Incompatibility of local officials holding nominal commercial administrator roles without effective exercise of duties

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Sesizarea instanţei de fond

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/120/2014 pe rolul Tribunalului Dâmboviţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 10.06.2014 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată constând în taxă judiciară de timbru şi onorariu de avocat.

Prin sentinţa nr. 1365 din 06.10.2014 pronunţată de Tribunalul Dâmboviţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cererii în favoarea Curţii de Apel Ploieşti ca instanţă de contencios administrativ.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/42/2014.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 24 din 04 februarie 2015, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins contestaţia formulată de A., în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea căii de atac exercitate reclamantul a reţinut următoarele:

Raţionamentul instanţei de fond în argumentarea soluţiei de respingere a contestaţiei, este reflectat în esenţă de aprecierea că, starea de incompatibilitate a fost generată de simpla deţinere a calităţii de administrator la societatea comercială menţionată, fără a fi necesară exercitarea efectivă a drepturilor şi atribuţiilor specifice acesteia, care în opinia reclamantului este rezultatul unei interpretări eronate a legii în litera şi spiritul ei

Edictarea oricărui act normativ are drept scop reglementarea unor relaţii sociale prin impunerea unei anumite conduite sub imperiul autorităţii statale.

În cazul Legii nr. 161/2003 scopul urmărit este acela de transparentizare a exercitării funcţiei/demnităţii publice şi de a bara posibilitatea exercitării abuzive a acestora în beneficiul unei/unor persoane fizice sau juridice expres prevăzute de lege.

În esenţă, incompatibilitatea definită de art. 87 alin. (1) lit. d) din Lege, este menită să împiedice stabilirea de raporturi comerciale între entitatea reprezentată de funcţionarul/demnitarul public şi societatea comercială la care acesta ar avea un interes.

Regimul juridic în care s-a aflat Societatea B. S.R.L. societate cu activitatea suspendată începând cu data de 03.08.2009 conform încheierii nr. 5360 din 05 august 2009 şi ulterior conform menţiunii din 29.08.2012 - ORC Dâmboviţa, îndeplinea cerinţa legii, în spiritul ei, aceea de a face imposibile raporturi comerciale între cele două entităţi implicate: Primăria (U.A.T. Finta) şi Societatea B. S.R.L.

Astfel, suspendarea activităţii unei societăţi - suspendare înregistrată în Registrul Comerţului pentru o durată de 3 ani - în baza dispoziţiilor art. 327, alin. (2) din Legea nr. 31/1990 - are drept consecinţă interdicţia de a mai desfăşura activităţile pentru care a fost autorizată, inclusiv interdicţia de a emite facturi.

În aceste circumstanţe scopul legii - în speţa art. 87 alin. (2) lit. d) - este atins, respectiv interdicţia, imposibilitatea juridică de a stabili raporturi comerciale între instituţia publică şi entitatea comercială în care este implicat funcţionarul/demnitarul public.

În opinia reclamantului incriminarea, fie şi administrativă, a unei persoane, doar în baza simplei apartenenţe la un statut socio-profesional, reprezintă o gravă încălcare a principiilor statului de drept prin sancţionarea statutului socio-profesional şi nu a acţiunii personale.

Reclamantul mai relevă şi jurisprudenţa naţională în materie, cu precădere cea a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care tinde să abordeze problematica incompatibilităţii, nu printr-o raportare formală la textul normativ, ci printr-o analiză plenară a spiritului legii şi a scopului urmărit de aceasta, considerând că incompatibilitate prevăzută de dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Lege, trebuie sa fie apreciată ca stare de pericol la adresa integrităţii exercitării funcţiei publice, ea trebuie raportată la posibilitatea materializării unui astfel de pericol, în condiţii concrete.

