Recovery of EU agricultural funds: validity of proportional financial sanction for non-performance after acceptance of a redressment plan

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 17.12.2014, sub nr. x/2/2014, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună: anularea Deciziei nr. 39710 din 19 noiembrie 2014 emisă de AFIR prin care a fost respinsă contestaţia prealabila formulata de reclamantă şi pe cale de consecinţa anularea in tot a Procesului Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. 30782 din 10 septembrie 2014 ca netemeinic şi nelegal; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 758 din data de 17.03.2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

A fost anulată Decizia nr. 39710 din 19 noiembrie 2014 şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 10.09.2014, ambele emise de pârâta AFIR.

Recursul

Împotriva acestei sentinţe pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a formulat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

În motivarea cererii de recurs, în esenţă, pârâta AFIR a arătat următoarele:

- O primă critică adusă sentinţei nr. 758 din 17 martie 2015 are în vedere faptul că instanţa de fond a apreciat că "la momentul martie 2012 pârâta a apreciat că nederularea activităţii nu reprezintă o neregulă, permiţându-se continuarea proiectului pentru o perioadă de 2 ani".

La momentul controlului din luna martie 2012, echipa de control a constatat faptul că, până la acea dată, societatea nu a prestat activitatea pentru care a primit finanţare, respectiv servicii de depozitare produse de origine animală către terţi, în depozit negăsindu-se "materie primă" întrucât, astfel după cum spune chiar beneficiarul, "depozitul de produse congelate se afla în conservare".

Agenţia a dat dovadă de înţelegere faţă de recurenta-reclamantă, solicitând de la aceasta întocmirea unui Plan de redresare economico-financiară pentru următorii doi ani. Aşadar, neregula identificată de către echipa de control ex-post exista şi la momentul controlului din luna martie 2012. astfel că aprecierea instanţei de fond nu este întemeiată.

- A doua critică are în vedere faptul că instanţa de fond a apreciat, în mod greşit, că reclamanta "a asigurat funcţionalitatea proiectului şi utilitatea investiţiei, planul de redresare fiind suficient".

Faptul ca A. s-a reorientat către sectorul "legume, fructe şi cartofi" nu poate acoperi cele declarate în cererea de finanţare, unde proiecţia volumelor a fost efectuată pentru o dezvoltare progresiva a activităţii pentru 3 ani, respectiv 5 ani, în vederea atingerii unui randament eficient al investiţiei cofinanţate, spre finalul perioadei.

De asemenea, în conformitate cu Fişa de verificare a criteriilor de selecţie, la criteriul 53 - Sectorul agricol, beneficiarul a primit 30 de puncte, pentru lapte şi produse lactate, carne, produse din carne şi ouă, iar privitor la "legume, fructe şi cartofi", beneficiarul ar fi primit numai 27 de puncte. Cele 2 subcriterii nu se pot cumula, aşa cum reiese din centralizatorul transmis de beneficiar, unde pentru perioada Iunie 2011 - considerat anul 1 şi luna mai 2014 - considerat anul 4, rezultă o depăşire de 8.513,69 to.

Autoritatea contractantă nu a avut ştiinţă despre aceste probleme, întrucât beneficiarul nu a uzat de dreptul prevăzut în Contractul de finanţare, putând să aducă la cunoştinţa AFIR aceste dificultăţile existente şi să solicite încheierea unui act adiţional in care să fie menţionate modificările intervenite.

Mai mult decât atât, arată că în perioada 18.05.2011-26.10.2012, recurenta-reclamanta a desfăşurat doar activităţi de marketing, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond.

Având în vedere că în urma efectuării controlului documentar efectuat de către A.F.I.R. s-a constatat că S.C. A. S.R.L. nu a desfăşurat activitate cofinanţată pentru o perioadă de 527 de zile din totalul de 1198 zile ce reprezintă perioada de valabilitate şi monitorizare a contractului, iar prin contractul de finanţare, respectiv art. 1 alin. (1) din Anexa 1, beneficiarul s-a obligat să "execute Proiectul în conformitate cu descrierea acestuia cuprinsă în Cererea de finanţare astfel cum a fost aprobată împreună cu toate documentele anexate şi în urma verificărilor, modificărilor şi completărilor efectuate pe parcursul tuturor procedurilor de implementare".

