Eligibility of hourly compensation for partial-time project experts: mandatory calculation against full-time reference rates in EU-funded labor budgets

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 17.12.2015, reclamanţii Centrul Naţional de Formare Profesională a Personalului Propriu din cadrul ANOFM, în calitate de Beneficiar şi Lider de Parteneriat, A. S.R.L. şi B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane şi Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice - Organismul Intermediar POSDRU:

- anularea în parte a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/RI din 05.05.2015 emis de OIPOSDRU, aferent Cererii de rambursare nr. 2 versiunea 1 din 10 iulie 2014, în ceea ce priveşte nevalidarea la rambursare a sumei de 13.716 RON, astfel: 5.264 RON pentru Partenerul 1 A. S.R.L., reprezentând cheltuieli cu venitul net, impozitul, contribuţiile datorate de angajat şi angajator aferente lunii Martie 2014 pentru experţii C., D. şi E., şi 8.452 RON pentru Partenerul 2 B., reprezentând cheltuieli cu venitul net, impozitul, contribuţiile datorate de angajat şi angajator aferente lunii Februarie 2014 şi Martie 2014 pentru experţii F. şi G., pentru motivul că s-a depăşit tariful orar din bugetul detaliat aprobat, aferent cheltuielilor cu resursa umană;

- anularea Deciziei nr. 1750 din 25 iunie 2015 privind soluţionarea contestaţiei formulate de Beneficiarul finanţării CNFPPP Râşnov împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. x/RI din 05.05.2015;

- constatarea caracterului eligibil al tuturor cheltuielilor solicitate la rambursare prin Cererea de rambursare nr. 2 versiunea 1 din 10.07.2014, reprezentând cheltuieli efectuate în legătură cu salariile experţilor Partenerului 1 şi Partenerul 2 implicaţi în Proiect pentru luna Februarie 2014 şi Martie 2014.

- obligarea pârâţilor la rambursarea şi plata către Beneficiar a sumei de 13.716 RON, din care 5.264 RON reprezentând cheltuieli eligibile efectuate în cadrul Proiectului POSDRU/124/4.2/S/129837 - "Formare profesională continuă - Calitate în SPO", aferente salariului net, impozitului şi contribuţiilor salariale pentru experţii Partenerului 1 implicaţi în activităţile Proiectului în luna Martie 2014 şi 8.452 RON reprezentând cheltuieli eligibile efectuate în cadrul Proiectului POSDRU/124/4.2/S/129837 - "Formare profesională continuă - calitate în SPO", aferente salariului net, impozitului şi contribuţiilor salariale pentru experţii Partenerului 2 implicaţi în activităţile Proiectului în luna Februarie 2014 şi cheltuieli eligibile efectuate pentru experţii Partenerului 2 implicaţi în activităţile Proiectului, aferente salariului net Martie 2014.

- obligarea pârâţilor la plata dobânzii legale aferente sumei de 13.716,00 RON, calculată de la data emiterii Procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. x/RI din 05.05.2015 şi până la data plăţii efective a sumelor reprezentând cheltuieli eligibile refuzate în mod nelegal la rambursare.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 43 din 23 martie 2016, Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii, lipsei calităţii procesuale pasive şi prematurităţii acţiunii, invocate de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene.

A admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii Centrul Naţional de Formare Profesională a Personalului Propriu din cadrul Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă, A. S.R.L. şi B., a anulat în parte Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/RI din 05.05.2015, aferent Cererii de rambursare nr. 2 versiunea 1 din 10 iulie 2014, în ceea ce priveşte nevalidarea la rambursare a sumei de 13.716 RON, a anulat în tot Decizia nr. 1750 din 25 iunie 2015 privind soluţionarea contestaţiei administrative şi a constatat caracterul eligibil al sumei solicitate la rambursare prin cererea de rambursare nr. 2 versiunea 1 şi a obligat pârâţii Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi Ministerul Fondurilor Europene la plata sumei de 13.716,00 RON.

A respins cererea de obligare a pârâţilor la plata dobânzii aferente sumei de 13.716,00 RON şi a obligat pârâţii la plata sumei de 420 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut că, prin Contractul de finanţare POSDRU/124/4.2/S/129837 înregistrat sub nr. x din 30 decembrie 2013, s-a acordat reclamantului Centrul Naţional de Formare Profesională a Personalului Propriu din cadrul ANOFM, de către OIPOSDRU Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, finanţare nerambursabilă pentru implementarea de către parteneriatul format din Centrul Naţional de Formare Profesională a Personalului Propriu din cadrul ANOFM, A. S.R.L. şi B., a proiectului "Formare profesională continuă - Calitate în SPO"

Organismul Intermediar a procedat la efectuarea unei verificări documentare şi faptice cu privire la încălcarea prevederilor Ghidul Solicitantului Condiţii Generale 2013, echipa de control constatând faptul că, pentru experţii partenerilor A. S.R.L. şi Asociaţia "B." s-a depăşit tariful orar stabilit în bugetul detaliat aprobat, aferent cheltuielilor cu resursa umană solicitate la rambursare în CR2 versiunea 1 din 10 iulie 2014.