Se mai susţine că instanţa de fond, a adoptat o soluţie pur formală şi în privinţa existenţei dublei calităţi - primar şi respectiv administrator la o societate comercială, prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d), bazându-şi raţionamentul în exclusivitate pe relaţiile furnizate de ONRC - Registrul Comerţului Dâmboviţa, omiţând a lua în considerare Hotărârea nr. 3 din 20.12.2011 prin care Adunarea generală extraordinară (AGEA) a Societăţii B. S.R.L. - împuternicea pe dl. C. să reprezinte societatea în relaţiile cu terţii, inclusiv cu ORC Dâmboviţa şi Hotărârea nr. 4 din 22 decembrie 2011 prin care reclamantul cesiona toate părţile sociale către asociatul C., se dispunea încetarea mandatului de administrator şi se împuternicea dl. C. cu realizarea formalităţilor necesare la O.R.C. Dâmboviţa.

Înscrisurile menţionate demonstrează că reclamantul nu mai avea începând cu data de 22.12.2011 calitatea de administrator al Societăţii B. S.R.L.

Neîndeplinirea formalităţilor necesare în acest sens la ORC Dâmboviţa de către persoana desemnată - C. s-a datorat plecării din ţară în perioada imediat următoare şi imposibilităţii efectuării înscrierii de menţiuni în Registrul Comerţului.

1.4. Reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 87, alin. (1), lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare la data emiterii raportului de evaluare, precum şi a dispoziţiilor art. 25, alin. (3) din Legea nr. 176/2010 în raport de art. 1, alin. (5), art. 16, art. 41, art. 37 şi art. 53 din Constituţia României, solicitând instanţei de control sesizarea Curţii Constituţionale pentru analizarea acesteia.

În motivarea acestei excepţii reclamantul recurent a susţinut în esenţă că textele legale supuse controlului de constituţionalitate sunt lipsite de claritate şi previzibilitate, fiind astfel încălcat principiul legalităţii actelor normative, că aceste norme, în măsura în care sunt interpretate în sensul că se aplică atât administratorilor ce exercită în mod real şi efectiv, această funcţie, cât şi celor care nu exercită sub nici o formă funcţia pentru care au fost desemnaţi, limitând-se exclusiv la deţinerea calităţii de administrator al unei societăţi, consacră în mod implicit o inegalitate manifestă şi o discriminare în raport de cele două categorii de administratori şi produc o restrângere nejustificată, disproporţionată şi neprevăzută de lege cu privire la un drept fundamental prevăzut de Constituţie, respectiv dreptul la muncă şi dreptul de a fi ales.

1.5. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata - pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea sentinţei de fond, pentru următoarele argumente:

Nu poate constitui cauză de înlăturare a stării de incompatibilitate prevăzută de dispoziţiile art. 87, alin. (1), lit. d) susţinerea formulată de către recurent prin cererea de recurs, că instanţa de fond ar fi reţinut o stare de incompatibilitate, fără a mai verifica exercitarea efectivă a calităţii de administrator.

Câtă vreme persoana evaluată a deţinut, respectiv deţine, concomitent cu funcţia de primar, calitatea de administrator în cadrul unei societăţi comerciale, s-a aflat, respectiv se află în stare de incompatibilitate, ipoteza normei legale instituite prin art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, este întrunită.

Nici susţinerile că societatea comercială nu a desfăşurat raporturi comerciale cu Primăria comunei Finta, jud. Dâmboviţa nu are nicio legătură cu obligaţia recurentului, în calitate de primar, de a respecta regimul juridic privind incompatibilităţile.

Legiuitorul a stabilit foarte clar care sunt incompatibilităţile funcţiei de primar, acestea fiind şi calitatea de administrator, neavând nicio relevanţă dacă nu a desfăşurat nicio activitate şi nu a realizat niciun venit sau a încheiat sau nu a încheiat contracte cu instituţiile publice.

Regimul incompatibilităţilor este expres prevăzut de legislaţia în vigoare, legea interzicând cumulul de calităţi, necondiţionat de întocmirea altor acte juridice. Recurentul, în calitate de primar, avea obligaţia de a respecta prevederile legale privind incompatibilităţile şi să nu să încalce legislaţia aplicabilă. Or, recurentul, ignorând prevederile legale menţionate nu a efectuat demersurile necesare pentru a ieşi din starea de incompatibilitate în termenul prevăzut de lege, încălcând astfel regimul juridic al incompatibilităţilor aplicabil aleşilor locali.

