Validity of funding contract termination notification: Whether referencing prior audit reports satisfies administrative act motivation requirements and vitiates the act via relative nullity

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Timiş la data de 27.11.2012 sub nr. x/30/2012, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerului Educaţiei Naţionale prin Direcţia Generală Organism Intermediar - POSCCE, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună obligarea pârâtului la emiterea unui răspuns la contestaţia depusă la data de 24.05.2012, iar în subsidiar să se dispună admiterea contestaţiei, iar pe cale de consecinţă exonerarea sa de la plata sumei de 220.546,05 RON.

În motivare, reclamanta a arătat că notificarea prin care s-a dispus rezilierea contractului de finanţare şi obligarea sa la restituirea sumei menţionate în cuprinsul acesteia nu respectă art. 21 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011 întrucât nu este un document însoţit de un proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare, care sa cuprindă care sunt motivele pentru care parata a înţeles sa o notifice în sensul rezilierii contractului şi totodată sa cuprindă sumele menţionate în notificare, cu titlu de creanţe bugetare, proces-verbal care sa reprezinte un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.

S-a susţinut că nu au fost îndeplinite dispoziţiile art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011 cu privire la menţiunea obligatorie privind posibilitatea contestării, termenul de depunere a contestaţiei şi autoritatea la care se depune.

S-a mai arătat că raportul de control privind contractul de finanţare din 17 iunie 2009 nu întruneşte cerinţele formale prevăzute de actuala O.U.G. nr. 66/2011 - respectiv fosta O.G. nr. 79/2003 şi nu poate sta la baza notificării având în vedere ca a fost întocmit pe baza controlului încheiat cu 3 ani în urma.

Cu privire la aspectele prevăzute în raportul de control şi prezentate ca fiind nereguli legate de achiziţiile efectuate, reclamanta a arătat că în cererea de finanţare sunt prevăzute sume unice pentru principalele achiziţii, la punctul 2.1 prevăzându-se instrumente şi echipamente TIC 200.000 RON, iar la punctul 2.2 utilaje şi echipamente pentru introducerea rezultatelor cercetării în producţie 250.000 RON. În plus, nu există nici o detaliere bugetară care să stipuleze apriori implementării proiectului structura concretă a achiziţiilor.

Reclamanta a precizat că mijloacele fixe şi obiectele de inventar achiziţionate la preţuri supraevaluate menţionate de asemenea în raport nu sunt de uz general, ci au fost dezvoltate de furnizor cu elemente suplimentare specifice conducerii proceselor (plăci dezvoltare, conexiuni, interfeţe, în unele cazuri soft). Acestea sunt precizate în certificatele de conformitate şi garanţie dintre care unele nu au fost luate în considerare altele au fost duse şi lăsate în sala de desfăşurare a controlului.

Pentru listele de documente lipsă prevăzute în raport care au dus la concluzia neeligibilităţii cheltuielilor din cauza neidentificării echipamentelor s-a arătat că unele documente există chiar în dosarele cererilor de rambursare că altele au fost aduse în timpul controlului, dar nu au fost luate în considerare şi că unele documente au fost aduse în timpul controlului au stat la dispoziţia comisiei în sala 210 dar au rămas tot acolo, chiar şi după plecarea comisiei;

În ceea ce priveşte lipsa statului de plată în original din luna noiembrie, reclamanta a precizat că a constatat acest aspect ulterior, dar este logic că acest stat de plată în original a existat înainte de control deoarece copia xerox făcută după acesta se regăseşte în CRI depusă înaintea efectuării controlului.

De asemenea, s-a arătat că au fost întocmite toate PV de recepţie şi PV de punere în funcţiune la diverse bunuri achiziţionate.

Referitor la echipamentul compatibil ISEL achiziţionat, s-a arătat că recomandarea de recepţionare a fiecărei componente a acestui mijloc fix şi atribuirea a câte unui subnumăr de inventar pentru fiecare componentă contravine legislaţiei în vigoare.

A mai susţinut că nu s-a dat posibilitatea reclamantei de a corecta sau completa documentele solicitate.

Pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Autorităţii Naţionale pentru Cercetare Ştiinţifică având în vedere apariţia H.G. nr. 185/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei Naţionale; excepţia necompetentei materiale a Tribunalului Timiş, susţinând că soluţionarea cauzei este în competenţa materială a Curţii de Apel; excepţia necompetentei teritoriale a Tribunalului Timiş, invocând în acest sens dispoziţiile art. 21 din contractul de finanţare din 17 iunie 2009.

Pe fondul cauzei, pârâtul a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, arătând că, în urma controlului efectuat, s-a constatat că valoarea totală neeligibilă este în valoare de 408.003,47 RON reprezentând 60% din totalul cheltuielilor eligibile declarate de beneficiar, în conformitate cu art. 12 alin. (3) din Contractul de finanţare, motiv pentru care echipa de control a propus rezilierea acestui contract şi recuperarea sumei de 220.500 RON primită ca prefinanţare.