Pentru experţii partenerilor A. S.R.L. şi Asociaţia "B." s-a avut în vedere că activitatea zilnică este efectuată parţial.

Dacă activitatea zilnică a experţilor este efectuată parţial, decontarea se determină în baza retribuţiei echivalente pe oră, luând ca punct de referinţă ziua de lucru de opt ore şi o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună.

S-a arătat în Procesul-verbal nr. x/RI din 05.05.2015 emis de pârâtul MMFPSPV OIPOSDRU că cheltuielile cu personalul implicat în implementarea proiectului trebuie să îndeplinească cumulativ cerinţele menţionate în: Ghidul Solicitantului Condiţii Generale -2013, subcapitolul 3.1.4 Plafoanele maxime de referinţă ale cheltuielilor cu personalul, Bugetul detaliat al proiectului anexă la contractul de finanţare POSDRU/124/4.2/S/129837 şi Contractul individual de muncă, pentru determinarea retribuţiei echivalentă pe oră, pentru activitatea zilnică.

Ca temei de drept al neregulii constatate prin procesul-verbal au fost reţinute următoarele:

- Ghidul Solicitantului Condiţii Generale 2013, capitolul 3.1.4 Plafoanele maxime de referinţă ale cheltuielilor cu personalul

- H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare, art. 2 alin. (1), lit. c)

- Ordinul comun al Ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale şi al Ministrului finanţelor publice nr. 1117/2170/2010 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate şi al listei cheltuielilor eligibile în cadrul operaţiunilor finanţate prin POSDRU 2007-2013, cu modificările şi completările ulterioare

- Contractul de finanţare POSDRU/124/4.2/S/129837, art. 4 - Eligibilitatea cheltuielilor.

Prin Decizia nr. 1750 din 25 iunie 2015 (fl. 81-84), a fost respinsă contestaţia Centrului Naţional de Formare Profesională.

Analizând excepţiile invocate de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, instanţa le-a considerat neîntemeiate, reţinând că reclamanta a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile faţă de emitentul actului atacat, alternativă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene, chiar dacă nu este emitentul actului contestat şi nici organ ierarhic superior, calitatea lui procesuală rezidă în rolul de Autoritate de management conferit de O.U.G. nr. 9/2014 acestui minister pentru Programul operaţional sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, având responsabilitatea gestionării şi implementării asistenţei financiare nerambursabile;

Cât despre prematuritatea capătului de cerere privind rambursarea şi plata sumei de 13.716 RON respinse la rambursare, constând în aceea că rambursarea oricăror sume este condiţionată de acordul prealabil al Organismului Intermediar, care nu a fost emis încă, acestea sunt aspecte administrative, fiecare dintre cele două autorităţi urmând ca, în cazul admiterii acţiunii, să-şi îndeplinească obligaţiile stabilite prin lege.

Pe fondul cauzei, instanţa a reţinut că în Bugetul proiectului sintetic şi detaliat nu este specificată norma zilnică de lucru, ci doar costul lunar, ceea ce înseamnă că evaluarea muncii expertului nu se face raportat la orele prestate zilnic, ci acestuia i se cuvine o sumă globală pentru realizarea normei lunare. De altfel, specificul activităţii nu permite stabilirea unui program de lucru de 8 ore, acesta fiind, conform contractelor individuale de muncă, inegal şi flexibil, în funcţie de graficul de implementare a activităţilor proiectului şi realizarea efectivă a activităţilor.

A considerat instanţa că această interpretare este susţinută chiar de conduita autorităţii pârâte care, în Ghidul solicitantului Condiţii Generale 2014, subcapitolul 3.1.4, introduce precizarea suplimentară: "(…) în cazul în care activitatea zilnică este efectuată parţial, decontarea se va determina în baza retribuţiei echivalente pe oră, luând ca punct de referinţă ziua de lucru de opt ore şi o medie de 21 de zile lucrătoare pe luna, astfel că remuneraţia lunară se calculează proporţional în raport cu timpul lucrat".

