Eligibility for Natura 2000 forest compensation contingent on prior adoption of state aid methodological norms and European Commission authorization

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Composesoratul Metesana a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, să se dispună:

- anularea adresei nr. x/EGE din 01.04.2014 raportat la anul 2010 ca fiind netemeinică şi nelegală, emisă cu exces de putere, prin care Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice prin Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultura le-a comunicat refuzul/avizul negativ la solicitările legate de avizarea şi acordarea despăgubirilor şi dobânzilor aferente anului 2010;

- obligarea pârâţilor la plata sumei de 32.343,88 RON reprezentând contravaloarea produselor de masa lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietari pentru suprafaţa de pădure de 190,00 ha, situată în zona de conservare totala a Sitului Natura 2000 Trascau în zona/tipul funcţional T2, terenuri forestiere administrate în totalitate în anul 2010 de Ocolul Silvic Alba Iulia şi Ocolul Silvic Iezarul Trascau, cu titlu de compensaţii/despagubiri datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2010;

- la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal, începând cel puţin cu data de 01.04.2014, dată la care creanţa a devenit exigibilă, respectiv data la care MMSC prin Departamentul pentru ape, păduri şi piscicultură a refuzat nejustificat, cu exces de putere, să dispună plata compensaţiilor cuvenite; cu cheltuieli de judecată.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 249 din 27 octombrie 2014 Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea adresei nr. x/EGE din 01.04.2014, precum şi excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune invocate de pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură.

Totodată, a respins excepţia prematurităţii acţiunii şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâtul Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice.

A fost admisă acţiunea astfel cum a fost precizată, formulată de reclamantul Composesoratul Meteşana, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură.

Au fost obligaţi pârâţii să plătească reclamantului suma de 32.343,88 RON, reprezentând compensaţii aferente anului 2010 şi dobânda aferentă acestei sume începând cu data de 01.04.2014 şi până la achitarea integrală a debitului şi s-a luat act de renunţarea reclamantului la judecata capătului de cerere privind anularea adresei nr. x/EGE din 01.04.2014.

Pârâţii au mai fost obligaţi să plătească reclamantului suma de 4.200 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Cererile de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 249/2014 pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia au declarat recurs pârâţii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură

Prin recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice s-a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată instanţei ce a pronunţat hotărârea.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

Soluţia pronunţată de prima instanţă pe excepţia lipsei calităţii procesuale pasive este eronată, întrucât, în urma adoptării H.G. nr. 428/2013 privind organizarea şi funcţionarea Departamentului pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, precum şi pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 48/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi pentru modificarea unor acte normative în domeniul mediului şi schimbărilor climatice, s-a stabilit că acest departament îndeplineşte funcţia de autoritate publică centrală în domeniile apelor, pădurilor şi pisciculturii.

Atât timp cât silvicultura este doar o ramură a domeniului pădurilor aflată sub autoritatea Departamentului, este evidentă identitatea între sintagma folosită de Codul silvic, de "autoritate publică centrală care răspunde de silvicultură" şi sintagma folosită de H.G. nr. 428/2013, de "autoritate publică centrală în domeniile ape, păduri şi piscicultură", situaţie de natură a justifica, fără echivoc, atât competenţa exclusivă a Departamentului în acordarea eventualelor compensaţii întemeiate pe prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, cât şi lipsa calităţii procesuale pasive a ministerului în prezentul litigiu.

Referitor la excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, în mod greşit instanţa de fond a dispus respingerea acesteia.

Dreptul reclamantei de a solicita pretinsele compensaţii ce consideră că i se cuvin s-a născut la momentul la care s-a terminat anul aferent compensaţiilor solicitate (compensaţiile fiind acordate anual, potrivit art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008), tot de la acest moment începând să curgă inclusiv termenul de prescripţie înăuntrul căruia trebuia să îşi valorifice eventualele pretenţii.

Prin recursul declarat de pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură s-a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinţei recurate şi pe cale de consecinţă trimiterea cauzei spre rejudecare către Tribunalul competent; cu obligarea intimatei - reclamante la acoperirea cheltuielilor de judecată generate de soluţionarea prezentului dosar.

În susţinerea recursului, pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură a invocat motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 3 şi 8 din C. proc. civ., republicat, formulând, în principal, următoarele critici:

Instanţa de fond, în mod greşit, a respins excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Alba Iulia, precum şi excepţia insuficientei timbrări a cererii.

Astfel, recurentul a susţinut că, dat fiind natura despăgubirilor solicitate de reclamantă care încadrează litigiul în categoria acţiunilor de drept comun, prin obiectul cererii fiind reclamate pretenţii, fără a se invoca prevederile Legii nr. 554/2004, competenţa materială de soluţionare în primă instanţă aparţine tribunalului.

A susţinut, de asemenea, că în mod greşit judecătorul fondului a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune.

Atâta vreme cât reclamanta pretinde o sumă de bani aferentă anului 2010 prescripţiile începute pentru perioada anterioară datei de 1 octombrie 2011 sunt, în mod evident, supuse dispoziţiilor Decretului nr. 167/1958.

A mai arătat recurentul că în prezenta cauză nu există un refuz nejustificat al autorităţii publice, întrucât nu se poate vorbi de o culpă a instituţiei publice, atât timp cât nu pot fi avizate şi eliberate la plată sume din bugetul instituţiilor publice în lipsa unei metodologii.