- Având în vedere aspectele invocate de contestatar, şi în urma analizei prevederilor legale in vigoare cumulate cu documentele probante ce stau la baza procesului-verbal contestat, s-a constatat că încălcarea de către beneficiar a criteriilor de eligibilitate a fost realizată în mod continuu pe o perioadă de aproape un an şi jumătate.

Situaţia de fapt reţinută în procesul-verbal de constatare, reprezintă o dovadă clară a unei nereguli care a afectat contractul de finanţare, iar în acest context, ca urmare a încălcării normelor contractuale, respectiv nerespectarea Planului de afaceri, integrat Cererii de finanţare (obligaţie asumată prin semnarea contractului de finanţare), subscrisa a dat eficienţă principiului proporţionalităţii instituit prin dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, debitul constituit în sarcina beneficiarului fiind proporţional cu neregula constatată.

Astfel, deoarece perioada afectată de neregulă este de 527 zile, din cele 1198 zile de valabilitate a contractului (de la data ultimei plăţi), reprezentând un procent de 43,99% din suma de 7.340.512,61 RON (total ajutor financiar nerambursabil), suma imputată este de 3.229.091,50 RON, încasată necuvenit de beneficiar sub formă de ajutor financiar nerambursabil de la A.F.I.R.

- A patra critică adusă sentinţei nr. 758 din 17 martie 2015 are în vedere că instanţa de fond a apreciat, în mod greşit, că "nu a fost prejudiciat în nici un fel bugetul Uniunii Europene şi în plus neexistând vreun risc potenţial", iar Curtea de Justiţie a Comunităţii Europene a statuat că producerea unor nereguli, abateri, fraude produce automat un prejudiciu bugetului UE, statele având au obligaţia de a solicita de la beneficiari restituirea fondurilor utilizate în mod necorespunzător. Potrivit unei jurisprudenţe constante a Curţii, "încălcarea unor obligaţii a căror respectare prezintă o importanţă fundamentală pentru buna funcţionare a unui sistem comunitar [ . . . . . . . . . .] poate fi sancţionată prin pierderea unui drept conferit de reglementarea Uniunii" (Hotărârea CJUE din 12 octombrie 1995, Cereol Italia, C-104/94, punctul 24, Hotărârea din 24 ianuarie 2002, Conserve Italia/Comisia, C-500/99 P, punctele 100-102, precum şi Ordonanţa din 16 decembrie 2004, APOL şi AIPO/Comisia, C-222/03 P, punctul 53). Regula generală este ca orice abatere să conducă la retragerea avantajului obţinut nejustificat.

Prin urmare, obligaţia de recuperare a fondurilor UE intervine automat, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu.

Primirea unui ajutor financiar nerambursabil incumbă tuturor persoanelor beneficiare (beneficiarul direct, dar şi furnizorii/prestatorii/constructorii) respectarea cu stricteţe a condiţiilor de realizare a obiectivului subvenţionat, fapt ce justifică aplicarea din partea Agenţiei de plată a unor măsuri corective, în scopul evitării pe viitor a punerii în dificultate a proiectelor.

Prin semnarea contractului de finanţare, beneficiarul şi-a asumat în totalitate prevederile contractuale, printre care Art. 11 alin. (3) din Anexa I la Contract, care stipulează că în cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea contractului, autoritatea contractantă poate înceta valabilitatea contractului, de plin drept, printr-o notificare scrisă adresată beneficiarului, fără punere în întârziere, fără nicio altă formalitate şi fără intervenţia instanţei judecătoreşti. în aceste cazuri, beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanţare nerambursabilă. Or, APDRP are obligaţia luării tuturor măsurilor corective necesare, pe toata perioada de valabilitate a contractului de finanţare şi indiferent de momentul constatării neregulilor.

În temeiul art. 4 din Regulamentul nr. 2988/95, "orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obţinut nejustificat, prin obligaţia de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat sau prin pierderea totală sau parţială a garanţiei constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans".