Plata experţilor trebuie să se încadreze în nivelurile maximale ale remunerării lunare pentru personalul din cadrul echipei de implementare şi a personalului auxiliar/administrativ, condiţie care a fost îndeplinită, nici unul dintre experţi nefiind remunerat cu depăşirea lor plafonului maxim de decontare.

În ceea ce priveşte cererea de obligare a pârâţilor la plata dobânzii legale aferente sumei de 13.716 RON, instanţa a reţinut că dispoziţiile O.G. nr. 9/2000 şi ale O.G. nr. 13/2011, care reglementează dobânda legală şi, respectiv, dobânda legală remuneratorie, nu sunt incidente în cauză, faţă de prevederile cu caracter special aplicabile în materie fiscală, prin urmare reclamanţii nu sunt îndreptăţiţi la dobânda legală.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs pârâtul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale (fost Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice - OIPOSDRU), pentru următoarele motive de casare:

- Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei - art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.:

A arătat recurentul că motivarea sentinţei este insuficientă, nu cuprinde o expunere amănunţită a motivelor de fapt şi de drept care au condus la adoptarea soluţiei şi a aspectelor din cerere sau mijloacele de apărare ale părţilor care s-au înlăturat, deşi obligativitatea motivării hotărârii judecătoreşti constituie o condiţie pentru un proces echitabil, exigenţă prevăzută de art. 21, alin. (3) din Constituţia României şi art. 6, alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale.

Instanţa nu a motivat admiterea capătului de cerere referitor la constatarea caracterului eligibil al tuturor cheltuielilor eligibile solicitate la rambursare prin cererea de rambursare nr. 2 (versiunea 1), astfel că sentinţa nu cuprinde niciun temei concret care să ducă la concluzia că instanţei de judecată îi este permisă o astfel de constatare a caracterului eligibil.

În baza Ordinului nr. 600/2008 pentru aprobarea unor acorduri de delegare de funcţii privind implementarea Programului Operaţional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013" şi a prevederilor actelor adiţionale la aceste acorduri, Direcţia OI din cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice are competenţa şi atribuţiile de a se pronunţa cu privire la eligibilitatea cheltuielilor aferente proiectelor gestionate.

Instanţa de judecată, investită fiind în acest cadru procesual, trebuia să analizeze legalitatea eligibilităţii/neeligibilităţii sumelor aferente cererii de rambursare nr. 2 versiunea 1, ţinând cont de cadrul legal şi limitele investirii, şi nu să constate caracterul eligibil al cheltuielilor efectuate.

- Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.:

Un prim aspect de aplicare greşită a legii îl reprezintă modul de interpretare a aspectelor specifice punctului 1.3 din Ghidul Solicitantului, Condiţii Generale 2013.

Prin sentinţă, instanţa interpretează în mod eronat că: "Ipoteza avută în vedere de textul legal este aceea a unui expert angajat cu normă întreagă (8 ore pe zi/21 de zile pe lună), care efectuează numai parţial activitatea zilnică, remuneraţia ce i se cuvine fiind calculată proporţional cu timpul lucrat".

O astfel de opinie conduce la eludarea punctului 1.3. din Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale 2013.

Un al doilea aspect privind aplicarea greşită a legii este acela că instanţa a precizat că,, evaluarea muncii expertului nu se face raportat la orele prestate zilnic, ci acestuia i se cuvine o sumă globală pentru realizarea normei lunare", interpretare ce conduce la încălcarea prevederilor Ordinului nr. 1069/2013, prin care a fost aprobat Ghidul Solicitantului Condiţii Generale 2013.

De asemenea, în ordin se prevede că "Pentru persoanele angajate (raporturi de muncă sau raporturi de serviciu) sunt eligibile inclusiv cheltuielile cu concediul de odihnă al salariaţilor implicaţi, corespunzător timpului efectiv lucrat pentru angajator în implementarea proiectului cu respectarea prevederilor Codului Muncii şi a legislaţiei naţionale aplicabile".

În acelaşi timp, se menţionează că, pentru decontarea cheltuielilor, trebuie să se ţină cont de orele prestate zilnic de un expert, şi anume:

"Limita zilnică maximă care poate fi decontată per expert trebuie să se încadreze în limita maximă de 12 ore/zi, 60 ore/săptămână reprezentând remuneraţia netă şi contribuţiile/taxele aferente (fără contribuţii)".

