Scope of CNAS Vice-President’s Incompatibility: Whether Private and Union Office Holding Violates Statutory Ban on Exercising Any Other Function

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Contestaţia formulată

Prin contestaţia înregistrată sub nr. x/2/2012 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 23.03.2012 întocmit de pârâtă.

Prin procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x din 15 decembrie 2009 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate s-a reţinut că reclamantul A. nu a depus declaraţiile de avere/interese în termenul prevăzut de Legea nr. 144/2007, conform adresei nr. DG3049 din 26 noiembrie 2009 emise de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, motiv pentru care, în temeiul art. 54 alin. (1) din actul normativ menţionat, reclamantului i-a fost aplicată o amendă contravenţională în cuantum de 200 de RON.

Prin Nota întocmită la data de 15.11.2010 de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, în conformitate cu art. 12 alin. (1) şi alin. (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010, s-a propus declanşarea din oficiu a procedurii de evaluare a averii, conflictelor de interese şi incompatibilităţilor cu privire la reclamant, deoarece acesta nu a respectat dispoziţiile legale privind completarea şi depunerea declaraţiilor de avere şi de interese.

2. Soluţia pronunţată de instanţa de fond, în rejudecare

Prin sentinţa nr. 2424 din 19 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

Instanţa a apreciat că declanşarea din oficiu a procedurii de control, menţionată la art. 54 alin. (1) din Legea nr. 144/2007, în ciuda formulării "se sancţionează cu… şi….", nu reprezintă o sancţiune contravenţională complementară.

Sancţiunea contravenţională este o măsură de constrângere şi reeducare, aplicată contravenientului în scopul îndreptării acestuia şi a prevenirii săvârşirii contravenţiilor. Or, în cauză, declanşarea din oficiu a procedurii de control nu presupune, în sine, nicio măsură de constrângere, în urma controlului Agenţia Naţională de Integritate (ANI) putând chiar ajunge la concluzia că nu s-a săvârşit nicio abatere de la dispoziţiile legale, caz în care reclamantul nu poate reclama că evaluarea ar fi avut consecinţe negative.

În opinia instanţei, această concluzie reiese şi din formularea art. 29 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

A mai reţinut instanţa că nici art. 4 din Legea nr. 144/2007, nici art. 12 din Legea nr. 176/2010 nu impun, pentru demararea din oficiu a procedurii de evaluare, constatarea şi sancţionarea în prealabil a faptei contravenţionale prevăzute de art. 54 alin. (1) din Legea nr. 144/2007, respectiv de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, sau îndeplinirea vreunei alte formalităţi.

Totodată s-a reţinut că nici faptul că pârâta nu a efectuat activitatea de evaluare în baza sesizării depuse de Federaţia Sindicatelor Caselor de Asigurări de Sănătate şi înregistrate sub nr. 402/2010 nu poate fi considerat un motiv de nelegalitate/netemeinicie a notei contestate, dat fiind faptul că art. 12 din Legea nr. 176/2010 nu impune ANI, în cazul unor sesizări succesive, să dea curs unei anumite sesizări, eventual prima, iar celelalte prevederi ale legii nu impun ANI să demareze evaluarea într-un anumit termen calculat de la primirea unei sesizări.

În opinia instanţei, declanşarea din oficiu a procedurii de control nefiind o sancţiune contravenţională, nu este incident art. 13 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, care stabileşte, pentru aplicarea amenzii contravenţionale, un termen de prescripţie de 6 luni de la data săvârşirii faptei.

Nota contestată în cauză a fost aprobată de către directorul general (purtând semnătura acestuia), în conformitate cu art. 12 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010.

Simpla afirmaţie a reclamantului, referitoare la efectuarea lucrării nr. 92163/A/II din 29.12.2010 fără respectarea principiilor "tempus regit actum" şi al neretroactivităţii, în lipsa unei minime argumentaţii, nu a fost reţinută.

Astfel, instanţa a apreciat că nu se poate reţine netemeinicia şi nelegalitatea Notei întocmite la data de 15.11.2010 de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Art. 35 alin. (1) din Statutul C.N.A.S. nu foloseşte termenul "funcţie publică", ci termenul "funcţie", astfel că, în aprecierea instanţei, interdicţia se referă la exercitarea oricărei alte funcţii, nu doar la exercitarea oricărei alte funcţii publice; altfel spus, adjectivul "public" se referă doar la substantivul "demnitate", nu şi la substantivul "funcţie".