Astfel, în exercitarea mandatului de viceprimar, reclamantul a încălcat interdicţia prevăzută de dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei şi nu a respectat dispoziţiile art. 91 alin. (3) teza I din acelaşi act normativ.

Prin urmare, dacă legiuitorul ar fi urmărit să interzică unor categorii de aleşi locali o anumită activitate (sau obţinerea unui anumit venit ori profit), iar nu o anumită calitate, s-ar fi exprimat ca atare şi ar fi făcut referire expresă la o anumită activitate desfăşurată sau la câştigul realizat.

Împrejurarea potrivit căreia la data de 03.08.2009, prin încheierea nr. 5360 din 05 august 2009 a fost încuviinţată suspendarea activităţii societăţii nu poate constitui temei pentru a aprecia că în această perioadă recurentul nu a deţinut calitatea de administrator al societăţii, şi că, astfel, incompatibilitatea prevăzută de legiuitor nu a existat, întrucât, potrivit evidenţelor ONRC, recurentul este administratorul societăţii.

Invocarea, în faţa instanţei de fond cât şi în cererea de recurs a cazului fortuit, reprezentat de imposibilitatea fratelui său - asociat în societatea comercială - în cauză de a reveni în ţară pentru a definitiva actele necesare retragerii recurentului din societate şi, prin urmare, imposibilitatea practică a recurentului de a finaliza intenţia sa de a ieşi din societate, se consideră că temeinic instanţa de fond a reţinut că nu poate fi primită, întrucât nu se poate vorbi de un eveniment imprevizibil.

Se concluzionează că reclamantul şi-a păstrat vreme îndelungată calitatea de administrator al societăţii menţionate, aceasta fiind radiată ulterior momentul întocmirii raportului de evaluare întocmit în cauză.

1.6. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Prin raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului de faţă, s-a concluzionat că în raport de dispoziţiile art. 493 alin. (3) C. proc. civ., recursul este admisibil în principiu, având în vedere că acesta îndeplineşte cerinţele de formă prevăzute la art. 486, alin. (1), lit. a), c)-e) C. proc. civ., a fost declarat în termen, motivele de recurs se încadrează celor prevăzute de art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ. şi nici nu există motive de ordine publică ce pot fi invocate în condiţiile art. 489, alin. (3) C. proc. civ.

Prin Îîncheierea din 2 mai 2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s-a admis în principiu, recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 24 din 04 februarie 2015 a Curţii de Apel Ploieşti şi s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la 22.06.2017.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. Procedând la analiza cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate invocată de reclamant, se constată că prin criticile sale de neconstituţionalitate vizează interpretarea ori aplicarea greşită a legii de către instanţele judecătoreşti, aşa încât cererea sa de sesizare a jurisdicţiei constituţionale trebuie respinsă ca inadmisibilă, întrucât, potrivit art. 126 alin. (1) din Constituţia României, justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege, iar potrivit art. 126 alin. (3) din Constituţia României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale.

2.2. Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma motivelor invocate de recurentul - reclamant şi a apărărilor formulate de intimata - pârâtă prin întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este fondat

Prin Raportul de evaluare nr. x/10.06.2014 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, a cărui anulare face obiectul prezentei cauze, s-a constatat că reclamantul A. s-a aflat în stare de incompatibilitate, întrucât, în perioada 19.06.2012 şi până la momentul întocmirii raportului de evaluare, simultan cu funcţia de primar al comunei Finta, judeţul Dâmboviţa a deţinut şi funcţia de administrator al Societăţii B. S.R.L., încălcând astfel prevederile art. 87, alin. (1), lit. d) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

Din probatoriul administrat în cauză de instanţa de fond, a rezultat că prin încheierea judecătorului delegat nr. 5360 din 05 august 2009 s-a admis cererea reclamantului de suspendare activităţii Societăţii B. S.R.L. pe perioada 03.08.2009 - 02.08.2012, această dispoziţie fiind înregistrată în registrul comerţului la aceeaşi dată. De asemenea, în baza rezoluţiei nr. 506570 din 31 august 2012 a fost înregistrată la Oficiul Registrului Comerţului Dâmboviţa menţiunea nr. 519788 din 29 august 2014 privind suspendarea activităţii Societăţii B. S.R.L. pe perioada 29.08.2012 - 28.08.2015.