Tocmai de aceea, punctul 1.3 din Ghidul Solicitantului Condiţii Generale 2013 este cel în cuprinsul căruia legiuitorul s-a referit:

- la o "activitate zilnică efectuată parţial", fără a se face distincţie între un contract individual de muncă cu timp parţial şi un contract individual de muncă cu normă întreagă;

- că decontarea acestei activităţi parţiale de pe parcursul unei zile implică calcularea unei,, retribuţii echivalente pe oră", respectiv un tarif orar;

- că acest tarif orar trebuie calculat "luând ca punct de referinţă ziua de lucru de opt ore şi o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună";

Prin urmare, pct. 1.3. din Ghidul Solicitantului Condiţii Generale 2013 este cel care menţionează expres, ca în cazul unei activităţi ca fracţie de normă, decontarea să fie stabilită tot prin raportare la o normă întreagă de lucru (8 ore/zi, 21 de zile lucrătoare/lună).

Sensul pct. 1.3 din Ghidul Solicitantului Condiţii Generale 2013 este cel referitor la o decontare care presupune aceleaşi cerinţe, atât pentru un timp de lucru cu normă parţială, cât şi pentru un timp de lucru cu normă întreagă: un tarif orar calculat,, luând ca punct de referinţă ziua de lucru de opt ore şi o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună".

Totodată, instanţa a admis acţiunea fără a lua în considerare că abaterea constatată de Organismul Intermediar este de natură a prejudicia bugetul Uniunii Europene, prin obligarea pârâţilor la plata unor cheltuieli care nu corespund prevederilor legale naţionale şi comunitare.

Pentru a fi considerate eligibile, costurile solicitate de beneficiar la rambursare trebuie să fie prevăzute în bugetul proiectului şi să fie detaliate suficient în buget.

Art. 4 din contractul de finanţare prevede actele care stabilesc condiţiile de eligibilitate a cheltuielilor (H.G. nr. 759/2007; Ordinul comun al Ministrului Muncii, familiei şi protecţiei sociale şi al Ministrului Finanţelor Publice nr. 1117/2170/2010; Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale şi Ghidul Solicitantului - Condiţii Specifice; contractul de finanţare; legislaţia naţională şi comunitară în vigoare; Instrucţiunile şi deciziile AMPOSDRU; alte dispoziţii legale aplicabile).

Întrucât cheltuielile efectuate de reclamanţi nu au fost în conformitate cu prevederile contractului de finanţare şi ale Ordinului nr. 1069/2013 privind Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale 2013, Secţiunea 3.1.3 Eligibilitatea cheltuielilor, Subsecţiunea Reguli generale de eligibilitate a cheltuielilor, aceste cheltuieli nu pot fi apreciate drept eligibile.

Pentru aplicarea unitară, la nivelul tuturor Organismelor Intermediare, a Ordinului nr. 1069/2013 - Ghidul Solicitantului Condiţii Generale 2013, a fost emisă şi Adresa AMPOSDRU nr. 23442 din 04.11.2014, prin care s-a dispus respectarea întocmai a Ghidului Solicitantului Condiţii Generale 2013, punctul 1.3, precizând u-se că: "(...) În cazul unui Contract Individual de muncă (CIM) cu timp parţial, costul orar rezultat prin împărţirea sumei prevăzute în bugetul detaliat la 168 de orei lună, va fi înmulţit cu norma de lucru prevăzută (în) CIM".

Relevant în acest context este şi art. 6 Drepturile şi obligaţiile părţilor, lit. A). Drepturile şi obligaţiile Beneficiarului, alin. (2) din contractul de finanţare, care stabileşte ca obligaţie în sarcina Beneficiarului:,, de a solicita în scris punctul de vedere oficial al AMPOSDRU/OI POSDRU ANOFM cu privire la orice aspect survenit în implementarea Proiectului de natură să afecteze buna implementare a acestuia, precum şi în orice situaţie în care apar neclarităţi cu privire la clauzele prezentului contract."

Întrucât reclamanţii au cunoscut prevederile punctului 1.3 Ghidul Solicitantului Condiţii Generale 2013 şi nu au solicitat un punct de vedere de la Organismul Intermediar, aşa cum prevede contractul de finanţare, acesta reprezintă un alt motiv pentru care nu se putea proceda la admiterea acţiunii.

Împotriva sentinţei nr. 43 din 23 martie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs şi pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ.

A susţinut recurentul că instanţa, sub circumstanţele unor motive contradictorii a pronunţat o hotărâre cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material incidente în cauză.

În speţă, instanţa reţine că intimata reclamantă nu a înţeles să îndeplinească procedura prealabilă faţă de Ministerul Fondurilor Europene, acestei instituţii nefiindu-i respectat dreptul de a evalua conformitatea actului administrativ contestat cu dispoziţiile de sediu sub imperiul cărora a fost emis.