Totodată, reclamanta nu a dovedit în mod concret întinderea prejudiciului invocat, sumele solicitate fiind stabilite fără nicio detaliere concludentă.

Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursurilor, iar prin încheierea de şedinţă din data de 18.05.2016, recursurile au fost admise în principiu, în baza dispoziţiilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursurilor

Înalta Curte, examinând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, constată că sunt fondate recursurile declarate în cauză, în limitele şi pentru considerentele ce urmează.

Referitor la motivele de recurs vizând greşita soluţionare a excepţiilor necompetenţei materiale şi insuficientei timbrări a cererii, instanţa de control judiciar constată că prima instanţă, conform considerentelor încheierii de şedinţă din 22 septembrie 2014, şi-a verificat competenţa de soluţionare a cererii, în conformitate cu dispoziţiile art. 131 C. proc. civ., stabilind că îi revine competenţa materială de soluţionare a cererii în temeiul dispoziţiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Pârâtul a invocat excepţia necompetenţei materiale, apreciind că raportul juridic supus judecăţii este unul de drept civil iar nu de drept administrativ.

Soluţia primei instanţe cu privire la competenţă este corectă, cererea de chemare în judecată referindu-se la un raport de drept administrativ, respectiv la refuzul pârâţilor de a soluţiona cererea administrativă a reclamantei de acordare a compensaţiilor, solicitate în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2009.

De asemenea, şi soluţia dată excepţiei insuficientei timbrări este corectă, cererea fiind timbrată conform prevederilor art. 16 din O.U.G. nr. 80/2013 care se referă la materia contenciosului administrativ.

Referitor la motivul de recurs invocat de recurentul-pârât Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice (în prezent, Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor), vizând greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a acestui minister, instanţa de control judiciar reţine că acesta este nefondat.

Într-adevăr, prin H.G. nr. 428/2013 privind organizarea şi funcţionarea Departamentului pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, precum şi pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 48/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice şi pentru modificarea unor acte normative în domeniul mediului şi schimbărilor climatice, s-a indicat în mod expres faptul că Departamentul anterior arătat are atât calitatea de autoritate publică centrală în domeniul pădurilor cât şi pe cea de ordonator principal de credite în acest domeniu.

De asemenea, prin art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 86/2014 privind stabilirea unor masuri de reorganizare la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru completarea unor acte normative se prevede că: "Se reorganizează Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice prin schimbarea denumirii în Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi prin preluarea activităţii şi structurilor de la Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură."

În conformitate cu prevederile alin. (2) ale aceluiaşi articol, existenţa Departamentului pentru Ape, Păduri şi Piscicultură a fost prelungită până la momentul intrării în vigoare a H.G. nr. 38/2015 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, care, la art. 3 prevede în mod explicit faptul că: "Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor se substituie în toate drepturile şi obligaţiile decurgând din toate actele normative, contractele, convenţiile, înţelegerile, protocoalele, memorandumurile şi acordurile, precum şi în toate litigiile în care fostul Minister al Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură sunt părţi."

Ca atare, recurentul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor are calitate procesuală în cauza de faţă.

Înalta Curte constată că soluţia pronunţată de instanţa de fond asupra excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune este corectă, faţă de dispoziţiile art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009, astfel că, în raport de data solicitării de către reclamantă pe cale administrativă a compensaţiilor aferente anului 2010, în cauză nu a fost depăşit termenul de prescripţie.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată de prima instanţă pe fondul cauzei, instanţa de control judiciar apreciază întemeiate criticile formulate de recurenţii-pârâţi.

Astfel, prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din O.G. nr. 14/2010.

Or, absenţa normelor metodologice anterior menţionate a fost motivul refuzului de plată a compensaţiilor, în speţă.

Aşa cum s-a reţinut în considerentele deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie anterior menţionate, hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunţată în condiţiile art. 521 C. proc. civ., plata compensaţiilor este condiţionată de adoptarea normelor metodologice, contrar celor reţinute de către prima instanţă.

În concordanţă cu considerentele Deciziei nr. 36/2015, instanţa de control judiciar reţine că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispoziţiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale.

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin H.G. nr. 861/2009).

Până la data de 31 decembrie 2009 nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuţie cu legislaţia europeană, în acest sens fiind prevederile Anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării".

Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituţiilor publice cu competenţe în domeniu, cât şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârşitul anului 2009.

Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene, seria C, nr. 319 din 27 decembrie 2006), şi adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora.

Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăţilor Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condiţiile enunţate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1.698/2005 şi nu depăşesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menţionate."

Pe aspectul analizat, pentru perioada de referinţă (2010), prezintă relevanţă dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligaţiei de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabileşte în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

Aşadar, se poate observa că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control.

În baza celor două dispoziţii normative anterior enunţate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 (denumită în continuare Decizia Comisiei Europene), Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Relevante în acest sens sunt dispoziţiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din Decizia Comisiei Europene se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităţilor din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menţionează că ajutorul se aplică suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

Ca atare, aşa cum s-a statuat prin Decizia nr. 36 din 23 septembrie 2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosar nr. x/2015, nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii de Guvern cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursurilor declarate de pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, şi casarea în parte a sentinţei atacate, în sensul că va respinge, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamantul Composesoratul Metesana.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor şi Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură împotriva sentinţei nr. 249 din 27 octombrie 2014 a Curţii de Apel Alba-Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi respinge acţiunea formulată de reclamantul Composesoratul Metesana, ca nefondată.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate privind soluţionarea excepţiilor.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 noiembrie 2016.