La această concluzie a ajuns instanţa în urma lecturării art. 34 alin. (1) din acelaşi Statut, potrivit căruia "membrii Consiliului de administraţie al CNAS şi ai consiliilor de administraţie ale caselor de asigurări, precum şi personalul angajat al acestor case de asigurări, indiferent de nivel, nu pot deţine funcţii de conducere în cadrul Ministerului Sănătăţii Publice, autorităţilor de sănătate publică, furnizorilor de servicii medicale din sistemul de asigurări sociale de sănătate ale căror servicii se decontează din Fond, unităţilor sanitare, cabinetelor medicale, funcţii alese sau numite în cadrul Colegiului Medicilor din România, colegiilor judeţene ale medicilor, respectiv al municipiului Bucureşti, în cadrul Colegiului Medicilor Dentişti din România, colegiilor judeţene ale medicilor dentişti, respectiv al municipiului Bucureşti, în cadrul Colegiului Farmaciştilor din România, colegiilor judeţene ale farmaciştilor, respectiv al municipiului Bucureşti, organizaţiilor centrale şi locale ale Ordinului Asistenţilor Medicali şi Moaşelor din România, organizaţiilor centrale şi locale ale Ordinului Biochimiştilor, Biologilor şi Chimiştilor sau funcţii în cadrul societăţilor comerciale cu profil de asigurări, farmaceutic ori de aparatură medicală".

Astfel, termenul "funcţie" este folosit în Statutul C.N.A.S. nu doar pentru a desemna exercitarea unor prerogative de putere publică, în cadrul unor autorităţi sau instituţii publice (funcţii publice), ci şi exercitarea unor activităţi în cadrul unor persoane juridice de drept privat, astfel cum sunt societăţile comerciale (funcţii private - care nu presupun exercitarea unor prerogative de putere publică). A considera că interdicţia de la art. 35 alin. (1) din Statutul C.N.A.S. se referă doar la funcţiile publice ar însemna că vicepreşedintele C.N.A.S., spre deosebire de ceilalţi membri ai consiliului de administraţie al C.N.A.S. sau al caselor de asigurări şi de personalul angajat, ar putea ocupa funcţii în cadrul societăţilor comerciale, deoarece acestea nu reprezintă funcţii publice; or, nu acesta poate fi sensul art. 35 alin. (1) din Statut, articol poziţionat de altfel ulterior reglementării de principiu stabilite prin art. 34 - primul articol al Capitolului IX Incompatibilităţi şi conflicte de interese şi care, astfel cum este formulat, stabileşte incompatibilităţi suplimentare celor de la art. 34.

De altfel, nici art. 277 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, potrivit căruia "preşedintele, vicepreşedinţii şi directorul general al CNAS se suspendă de drept din funcţiile deţinute anterior, pe perioada executării mandatului, cu excepţia celor prevăzute la art. 282 alin. (1)", nu foloseşte termenul "funcţie publică", ci tot termenul "funcţie". Or, ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus".

Şi Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei reglementează cazuri de incompatibilitate nu numai prin raportare la funcţii publice, ci şi prin raportare la funcţii private, de exemplu funcţiile de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice, art. 87 alin. (1) lit. d), funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială, art. 87 alin. (1) lit. e).

Pentru aceste considerente instanţa a apreciat că nu se impune analizarea apărărilor reclamantului referitoare la definiţia sau la reglementarea din Constituţie şi diferite acte normative ale "funcţiei publice", la statutul funcţionarului public (Legea nr. 188/1999)

În acord cu reclamantul, instanţa a apreciat că prevederile art. 145 şi art. 147 din C. pen. nu sunt relevante pentru analizarea cazurilor de incompatibilitate, Titlul VIII referindu-se în mod expres la "înţelesul unor termeni sau expresii în legea penală". Or, în cauză, nu este vorba despre aplicarea legii penale.

În ceea ce priveşte calitatea de preşedinte al Confederaţiei Sindicatelor Democratice din România (C.S.D.R.), instanţa a apreciat că membrii organelor de conducere ale organizaţiilor (confederaţiilor) sindicale nu exercită o demnitate publică; de altfel, art. 4 din Legea nr. 54/2003 a sindicatelor prevede expres că "persoanele care deţin […] funcţii de demnitate publică nu pot constitui organizaţii sindicale".

Având în vedere faptul că art. 35 alin. (1) din Statutul C.N.A.S. interzice cumulul dintre funcţia de vicepreşedinte al C.N.A.S. şi alte funcţii, iar prin raportare la art. 8 şi art. 9 din Legea nr. 54/2004 preşedintele confederaţiei sindicale exercită o funcţie, instanţa a reţinut că reclamantul, în perioada în care a deţinut concomitent calitatea de vicepreşedinte al C.N.A.S. şi preşedinte al Confederaţiei Sindicatelor Democratice din România, s-a aflat într-o stare de incompatibilitate, contrar art. 35 alin. (1) din Statutul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate.

În ceea ce priveşte calitatea de membru al Plenului Consiliului Economic şi Social (C.E.S.) şi calitatea de vicepreşedinte al Consiliului Economic şi Social, instanţa a apreciat că nici membrii Plenului C.E.S., nici vicepreşedintele C.E.S., nu deţin o demnitate publică.