În consecinţă, demersul procesual întruneşte condiţiile de admisibilitate din perspectiva exigenţelor prealabile îndeplinite faţă de emitent însă, contrar considerentelor sentinţei, nu şi ale admisibilităţii chemării în judecată a Ministerului Fondurilor Europene.

Într-o continuă inconsecvenţă de raţiuni, instanţa de fond, admite în fundamentarea soluţiei date excepţiei prematurităţii pretenţiilor pecuniare faptul că recunoaşterea acestora rămâne tributară procedurilor administrative, sub imperiul cărora urmează a fi valorificată această etapă a raportului juridic dedus judecăţii, deşi apreciază excepţia neîntemeiată.

Pe componenta pecuniară a pretenţiilor afirmate în speţă, ceea a încuviinţat instanţa de fond reprezintă o veritabilă imixtiune în exerciţiul prerogativelor de putere publică premergător oricărei manifestări voliţionale de sorginte administrativă.

S-a abandonat astfel în primul grad de jurisdicţie principiul de drept în virtutea căruia, primordial oricărui control de legalitate a activităţii autorităţilor publice, există manifestare de voinţă administrativă clar exprimată şi neechivocă, în lipsa căreia instanţa de judecată nu poate dispune.

Mai mult decât atât, în condiţiile de expunere a raţionamentului instanţei de fond pentru motivarea soluţiilor pronunţate asupra excepţiilor invocate de Ministerul Fondurilor Europene, luând în considerare faptul că nu au fost încuviinţate accesorii pentru pretenţiile pecuniare principale, context de alienare a oricărei culpe de remitere cu întârziere a sumei de bani evidenţiată prin actele administrative ca fiind neeligibile, se susţine implicit, şi contrar raţiunilor ce au justificat respingerea inadmisibilităţii acţiunii faţă de Ministerul Fondurilor Europene pentru neîndeplinirea procedurii prealabile şi a lipsei calităţii sale procesuale, lipsa oricărei manifestări voliţionale în regim de putere publică a acestei autorităţi.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimata reclamantă A. S.R.L. a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursurilor formulate de pârâţi ca fiind nefondate.

Recurentul pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice a depus, la rândul său, întâmpinare împotriva recursului formulat de recurentul pârât MDRAPFE (fost MFE - AM POSDRU), precum şi răspuns la întâmpinarea formulată de intimata reclamantă A. S.R.L.

Prin încheierea de şedinţă din 9 mai 2017, pronunţată în condiţiile art. 493 din C. proc. civ., recursurile au fost admise în principiu.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul pârâtului Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice este fondat în limitele şi pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Potrivit art. 6 lit. B) alin. (4), "AMPOSDRU/OIPOSDRU ANOFM are obligaţia de a efectua rambursarea cheltuielilor în termen de maximum 20 (douăzeci) de zile lucrătoare de la data înregistrării cererii de rambursare, în condiţiile în care este însoţită de toate documentele solicitate" prin contract.

În speţă, ca urmare a nerespectării de către intimata reclamantă a unor prevederi din Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale 2013, Capitolul 3.1.4. "Plafoanele maximale de referinţă ale cheltuielilor cu personalul", pct. 1.3, în conformitate cu care " (…) în cazul în care activitatea zilnică este efectuată parţial, decontarea se va determina în baza retribuţiei echivalente pe oră, luând ca punct de referinţă ziua de lucru de opt ore şi o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună", şi pct. 4 "Niveluri maximale ale remunerării personalului administrativ şi auxiliar" cu privire la tariful orar, recurentul pârât OIPOSDRU a diminuat cheltuielile aferente salariilor experţilor partenerilor 1 şi 2.

În tabelele din cadrul acestei secţiuni a Ghidului Solicitantului este indicată valoarea maximă a remuneraţiei, în raport cu experienţa profesională, iar din coroborarea acestora cu regula de la pct. 1.3., conform căreia "în cazul în care activitatea zilnică este efectuată parţial, decontarea se va determina în baza retribuţiei echivalente pe oră, luând ca punct de referinţă ziua de lucru de opt ore şi o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună", rezultă că nivelul maxim al remuneraţiei este aplicabil în cazul în care şi activitatea este prestată integral, cu un contract individual de muncă încheiat pentru 21 de zile lucrătoare pe lună şi o zi de lucru de 8 ore.