Din enunţarea prevederilor de mai sus reiese că prejudiciul produs bugetului UE sau bugetelor naţionale poate fi real sau potenţial, iar producerea însăşi a unei nereguli şi utilizarea necorespunzătoare a banilor acordaţi atrage sancţiunea restituirii parţiale sau totale a acestora.

Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Analizând cererea de recurs, motivele invocate şi normele incidente în cauză, Înalta Curte constată că aceasta este nefondată pentru următoarele considerente:

- În ceea ce priveşte "neregula" identificată de echipa de control expost şi la momentul controlului din luna martie 2012 constând în nederularea activităţilor de depozitare în perioada 18.05.2011 - 26.10.2012

Înalta Curte constată că într-adevăr, în raport cu situaţia de fapt prezentată de reclamanta-intimată, necontestată de recurenta-pârâtă, în perioada 18.05.2011 - 26.11.2012 S.C. A. S.R.L. IMM a desfăşurat activitatea specifică în raport de cererea de finanţare reuşind să atingă obiectul general Măsura 123 "Creşterea competitivităţii întreprinderilor de procesare agroalimentare şi forestiere, prin îmbunătăţirea performanţei generale a întreprinderilor din sectorul de procesare şi marketing a produselor agricole şi forestiere, printr-o mai bună utilizare a resurselor umane şi altor factori de producţie.

Obiectul contractului de finanţare din 28.08.2009 l-a constituit "Înfiinţare depozit frigorific en-gros produse alimentare sat Dragomireşti Vale...".

Se reţine poziţia contradictorie a autorităţii recurente care la data de 9.03.2012, în urma controlului privind eligibilitatea proiectului a reţinut că societatea nu a desfăşurat activitate de depozitare produse din carne şi carne congelată, însă echipa de control a solicitat şi societatea reclamantă a depus un plan de redresare iar acesta a fost derulat cu acordul recurentei, fiind îndeplinite astfel obiectivele din cererea de finanţare.

Dacă această împrejurare constând în nedesfăşurarea activităţii de depozitare produse din carne este considerată în 2012 în acord cu obiectivele din cererea de finanţare, urmând a se permite încă 2 ani confirmarea proiectului cu privire la realizarea rulajelor pentru produse pe bază de carne (care a fost şi depăşit) atunci concluziile activităţii de verificare din Procesul-verbal nr. x/10.09.2014 nu sunt corelate şi justificate de situaţia de fapt şi primele constatări ale AFIR.

În acest context, în acord cu instanţa de fond, Înalta Curte constată că nu există neregulă, inspectorii AFIR luând în considerare pe bună dreptate perioada de recesiune economică şi ceilalţi factori care au afectat funcţionalitatea proiectului şi utilitatea investiţiei, totodată având în vedere realizarea rulajelor pentru produse agroalimentare şi activitatea desfăşurată în scopul prospectării pieţei şi atragerii de clienţi, activitate de marketing recunoscută de recurent.

- Referitor la cea de-a doua critică de recurs - funcţionalitatea proiectului şi utilitatea investiţiei, respectiv raportarea la planul de redresare

În dezvoltarea acestui motiv de recurs, pârâta AFIR se referă la fişa de verificare a criteriilor de selecţie MS3 - lapte şi produse lactate, carne şi produse din carne şi ouă, pentru care A. S.R.L. a primit 30 puncte şi nu 27 cât ar fi primit pentru legume, fructe şi cartofi.

Se reţine în primul rând că în procesul-verbal contestat în cauză nu s-a reţinut acest argument iar instanţa de fond nu a dezbătut acest motiv suplimentar.

În al doilea rând nu se poate face o analiză a funcţionalităţii proiectului şi utilităţii investiţiei decât în contextul faptului că însăşi recurenta constatând dificultăţi obiective în derularea proiectului, fără a se consemna modificări de criterii în obiectivul de investiţii a considerat în anul 2012 că reclamanta poate finaliza cu succes activitatea şi a propus planul de redresare.

Activitatea de marketing desfăşurată de reclamantă se încadrează în obiectivul general "Măsura 123: Procesare şi marketingul produselor agricole".

