvoltate de către reclamantă urmează a fi analizate de către instanţa de fond cu ocazia rejudecării cauzei şi, de asemenea, şi criticile privitoare la nemotivarea deciziei nr. R 14838 din 21 mai 2013, dezvoltate în cadrul acţiunii introductive şi care, la fel, nu au fost cercetate în primă instanţă.

Faţă de cele ce preced, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtă, în baza art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia prescripţiei acţiunii OLAF şi a instrumentării actelor administrative contestate, invocată de intimata S.C. A. S.R.L.

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei nr. 111/F/2014 din 04 iulie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 noiembrie 2016.