O altă interpretare ar fi de natură să contravină înseşi regulii generale de eligibilitate a cheltuielilor (prevăzute la pct. 3.1.3. din acelaşi Ghid), aceea de a fi "în conformitate cu principiile unui management financiar riguros, având în vedere utilizarea eficientă a fondurilor şi un raport optim cost-eficienţă".

De aceea, contrar apărărilor intimatei reclamante A. S.R.L din întâmpinare, sunt eronate considerentele primei instanţe în sensul că "... în Bugetul proiectului sintetic şi detaliat nu este specificată norma zilnică de lucru, ceea ce înseamnă că evaluarea muncii expertului nu se face la orele prestate zilnic, ci acestuia i se cuvine o sumă globală pentru realizarea normei lunare."

Aceste alegaţii sunt lipsite de temei legal, ca şi "argumentul" că în cauză nu pot constitui temei legal pentru stabilirea neeligibilităţii cheltuielilor în discuţie prevederile pct. 1.3 din Ghidul 2013, "întrucât contractele individuale de muncă nu sunt contracte cu normă întreagă, în care activitatea zilnică este efectuată parţial, ci sunt contracte individuale de muncă încheiate ab initio pentru o normă întreagă de lucru de 2 până la 5 sau 6 ore de muncă/zi şi în care activitatea desfăşurată de experţi este efectuată integral în cadrul Proiectului".

În speţă, părţile contractante au convenit, în art. 4 al Contractului de finanţare, că eligibilitatea cheltuielilor angajate pe perioada de implementare a proiectului se stabileşte, printre altele, în condiţiile prevăzute de Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale şi Specifice, iar la art. 14 din contract s-a stabilit că "Prevederile prezentului Contract de finanţare vor fi interpretate, înţelese şi aplicate în conformitate cu legislaţia comunitară şi/sau cea naţională în vigoare."

În acest context, nu poate fi ignorat faptul că, potrivit dispoziţiilor Codului muncii, regula este încheierea unui contract individual de muncă cu normă întreagă.

Astfel, potrivit art. 108 din Codul muncii, "timpul de muncă reprezintă orice perioadă în care salariatul prestează munca, se află la dispoziţia angajatorului şi îndeplineşte sarcinile şi atribuţiile sale, conform prevederilor contractului individual de muncă, contractului colectiv de muncă aplicabil şi/sau ale legislaţiei în vigoare".

De asemenea, în conformitate cu art. 109 alin. (1) din acelaşi act normativ:

"Pentru salariaţii angajaţi cu normă întreagă durata normală a timpului de muncă este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână".

Aşadar, pentru a stabili modalitatea de interpretare şi aplicare a prevederilor alin. (1).3 al paragrafului 3.1.4 din Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale 2013, ce au fost încorporate în prevederile contractuale, instanţa de fond trebuia să aibă în vedere dispoziţiile legale ce reglementează raporturile de muncă în ceea ce priveşte durata timpului de muncă şi modul de stabilire a remuneraţiei.

Or, art. 106 din Codul muncii prevede că "(1) Salariatul încadrat cu contract de muncă cu timp parţial se bucură de drepturile salariaţilor cu normă întreagă, în condiţiile prevăzute de lege şi de contractele colective de muncă aplicabile. (2) Drepturile salariale se acordă proporţional cu timpul efectiv lucrat, raportat la drepturile stabilite pentru programul normal de lucru."

Prin urmare, alin. (1).3 par. 3.1.4 din Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale 2013 nu poate fi interpretat decât în sensul că, în situaţia în care personalul angajat pentru implementarea proiectului desfăşoară activitate în baza unui contract individual de muncă cu timp parţial, drepturile sale salariale se calculează prin raportare la drepturile stabilite pentru programul normal de lucru care, potrivit art. 112 alin. (1) din Codul muncii, este de 8 ore pe zi.

Se prezumă că plafoanele maxime ale cheltuielilor cu personalul, stabilite la Capitolul 3.1.4. din Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale 2013, corespund unei activităţi cu normă întreagă, elementele de referinţă fiind zilele şi orele de lucru.

Într-o interpretare contrară, s-ar ajunge la situaţia în care activitatea normală de 8 ore/zi să poată fi împărţită între 2 angajaţi cu fracţiune de normă de 4 ore/zi, ambii beneficiind însă de plafonul maxim.

Plafonul maxim prevăzut de Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale 2013 priveşte costurile per activitate, adică un cost generic al resursei umane pentru implementarea proiectului, astfel că, atunci când activitatea presupune - spre exemplu - un volum de muncă de 2 ore/zi, ar fi excesiv şi contrar principiului raportului optim cost-eficienţă să se considere că bugetul alocat activităţii beneficiarului poate rămâne acelaşi ca în cazul în care activitatea ar fi impus un volum de muncă de 8 ore/zi.