În opinia instanţei, în condiţiile în care, potrivit art. 1 din Legea nr. 109/2007, Consiliul Economic şi Social este instituţie publică de interes naţional, iar plenul asigură conducerea generală a Consiliului, iar potrivit art. 35 raportat la art. 32 din Regulamentul de organizare şi funcţionare al C.E.S., în absenţa preşedintelui, vicepreşedintele reprezintă C.E.S. în faţa Parlamentului, a Guvernului, a celorlalte autorităţi publice, semnează actele emise de C.E.S., nu s-a reţinut că membrii Plenului C.E.S. sau vicepreşedintele C.E.S. nu ar exercita o funcţie publică.

De altfel, pentru motivele prezentate cu ocazia analizării art. 35 alin. (1) din Statutul CNAS, instanţa a reţinut că pentru reţinerea stării de incompatibilitate nu este necesar ca vicepreşedintele CNAS să ocupe o funcţie publică, fiind suficientă şi ocuparea unei funcţii private. Or, prin prisma prerogativelor pe care le au, membrii plenului/vicepreşedintele Consiliului Economic şi Social cu siguranţă ocupă "funcţia" la care art. 35 alin. (1) din Statutul C.N.A.S. se referă.

Pentru aceste considerente instanţa a apreciat că, în perioada în care a deţinut concomitent calitatea de vicepreşedinte al C.N.A.S. şi membru al plenului/vicepreşedinte al C.E.S., reclamantul s-a aflat într-o stare de incompatibilitate, contrar art. 35 alin. (1) din Statutul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate.

Autoritatea de lucru judecat, invocată de către reclamant cu privire la considerentul primei instanţe, potrivit căruia "funcţia de vicepreşedinte al unei confederaţii sindicale nu reprezintă o funcţie publică sau de demnitate publică", nu a fost reţinută.

În ceea ce priveşte calitatea de administrator al B. S.R.L., s-a reţinut că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada în care a deţinut concomitent calitatea de membru al consiliului de administraţie (vicepreşedinte) al CNAS şi calitatea de administrator al B. S.R.L., societatea încheind mai multe contracte cu următoarele case de asigurări de sănătate: Bacău, Suceava, Bihor, Vâlcea, Covasna, Constanţa, Caraş-Severin, Ialomiţa.

A mai reţinut instanţa că, reclamantul s-a aflat şi în conflict de interese în perioada în care a deţinut concomitent calitatea de membru al consiliului de administraţie (vicepreşedinte) al CNAS şi calitatea de administrator al B. S.R.L. - societate la care era asociată Confederaţia Sindicatelor Democratice din România, confederaţie al cărei preşedinte era reclamantul care a reprezentat un furnizor pentru Casele de Asigurări de Sănătate Bacău, Suceava, Bihor, Vâlcea, Covasna, Constanţa, Caraş Severin, în baza contractelor de furnizare şi a actelor adiţionale menţionate mai sus.

S-a apreciat că nu se poate susţine că reclamantul, în calitate de administrator al B. S.R.L. nu ar fi avut niciun interes, în condiţiile în care a fost remunerat pentru activităţile desfăşurate.

Demisia reclamantului din calitatea de vicepreşedinte/membru al consiliului de administraţie al C.N.A.S. nu înlătură existenţa conflictului de interes.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 2424 din 19 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 7 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ.

3.1. Referitor la problema nelegalităţii actului în baza căruia s-a făcut sesizarea din oficiu, respectiv a notei întocmite de inspectorul de integritate, în baza art. 12 alin. (1) şi (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010, recurentul consideră că instanţa de fond a apreciat greşit asupra legalităţii actului prin care s-a realizat sesizarea ANI din oficiu, a făcut o analiză superficială a probatoriului administrat şi o greşită interpretare şi aplicare a normelor legale incidente.

Momentul la care s-a încheiat procesul-verbal de contravenţie din 15.12.2009 este punctul de reper temporal esenţial pe care instanţa de fond trebuie să-l aibă în vedere pentru delimitarea acelor prevederi legale aplicabile actului de sesizare.

Actul normativ aplicabil este Legea nr. 144/2007, în forma în vigoare la data procesului-verbal de contravenţie - 15.12.2009.

Potrivit dispoziţiilor art. 54 alin. (1) din Legea nr. 144/2007, nedepunerea declaraţiei de avere şi a declaraţiei de interese în termenele prevăzute de lege constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă de la 100 la 500 RON şi declanşarea din oficiu a procedurii de control, aceasta din urmă fiind o sancţiune complementară.