Societatea B. S.R.L. a fost radiată începând cu data de 20.06.2014 în baza Rezoluţiei nr. 4934 din data de 24.06.2014, ca urmare a dizolvării conform art. 235 din Legea Societăţilor nr. 31/1990.

Începând cu 12.02.2009 şi până la radiere reclamantul a figurat în registrul public al comerţului în calitate de administrator al acestei societăţi.

Prin sentinţa civilă nr. 3469 din 19 iunie 2012 pronunţată de Judecătoria Târgovişte în dosar nr. x/2012 reclamantul A. a fost validat în funcţia de primar al comunei Finta, judeţul Dâmboviţa.

Pe baza acestei stări de fapt, instanţa de fond a constatat că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate, care a fost generată de simpla deţinere a calităţii de administrator la societatea comercială menţionată, fără a fi necesară exercitarea efectivă a drepturilor şi atribuţiilor specifice acesteia.

Instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte abordarea judecătorului fondului, considerând-o a fi formalistă şi contrară scopului normei prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei, astfel cum se prevede expres în art. 8, alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrităţii persoanei ce ocupă o funcţie sau demnitate publică de eventualele ingerinţe determinate de interese personale ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi private conexe. În egală măsură, în accepţiunea legiuitorului, protejarea integrităţii se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupţie ce ar putea fi săvârşite ca urmare a îmbinării exercitării funcţiei publice cu desfăşurarea unor activităţi economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrităţi şi prevenirea faptelor de corupţie se realizează doar în situaţia în care există premise reale de natură a ameninţa în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcţii vizate de legiuitor, situaţie în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcţii sau demnităţi publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităţilor şi este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi.

O demnitate, o funcţie publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci şi de ansamblul atribuţiilor, prerogativelor, drepturilor şi competenţelor prevăzute de lege care intră în conţinutul lor, şi prin a căror exercitare concomitentă şi concurentă în viaţa socială, de către acelaşi subiect, se potenţează situaţiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităţilor.

Aşa fiind, numai exercitarea simultană a unei demnităţi publice şi a funcţiei de administrator într-o societate comercială conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, de înlăturare a cauzelor şi condiţiilor care determină corupţia.

Întrucât, pe perioada exercitării mandatului de primar al comunei Finta, judeţul Dâmboviţa de către reclamantul A., Societatea B. S.R.L. a avut activitatea suspendată, iar apoi a fost dizolvată şi radiată de la Oficiul Registrului Comerţului, ceea ce presupune că n-a desfăşurat nici o activitate comercială, iar reclamantul care deţinea calitatea de administrator nu şi-a exercitat atribuţiile legale şi statutare, conduc la concluzia că nu poate fi reţinută în sarcina sa incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

În concluzie, Raportul de evaluare nr. x din 10.06.2014 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, care consacră o stare de drept contrară este nelegal, iar hotărârea instanţei de fond care-l validează este dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, fapt ce reclamă incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

2.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în raport de prevederile art. 488, pct. 8 C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamantul A. şi, casând sentinţa atacată, va admite acţiunea reclamantului şi va anula raportul de evaluare nr. 23973/G/II din 10.06.2014 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

Având în vedere că prin soluţia preconizată a se da recursului se face dovada deplină a culpei procesuale a pârâtei, în temeiul art. 453 C. proc. civ. va fi obligată să plătească reclamantului suma de 5.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, apreciate ca necesare, dovedite şi rezonabile în raport cu complexitatea cauzei şi prestaţia apărătorului ales.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale.

Admite recursul formulat de A. împotriva sentinţei nr. 24 din 4 februarie 2015 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând în fond cauza, admite contestaţia.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/10.06.2014.

Obligă intimata-pârâtă la 5000 RON cheltuieli de judecată către recurentul-reclamant A..

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 26 octombrie 2017.