Greşit a reţinut instanţa de fond că, la întocmirea bugetului, intimata reclamantă a intenţionat să angajeze experţi cu norme zilnice de lucru de 2 ore, până la 5 sau 6 ore/zi, în funcţie de volumul activităţii aprobate la finanţare, şi prin urmare "sumele bugetate pentru realizarea acestor activităţi în cadrul proiectului ar fi trebuit împărţite la programul de lucru prevăzut în CIM, iar nu la numărul de ore aferent unei norme întregi."

Opţiunea intimatei reclamante pentru desfăşurarea activităţii cu angajaţi part-time nu poate determina o altă abordare a modului de calcul al costurilor eligibile. Simpla menţiune în secţiunea "Justificarea bugetului cererii de finanţare" a faptului că majoritatea experţilor sunt implicaţi cu timp parţial de lucru nu este de natură a modifica modul de calcul asumat prin raportare la Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale 2013.

De asemenea, chiar dacă indicarea numărului de ore de muncă/zi în bugetul proiectului sau în cererea de finanţare nu ar fi fost impusă ca atare ca informaţie obligatorie, aşa cum susţine intimata reclamantă, existenţa cerinţelor detalierii suficiente a bugetului şi respectării bugetului aprobat nu poate fi negată.

Înalta Curte, în dezacord cu judecătorul fondului, constată că autoritatea recurentă a avut în mod corect în vedere faptul că, dacă nu este prevăzută în buget norma de încadrare, se consideră că suma prevăzută în buget (costul/salariul lunar) corespunde unei norme întregi, astfel încât tariful orar cuvenit expertului se va obţine prin împărţirea costului lunar din buget la 168 ore (21 zile/8 ore), iar rata orară astfel obţinută se va înmulţi cu numărul de ore prestate în proiect, de unde rezultă că:

- pentru experţii din echipa de implementare, pentru care s-a prevăzut în bugetul detaliat al proiectului norma de lucru, trebuie corelate prevederile din bugetul detaliat al proiectului (norma specificată în Anexa 2, partea integrantă a cererii de finanţare), cu cele din contractul individual de muncă (durata muncii) şi cu cele din Ghidul Solicitantului, condiţii Generale 2013 (niveluri maximale ale remunerării);

- pentru experţii care fac parte din echipa de implementare, pentru care nu a fost precizată norma de lucru în bugetul detaliat al proiectului, trebuie corelate prevederile din cererea de finanţare (respectiv, se ţine cont de norma indicată de 2h-5h-6h/zi/21 zile), cu cele din contractul individual de muncă (durata muncii) şi cu cele din Ghidul Solicitantului, Condiţii Generale 2013 (niveluri maximale ale remunerării).

Contrar opiniei intimatei reclamante, Înalta Curte nu poate reţine ca motiv de nelegalitate a actului administrativ contestat faptul că anterior emiterii procesului-verbal au fost validate sau rambursate cheltuieli cu resursa umană, întrucât acţiunea de control finalizată cu întocmirea procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. x/RI din 05.05.2014 s-a derulat de către recurentul pârât OIPOSDRU în exercitarea unor atribuţii prevăzute de lege şi a celor delegate de autoritatea de management potrivit competenţelor sale.

Este pe deplin întemeiată susţinerea recurentului pârât OIPOSDRU în sensul că prevederile alin. (1).3 parag. (3).1.4 din Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale 2013 le erau cunoscute intimatei reclamante încă de la momentul semnării contractului de finanţare, astfel încât nu era necesară o informare distinctă, beneficiarul având în schimb, nu doar posibilitatea, ci chiar obligaţia contractuală de a solicita lămuriri, dacă aveau neclarităţi cu privire la clauzele contractuale sau la aspectele financiare ale implementării proiectului.

De asemenea, nu poate fi ignorat faptul că Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale 2013 prevede expres la Secţiunea 1.5 Contribuţia solicitantului că pe tot parcursul implementării contractului, cheltuielile efectuate şi considerate neeligibile la verificarea unei cereri de rambursare vor fi suportate de către beneficiar.

Art. 5 pct. D - Rambursarea cheltuielilor (alin. (17) din Contractul de finanţare stipulează, la rândul său, că:

"Pe parcursul implementării proiectului, cheltuielile considerate neeligibile la verificarea cererii de rambursare vor fi suportate exclusiv de către Beneficiar şi/sau Partenerii acestuia".