Deoarece prin procesul-verbal de contravenţie nu a fost luată şi această sancţiune complementară, ci a fost dispusă abia peste un an, recurentul consideră că sunt incidente prevederile art. 13 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, conform cărora aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei.

Calificarea făcută de prima instanţă, în sensul că măsura declanşării din oficiu a procedurii de control nu reprezintă o sancţiune complementară este contrară oricărei reguli de interpretare a textelor legale şi în disonanţă cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale exprimată prin Decizia nr. 415/2010.

Sesizarea din oficiu a ANI realizată în temeiul Legii nr. 176/2010, la mai mult de un an de la data la care aceasta ar fi avut obligaţia de a declanşa procedura de evaluare, nu este o măsură administrativă legală care să fie asimilată situaţiilor de excepţie în care s-a dispus clasarea, în perioada mai 2007 - septembrie 2007.

3.2. În mod greşit, instanţa de fond a apreciat că soluţia de clasare a lucrării nr. 92163/A/II din 29.12.2010 privind averea recurentului nu poate fi considerată că vizează şi conţinutul raportului de evaluare din anul 2012.

Actul administrativ iniţial, în baza căruia s-au derulat toate activităţile de evaluare ulterioare, a fost desfiinţat, iar lucrarea din anul 2010 nu mai produce efecte juridice, de unde rezultă că întregul ansamblu de operaţiuni juridice subsecvente, care au condus la emiterea unor acte administrative, este desfiinţat.

3.3. Instanţa de fond a apreciat eronat că interpretarea pe care emitentul o dă actului în lipsa unei dispoziţii legale, nu se impune instanţei şi destinatarului actului şi nu prezintă relevanţă pentru analizarea legalităţii actului.

Intimata a susţinut excepţia inadmisibilităţii acţiunii faţă de împrejurarea că raportul de evaluare contestat în cauză nu este un act administrativ, deoarece s-a dispus exclusiv sesizarea organelor de cercetare penală.

Interpretarea dată de ANI se corelează şi cu faptul că nu s-a dispus comunicarea raportului de evaluare şi organelor disciplinare, ceea ce îndreptăţeşte concluzia iniţială, însuşită ulterior şi de ANI în cel de-al doilea ciclu procesual că nu ne aflăm în situaţia unui conflict de interese de ordin administrativ sau al unor incompatibilităţi.

La momentul judecării în fond a pricinii în al treilea ciclu procesual (cel de faţă), reprezentanta ANI a exprimat un nou punct de vedere, susţinând că raportul de evaluare a reţinut corect existenţa unui conflict de interese în sens administrativ şi a unor incompatibilităţi.

Prin decizia de casare, Înalta Curte a admis recursul reclamantului în vederea respectării pe deplin a dreptului acestuia la un proces echitabil şi a principiului dublului grad de jurisdicţie şi nu pentru a se crea o situaţie juridică grea, astfel cum a procedat instanţa de fond.

3.4. Hotărârea instanţei de fond este nelegală şi netemeinică şi cu privire la pretinsa stare de incompatibilitate identificată de pârâtă în urma activităţilor de evaluare.

Recurentul-reclamant consideră că a respectat disp. Legii nr. 95/2006, Legii nr. 161/2003 şi H.G. nr. 972/2006.

Instanţa de fond a interpretat greşit prevederile legale menţionate şi a reţinut că interdicţia aplicabilă vicepreşedintelui CNAS vizează inclusiv deţinerea cumulativă a oricărei funcţii, inclusiv în cadrul societăţilor comerciale, astfel încât s-ar fi aflat în situaţia prevăzută de art. 35 alin. (1) din H.G. nr. 972/2006.

Recurentul susţine că atunci când legiuitorul a dorit să stabilească în mod imperativ că deţinerea cumulativă şi a unei funcţii private atrage sancţiuni legale, a menţionat expres această împrejurare, motiv pentru care invocă prevederile art. 58 alin. (2), art. 125 alin. (3), art. 132 alin. (2), (14)<SUP>4</SUP> din Constituţia României, art. 27 din Legea nr. 144/2007, Legea nr. 303/2006, art. 12 din O.U.G. nr. 43/2003, art. 61 din Legea nr. 47/1992, art. 20 din Legea nr. 73/1993, art. 32 din Legea nr. 35/1997, art. 26 din Legea nr. 656/2002, art. 12 din Legea nr. 504/2002, art. 49 din Legea nr. 369/2003, Legea nr. 567/2004, art. 6 alin. (3) din Legea nr. 102/2005 şi art. 99 din Legea nr. 161/2003.

În situaţia sa, recurentul susţine că legiuitorul a folosit expresia "funcţie sau demnitate publică", ceea ce înseamnă că interpretarea instanţei de fond este eronată.