În ceea ce priveşte proporţionalitatea măsurii adoptate

În conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011:

"orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecventa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv".

Art. 6 alin. (4) şi (5) din O.U.G. nr. 66/2011 prevăd că:

"În aplicarea prevederilor alin. (1), autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia de a face reduceri din sumele solicitate la rambursare/plata reprezentând cheltuieli efectuate şi declarate de beneficiari, în situaţia în care constată neîndeplinirea sau îndeplinirea parţială a indicatorilor de rezultat/obiectivelor proiectelor finanţate din fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora, pentru care beneficiarii şi-au angajat răspunderea realizării prin contracte/acorduri/decizii/ordine de finanţare nerambursabilă ori prin alte tipuri de contracte multianuale, cu excepţia cazurilor în care regulile stabilite de donatorul public internaţional prevăd altfel".

Înalta Curte constată că în contextul în care se apreciază că nu a existat neregulă iar obligaţiile rezultate din normele contractuale au fost considerate îndeplinite în raport cu obiectivul investiţiei în 2012 (când nu erau decât utilaje de produse agro-alimentare, activităţi de prospecţiuni şi marketing şi de întreţinere a depozitului), s-a apreciat că se păstrează activitatea specifică prevăzută în contract şi în cererea de finanţare, cu atât mai mult după redresarea societăţii şi depăşirea rulajelor pentru carne, lactate şi produse din ouă, realizându-se mai mult decât a fost prevăzut în studiul de fezabilitate. Nu există o legătură/proporţie rezonabilă între numărul de zile considerate neeligibile şi realizarea obiectului investiţiei recunoscute de recurentă.

- Ultimul motiv de recurs privind aprecierea instanţei de fond în sensul inexistenţei prejudiciului şi al vreunui risc potenţial pentru bugetul U.E.

Curtea constată că în mod greşit organul de control AFIR după ce a stabilit un plan de redresare împreună cu societatea-reclamantă, plan care a fost realizat iar activitatea desfăşurată a depăşit rulajele prevăzute în obiectivul stabilit, întâi a considerat "neregulă" situaţia care a condus la redresarea societăţii apoi, deşi s-au obţinut rezultate iar proiectul a fost salvat consideră că s-a prejudiciat bugetul UE.

Cu atât mai mult cu cât în Nota AFIR nr. 36286 din 28.10.2014 se menţionează că "în urma verificărilor efectuate până în prezent au fost identificate deficienţe/sincope privind derularea activităţilor din cadrul proiectelor finalizate, cauzate de factori externi, independenţi de voinţa beneficiarului care nu aduc modificări substanţiale asupra eligibilităţii proiectului (respectiv nu aduc atingere naturii (caracteristicilor destinaţiei) şi care necesită un timp mai îndelungat de remediere..." .

Art. 8 alin. (2) din Regulamentul CE, Euratom nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, care prevede faptul că:

"măsurile de control se adaptează caracterului specific al fiecărui sector şi sunt proporţionale cu obiectivele urmărite. Ele trebuie să ţină seama de practicile şi structurile administrative existente în statele membre şi se stabilesc astfel încât să nu conducă la constrângeri economice sau costuri administrative excesive".

În temeiul art. 4 din Regulamentul nr. 2988/95, "orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obţinut nejustificat, prin obligaţia de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat sau prin pierderea totală sau parţială a garanţiei constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans", iar conform art. 8 din Anexa I "Prevederi Generale, art. 8 alin. (7) "Sprijinul acordat va fi recuperat dacă obiectivele finanţate nu sunt utilizate/folosite conform scopului destinat din obiectivul cererii de finanţare dacă se modifică substanţial proiectul sau în cazul în care acestea îşi modifică destinaţia în perioada de valabilitate şi monitorizare a prezentului contract de finanţare".

În speţă, s-a dovedit că scopul din obiectul cererii de finanţare a fost atins.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de cele arătate mai sus, constatând că instanţa de fond a pronunţat o sentinţă legală şi temeinică, neexistând motive de recurs întemeiate, în conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ., se va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei nr. 758 din 17 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 octombrie 2017.