În ceea ce priveşte "Actul Adiţional nr. 4 din 04.05.2015", la care se face referire în concluziile scrise depuse la dosar, Înalta Curte constată că acest act modificator nu a fost invocat nici în cadrul contestaţiei administrative, nici în faţa instanţei de fond, iar - potrivit art. 11 alin. (7) din Contractul de finanţare - produce efecte de la data semnării de către toate părţile (care, în speţă, este ulterioară angajării cheltuielilor în discuţie şi, respectiv, depunerii Cererii de rambursare nr. 2 versiunea 1 din 10.07.2014) fiind irelevant pentru examinarea legalităţii procesului-verbal contestat, care - deşi înregistrat la 6.05.2015 - vizează o situaţie de neregulă reală, preexistentă modificării contractului.

Recursul pârâtului MDRAPFE (fost Ministerul Fondurilor Europene - AM POSDRU) este nefondat, atât prin prisma motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., cât şi a celui prevăzut la pct. 8 al aceluiaşi articol.

Nu se poate susţine că instanţa de fond nu ar fi motivat pertinent şi convingător respingerea excepţiilor invocate de pârât sau că argumentarea sa ar fi contradictorie.

Astfel, soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii îndreptate împotriva acestui pârât a fost corect pronunţată pe considerentul că Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ impune adresarea unei plângeri prealabile fie autorităţii emitente a actului contestat, fie autorităţii ierarhic superioare.

Acest aspect reiese din art. 2 alin. (1) lit. j), care defineşte plângerea prealabilă ca fiind "cererea prin care se solicita autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia", precum şi din cerinţa reglementată în art. 7 alin. (1): "înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia".

Şi soluţia respingerii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive este legală şi temeinic motivată, contrar opiniei recurentului pârât, având în vedere că, în Contractul de finanţare POSDRU/124/4.2/S/129837 înregistrat sub nr. x din 30 decembrie 2013, s-a prevăzut la art. 3 alin. (2) că "AMPOSDRU prin OI POSDRU ANOFM acordă o finanţare nerambursabilă în sumă maximă de (…)", iar la art. 6 pct. B alin. (4) că "AMPOSDRU are obligaţia de a efectua rambursarea cheltuielilor (…)".

Totodată, în Anexa 9 la Ordinul nr. 600/2008 pentru aprobarea unor acorduri de delegare de funcţii privind implementarea Programului operaţional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane 2007-2013", referitor la AMPOSDRU s-a stipulat expres că "Autoritatea de Management, în continuare AM, desemnează Ministerul Fondurilor Europene, care are responsabilitatea gestionării şi implementării asistenţei financiare nerambursabile alocate POSDRU" (art. 2.1.4), iar "Organismul Intermediar, în continuare OI, reprezintă organismul public sau privat, care îşi desfăşoară activitatea sub responsabilitatea autorităţii de management sau care îndeplineşte responsabilităţi în numele autorităţii de management în relaţia cu beneficiarii care implementează proiecte." (art. 2.1.20).

În mod temeinic şi legal, deci, prima instanţă a reţinut că actele contestate au fost emise, într-adevăr, de către Organismul Intermediar, dar în executarea atribuţiilor delegate prin Acordul de delegare de funcţii aprobat prin Ordinul nr. 600/2008.

Se justifică, prin urmare, în cauză calitatea procesuală pasivă a Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene), ca autoritate responsabilă pentru îndeplinirea corespunzătoare a atribuţiilor delegate Organismului Intermediar.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a soluţionat în mod temeinic şi legal excepţiile procesuale care au fost invocate în cauză, dar a făcut o greşită aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care se impune casarea sentinţei recurate în ceea ce priveşte soluţia dată fondului acţiunii.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, va casa în parte sentinţa atacată şi, pe fond, va respinge acţiunea reclamantilor Centrul Naţional de Formare Profesională a Personalului Propriu din cadrul Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă, în calitate de Beneficiar şi Lider de Parteneriat, A. S.R.L şi B., ca neîntemeiată.

Totodată, va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanţelor Publice, împotriva aceleiaşi sentinţe ca nefondat şi va menţine soluţia dată excepţiilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanţelor Publice, împotriva sentinţei civile nr. 43 din 23 martie 2016 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale împotriva sentinţei civile nr. 43 din 23 martie 2016 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa atacată.

Respinge acţiunea reclamanţilor Centrul Naţional de Formare Profesională a Personalului Propriu din cadrul Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă, în calitate de Beneficiar şi Lider de Parteneriat, A. S.R.L şi B., ca neîntemeiată.

Menţine soluţia dată asupra excepţiilor.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 24 octombrie 2017.