De asemenea, interpretarea primei instanţe, în sensul că în situaţia în care nu ar exista interdicţia ocupării oricărei alte funcţii, atunci nu ar fi avut logică să se stabilească interdicţii mai severe pentru membrii consiliului de administraţie, care nu pot ocupa funcţii în cadrul societăţilor comerciale cu un anumit profil, este greşită.

Instanţa de fond a aplicat greşit principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus şi a considerat că legiuitorul nu a stabilit expres tipul de funcţie pentru care operează interdicţia cumulului şi, ca atare, trebuie să se înţeleagă că este vorba despre orice fel de funcţie.

Însă, în reglementările legale ce vizează incompatibilităţile şi interdicţiile, excepţiile sunt de strictă interpretare, iar norma de drept analizată este în sensul în care interdicţia vizează demnitatea publică şi funcţia publică şi nu orice fel de funcţie.

În mod greşit, judecătorul fondului a apreciat că recurentul s-a aflat într-o stare de incompatibililtate şi pe perioada deţinerii calităţii de preşedinte al CSDR şi vicepreşedinte al CNAS.

Interdicţia vizează deţinerea cumulativă a unei funcţii publice sau a unei demnităţi publice, concomitent cu cea de vicepreşedinte/membru al CA al CNAS şi nu în aceeaşi măsură calitatea de preşedinte al organizaţiei sindicale reprezintă o funcţie sau o demnitate publică.

Prin decizia de casare nu a fost înlăturată aprecierea instanţei de fond din primul ciclu procesual în sensul că nu există incompatibilitate în această situaţie, astfel încât constatarea se bucură de autoritate de lucru judecat.

Însăşi legea prevedea modalitatea de constituire a Consiliului de administraţie al CNAS cu reprezentanţi ai confederaţiilor sindicale la nivel naţional, de unde rezultă că nu există incompatibilitate între funcţia de vicepreşedinte al CNAS şi cea de preşedinte al CSDR.

Prima instanţă a apreciat în mod nelegal că recurentul s-a aflat într-o stare de incompatibilitate în perioada deţinerii concomitente a calităţii de vicepreşedinte al CNAS şi membru/vicepreşedinte al CES.

Judecătorul fondului a argumentat că, în accepţiunea art. 35 alin. (1) din H.G. nr. 972/2005 pentru reţinerea stării de incompatibilitate, nu este necesar ca vicepreşedintele CNAS să ocupe o funcţie publică, fiind suficientă şi ocuparea unei funcţii private, or, nu aceasta era interdicţia aplicabilă, ci aceea legată de cumulul funcţiei publice cu cea de membru al CNAS.

O asemenea stare de incompatibilitate nu a existat, deoarece recurentul nu a deţinut o funcţie/demnitate publică în timpul exercitării mandatului de vicepreşedinte al CNAS.

Instanţa de fond a apreciat în mod greşit că recurentul s-a aflat în stare de incompatibilitate pe perioada deţinerii calităţii de membru al Consiliului de administraţie (vicepreşedinte) al CNAS şi calitatea de administrator al S.C. B. S.R.L., societatea încheind mai multe contracte cu casele judeţene de asigurări de sănătate.

S.C. B. S.R.L. este o societate comercială înfiinţată în anul 1992 de către Confederaţiile sindicale reprezentative la nivel naţional, respectiv CNSRL Frăţia, CNS Cartel Alfa, BNS, CSDR şi ANCCSR, fiecare confederaţie sindicală are desemnat câte un administrator ce formează Consiliul de Administraţie, iar recurentul este unul dintre membrii acestuia.

Societatea comercială desfăşoară preponderent activităţi de turism social, beneficiarii serviciilor sale fiind, în principal membrii de sindicat şi beneficiarii biletelor de odihnă şi tratament veniţi prin CNPP.

Societatea participă la licitaţiile organizate de CNPP, au existat ani în care prestaţiile medicale nu au fost decontate integral, iar contractele nu erau încheiate cu CNAS, ci cu Casele Judeţene de Asigurări de Sănătate.

Cu privire la conflictul de interese identificat şi reţinut de prima instanţă, recurentul consideră că nu a existat şi nu poate fi probată o situaţie în care acesta să fi dat dovadă de interese particulare sau personale care să influenţeze exercitarea obiectivă a funcţiei sau rolului pe care l-a deţinut oficial la societate sau în calitate de vicepreşedinte al CA al CNAS.

Niciun contract din cele încheiate de S.C. B. S.R.L. nu poartă semnătura recurentului, iar cuantumul indemnizaţiilor era modic, mai ales că această calitate de administrator a fost dobândită ca reprezentant legal al CSDR.

4. Prin întâmpinare, intimata a solicitat respingerea recursului ca nefondat

Cu privire la criticile întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., intimata susţine că instanţa de fond a reţinut corect că nu are relevanţă faptul întocmirii procesului-verbal de constatare şi aplicare a contravenţiei în baza adresei nr. DG 3049 din 26.11.2009 a CNAS şi că evaluarea recurentului a avut la bază nota întocmită la data de 15.11.2010 de inspectorul de integritate, în conformitate cu art. 12 alin. (1) şi alin. (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010, prin care s-a propus declanşarea din oficiu a procedurii de evaluare a averii, conflictelor de interese şi incompatibilităţilor.

Declanşarea din oficiu a procedurii de evaluare nu este o sancţiune contravenţională şi nu sunt incidente prevederile art. 13 din O.G. nr. 2/2001.

Cu privire la criticile recurentului întocmite pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., intimata consideră îndeplinite prevederile art. 35 alin. (1) din Statutul CNAS, art. 8 şi 9 din Legea nr. 54/2004, art. 35 alin. (4) din Statutul CNAS şi art. 34 alin. (3) din Statutul CNAS.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Recursul este nefondat

1. Asupra motivului de recurs prin care s-a invocat nelegalitatea actului în baza căruia s-a făcut sesizarea din oficiu, respectiv a notei întocmite de inspectorul de integritate în temeiul art. 12 alin. (1) şi (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010.

Art. 54 alin. (1) din Legea nr. 144/2007, sub imperiul căruia a fost încheiat procesul-verbal de constatare şi aplicare a contravenţiei, prevedea că nedepunerea declaraţiei de avere şi a declaraţiei de interese în termenele prevăzute de lege constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă de la 100 RON la 500 RON şi declanşarea din oficiu a procedurii de control.

Raţionamentul recurentului în sensul că "sancţiunea" declanşării din oficiu a procedurii de control este o sancţiune contravenţională complementară în sensul art. 5 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, este eronat.

Stabilirea sancţiunilor contractuale, principale sau complementare, se întemeiază pe principiul legalităţii în sensul disp. alin. (4) şi art. 5 din O.G. nr. 2/2001, conform cărora prin legi speciale, se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau complementare.

Cu alte cuvinte, numai legea poate stabili dacă o sancţiune administrativă este şi o sancţiune contravenţională complementară.

În ipoteza în care legea nu prevede expres că sancţiunea este de natură contravenţională, atunci aceasta nu poate fi calificată ca atare, de către cel care interpretează legea sau o aplică deoarece ar contraveni principiului legalităţii sancţiunii.

În speţă, aplicarea amenzii s-a făcut în temeiul Legii nr. 44/2007 şi O.G. nr. 2/2011 şi numai cu privire la aceasta sunt incidente dispoziţiile privitoare la prescripţia aplicării amenzii contravenţionale prevăzute de art. 13.

Declanşarea din oficiu a procedurii de control a avut loc sub incidenţa legii în vigoare la acea dată, respectiv a Legii nr. 176/2010, iar nota întocmită de inspectorul de integritate este legală, cum în mod corect a apreciat şi prima instanţă.

Invocarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 415/2010 nu conduce la o soluţie contrară, deoarece prin aceasta nu se face analiza naturii juridice a "sancţiunii" ci doar se preia textul astfel cum a fost formulat în cuprinsul Legii nr. 144/2007.

2. Cu privire la aprecierea instanţei de fond în sensul că soluţia de clasare a lucrării nr. 922183/A/II din 29.12.2010 a vizat numai analizarea averii reclamantului.

Prin Raportul de evaluare nr. x din 18.06.2014 s-a consemnat faptul că Agenţia Naţională de Integritate s-a sesizat din oficiu în lucrarea nr. 92163/A/II din 29.12.2010 cu privire la faptul că recurentul, vicepreşedinte al CNAS nu a respectat dispoziţiile legale privind completarea şi depunerea declaraţiei de avere şi de interese, motiv pentru care s-a dispus declanşarea evaluării averii acestuia.

Referirea la respectarea regimului juridic al incompatibilităţilor şi conflictelor de interese din cuprinsul acestui raport de evaluare s-a făcut în contextul indicării actului normativ aplicabil, Legea nr. 176/2010, care are ca obiect de reglementare atât evaluarea averii, cât şi verificarea unor eventuale incompatibilităţi şi conflicte de interese.

Lucrarea nr. 92163/A/II/2010 care a fost clasată cu această ocazie priveşte însă numai evaluarea averii recurentului, de unde rezultă că motivul de recurs este nefondat.

3. Cu privire la aprecierea instanţei de fond în sensul că nu produce consecinţe juridice manifestarea de voinţă expresă a intimatei ANI prin care, în cel de-al doilea ciclu procesual, în faţa Curţii de Apel Bucureşti şi prin întâmpinarea la al doilea recurs, a arătat că raportul de evaluare contestat nu este un act administrativ, întrucât prin acesta s-a dispus exclusiv sesizarea organelor de cercetare penală.

Din actele dosarului reiese faptul că Raportul de evaluare nr. x din 23.03.2012, contestat de recurentul-reclamant, a concluzionat că acesta a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor şi conflictelor de interese, că actul poate fi contestat la instanţa de contencios administrativ în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 şi a dispus totodată, sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, în vederea efectuării verificărilor cu privire la existenţa posibilelor indicii referitoare la săvârşirea infracţiunii prevăzute de art. 2531 din C. pen.

Prin sentinţa nr. 5329/26.09.2012 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în primul ciclu procesual, acţiunea a fost respinsă ca neîntemeiată.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 2704 din 10.06.2014 a admis recursul reclamantului, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, deţinând motivarea necorespunzătoare a hotărârii primei instanţe, derivată din caracterul lapidar, incomplet şi lipsit de claritate al considerentelor înfăţişate.

În al doilea ciclu procesual, prin sentinţa civilă nr. 1652 din 10.06.2015, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâtă şi a respins acţiunea ca inadmisibilă, considerând că raportul de evaluare a concluzionat doar în sensul sesizării organelor de cercetare penală şi nu a privit un raport juridic de drept administrativ.

Prin Decizia nr. 614 din 04.03.2016, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul reclamantului, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Înalta Curte, prin a doua decizie de casare, a admis recursul reclamantului (care a criticat soluţia dată în rejudecare prin faptul că aceasta s-a pronunţat doar pe o excepţie şi nu pe fondul pricinii şi prin care a solicitat respingerea excepţiei de inadmisibilitate a acţiunii) şi a constatat că raportul de evaluare a reţinut în sarcina reclamantului şi existenţa unor incompatibilităţii şi conflicte de interese de natură administrativă asupra cărora prima instanţă nu s-a pronunţat.

Dată fiind decizia de casare, în mod legal instanţa de rejudecare, prin sentinţa civilă nr. 2424 din 19.06.2017 a soluţionat pricina în fond, cu privire la existenţa unui raport juridic de drept administrativ.

În atare condiţii prezenta instanţă de recurs constată că în speţă nu sunt îndeplinite condiţiile autorităţii de lucru judecat, deoarece casarea a avut în vedere întreaga sentinţă recurată, iar dreptul la un proces echitabil şi neagravarea situaţiei în propria cale de atac nu au fost încălcate, deoarece cum deja s-a afirmat, însuşi recurentul a solicitat respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii şi soluţionarea fondului cauzei.

4. Cu privire la criticile aduse pe fondul pricinii, prin care s-a constatat existenţa incompatibilităţii prin deţinerea simultană a funcţiei de vicepreşedinte al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate (CNAS), funcţiilor de preşedinte al Confederaţiei Sindicatelor Democratice din România (CSDR), membru al Plenului Consiliului Economic şi Social CES (şi vicepreşedinte al CES) şi administrator la S.C. B. S.R.L., în perioada 21.10.2008 - 25.05.2011 (data depunerii demisiei din funcţia de vicepreşedinte al CNAS).

Potrivit art. 35 alin. (1) din Statutul CNAS aprobat prin H.G. nr. 972/2006, pe timpul executării mandatului, preşedintele, vicepreşedinţii şi directorul general ai CNAS nu pot exercita nicio altă funcţie sau demnitate publică, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior.

H.G. nr. 972/2006 prin care a fost aprobat Statutul CNAS a prevăzut la Capitolul IX - Incompatibilităţile şi conflictele de interes specifice în domeniul său de reglementare.

La art. 34 alin. (1) din Statutul CNAS sunt prezentate incompatibilităţile membrilor Consiliului de Administraţie al CNAS şi ai consiliilor de administraţie ale caselor de asigurări şi personalul angajat al acestor case de asigurări, iar la art. 34 alin. (2) este evidenţiat faptul că personalului cu statut de funcţionar public îi sunt aplicabile şi dispoziţiile Legii nr. 161/2003.

Recurentul susţine că i se aplică atât incompatibilităţile specifice membrilor consiliului de administraţie, cât şi cele ale vicepreşedinţilor CNAS, deoarece aceştia din urmă sunt şi membrii ai consiliului de administraţie.

Opinia recurentului ar fi corectă, în ipoteza în care legiuitorul ar fi prevăzut expres această împrejurare.

Alăturarea celor două tipuri de incompatibilităţi ar fi inutilă dacă s-ar accepta teza recurentului, deoarece din punctul de vedere al funcţiei de vicepreşedinte, acesta nu ar putea ocupa nicio altă funcţie/demnitate publică, dar din celălalt punct de vedere ar putea deţine orice funcţie publică, cu excepţia celor de conducere anume arătate la art. 34 din Statut.

Or, legiuitorul, prin indicarea expresă a incompatibilităţilor preşedintelui şi vicepreşedinţilor a dorit ca aceştia să nu ocupe în realitate nicio altă funcţie de natură publică sau privată ori o altă demnitate publică.

Potrivit art. 277 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, preşedintele, vicepreşedinţii şi directorul general ai CNAS se suspendă de drept din funcţiile deţinute anterior, pe perioada executării mandatului cu excepţia celor prevăzute la art. 282 alin. (1), adică a funcţiilor didactice din învăţământul superior.

Cum aceste dispoziţii prevăzute în Legea nr. 95/2006 fac referire la orice funcţie, fie publică sau privată, este logic ca dispoziţiile art. 35 alin. (1) din Statutul CNAS să fie interpretate în acelaşi sens, cu referire la orice funcţii din domeniul public sau privat, mai ales că Statutul CNAS a fost aprobat printr-o hotărâre de guvern, act administrativ unilateral cu caracter normativ, care conţine dispoziţii emise în baza legii, actul juridic cu forţă juridică superioară unei hotărâri de guvern.

Prin urmare, faptul că recurentul în timpul mandatului de vicepreşedinte al CNAS a exercitat şi funcţiile de preşedinte al Confederaţiei Sindicatelor Democratice din România şi de membru/vicepreşedinte al Plenului al Consiliului Economic şi Social, a condus la încălcarea dispoziţiilor legale sus-menţionate, prin care au fost stabilite incompatibilităţi vicepreşedinţilor CNAS, cum în mod corect a reţinut şi prima instanţă.

Înalta Curte nu poate primi argumentele recurentului în sensul în care în alte acte normative există o altă formulare a legiuitorului sau că în primul ciclu procesual, instanţa nu a reţinut existenţa unei incompatibilităţi cu funcţia de preşedinte al CSDR, deoarece prima hotărâre a fost casată în întregime astfel încât dispoziţiile sale nu mai au nicio putere.

O dispoziţie comună tuturor membrilor Consiliului de Administraţie al CNAS, inclusiv vicepreşedinţilor, este cea prevăzută de art. 35 alin. (3) din Statutul CNAS, conform căreia, aceştia nu pot exercita activităţi la societăţi comerciale sau la alte unităţi care se află în relaţii contractuale cu casele de asigurări.

Recurentul-reclamant a deţinut în aceeaşi perioadă şi calitatea de administrator la S.C. B. S.R.L., societate care s-a aflat în relaţii contractuale cu casele de asigurări, conform actelor depuse la dosar, astfel încât, în mod corect, prima instanţă a reţinut starea de incompatibilitate şi în acest caz.

Justificările recurentului, conform cărora, societatea se ocupa cu turismul balnear, că acele contracte se încheiau de către cele 17 sucursale ale societăţii sau că au existat perioade când nu au fost decontate integral pretenţiile medicale, nu au relevanţă, deoarece recurentul a exercitat efectiv activitatea de administrator, ceea ce este suficient pentru a se constata încălcate disp. art. 35 alin. (3) din Statutul CNAS.

În legătură cu existenţa conflictului de interese, disp. art. 34 alin. (3) din Statutul CNAS îl definesc ca fiind deţinerea de către membrii Consiliului de administraţie (inclusiv a vicepreşedinţilor în lipsa unor prevederi speciale pentru aceştia) de părţi sociale, acţiuni sau interese la furnizori care stabilesc relaţii contractuale cu casele de asigurări.

Or, în calitatea sa de administrator al unei astfel de societăţi, recurentul a avut în mod cert interesul la această entitate să aibă contracte şi să obţină profit, mai ales că activitatea sa era remunerată.

Este îndeplinită astfel condiţia interesului de natură patrimonială prevăzută de art. 70 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, mai ales că dispoziţia legală nu impune ca persoana în cauză să semneze contracte, să stabilească relaţii contractuale cu casele de asigurări de sănătate judeţene ori să influenţeze astfel de decizii.

Simpla "deţinere a unor interese" conduce la existenţa unui conflict de această natură, aceasta fiind opţiunea reglementării speciale existente în Statutul CNAS.

În plus, chiar şi în ipoteza în care nu a fost identificat un conflict de interese de natură penală, conform art. 2531 C. pen., aceasta nu înseamnă că în mod automat nu există nici conflict de interese de natură administrativă.

Art. 2531 C. pen. defineşte conflictul de interese ca fiind fapta funcţionarului public care, în exerciţiul atribuţiilor de serviciu, îndeplineşte un act ori participă la luarea unei decizii prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine [...], în schimb art. 34 alin. (3) din Statutul CNAS defineşte conflictul de interese ca "deţinerea de părţi sociale, acţiuni sau interese", de unde rezultă că cele două norme au un obiect de reglementare diferit.

Faţă de acestea, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinţei nr. 2424 din 19 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 26 octombrie 2017.