Prin sentinţa civilă nr. 3596 din 21 iunie 2013 pronunţată de Tribunalul Timiş, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în dosar nr. x/2012 a fost respinsă excepţia necompetenţei materiale şi a fost admisă excepţia necompetenţei teritoriale a Tribunalului Timiş, competenţa de soluţionare a cauzei fiind declinată în favoarea Tribunalului Bucureşti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 01.08.2013 sub nr. x/3/2013.

Pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale a depus completare la întâmpinare prin care a invocat excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Bucureşti, solicitând declinarea competenţei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, iar pe fond a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Prin sentinţa civilă nr. 5154 din 22 octombrie 2013 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă ca neîntemeiată excepţia necompetenţei teritoriale invocată de reclamantă şi a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Bucureşti invocată de pârâtul Ministerul educaţiei Naţionale, competenţa de soluţionare a cauzei fiind declinată în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 29.10.2014 sub nr. x/3/2013.

Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 204 din 29 ianuarie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerului Educaţiei Naţionale prin Direcţia Generală Organism Intermediar POSCCE; s-a admis contestaţia formulată şi, în consecinţă, s-a dispus anularea notificării de reziliere a contractului de finanţare din 17 iunie 2009 înregistrată la autoritatea pârâtă sub nr. x din 11 aprilie 2012. A fost respinsă în rest acţiunea ca neîntemeiată.

Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de apel a reţinut, cu privire la primul capăt de cerere, respectiv obligarea pârâtului la soluţionarea contestaţiei formulate împotriva notificării de reziliere, că acesta este neîntemeiat în condiţiile în care, după expirarea termenului de 30 de zile instituit de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, reclamanta a avut la dispoziţie calea acţiunii în faţă instanţelor de contencios administrativ, de care de altfel a şi uzat.

S-a reţinut că pârâtul a susţinut că a răspuns implicit la contestaţia formulată de reclamantă prin scrisoarea de răspuns la observaţiile şi comentariile asupra Raportului de control, act înregistrat la pârâtă sub nr. x din 24 februarie 2011 (aflat, nenumerotat, la dosarul Tribunalului Timiş), rezultând că acesta nu apreciază a fi necesar să se emită un nou răspuns la contestaţia adresată de reclamantă la data de 24.05.2012.

În ceea ce priveşte capătul doi de cerere, având ca obiect anularea notificării de reziliere a contractului de finanţare din 17 iunie 2009, înregistrată la pârât sub nr. 6320 din 11.04.2012, Curtea de apel a apreciat că este întemeiat motivul de nelegalitate invocat de reclamantă ce vizează nemotivarea actului contestat.

Astfel, urmare analizei notificării de reziliere supusă controlului jurisdicţional, s-a constatat că aceasta nu este motivată în fapt şi în drept, pârâtul limitându-se a menţiona avizul transmis de Autoritatea de Management cu adresa din 23 martie 2012 şi de a face trimitere la raportul de control din 21 ianuarie 2011 cu privire la suma de 220.500 RON aferentă prefinanţării primite.

Prima instanţă a reţinut că, în materia dreptului administrativ, motivarea reprezintă o cerinţă de legalitate a actului administrativ, lipsa motivării constituind un viciu de legalitate de formă care atrage anulabilitatea actului respectiv.

Motivarea unui act administrativ, aşa cum este notificarea de reziliere atacată, nu poate fi limitată la indicarea unui aviz de emitere a actului, ci trebuie să conţină elementele de fapt şi de drept care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

În acest sens, s-a constatat că nemotivarea notificării de reziliere a contractului de finanţare din 17 iunie 2009 reprezintă o cauză de anulabilitate a acesteia, întrucât obligaţia motivării actului administrativ reprezintă o cerinţă de legalitate, acceptată atât pe plan intern, cât şi la nivelul dreptului Uniunii Europene, constituind o garanţie împotriva arbitrariului.

Apreciind că în cauză este întemeiat motivul de nelegalitate invocat de reclamantă referitor la nemotivarea actului administrativ contestat, Curtea de apel a reţinut că nu se mai impune analizarea celorlalte motive de nelegalitate şi netemeinicie.

Recursul

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs Ministerul Educaţiei şi Cercetării, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, în esenţă pentru următoarele motive:

- În Notificarea de reziliere a contractului de finanţare din 17 iunie 2009, autoritatea emitenta, ANCS, face trimitere atât la avizul emis de AM cât şi la Raportul de Control nr. x din 21 ianuarie 2011 - raport de control care cuprinde atât motivele de drept cât şi cele de fapt care au dus la rezilierea contractului.

- Aşa cum s-a arătat şi în Raportul de Control nr. x din 21 ianuarie 2011, Raport de control care a stat la baza emiterii Notificării de reziliere, sunt detaliate neregulile şi abaterile de la legalitate pentru care au fost constatate cheltuieli neeligibile de 60% din totalul cheltuielilor neeligibile declarate de beneficiar.

De asemenea, în acest raport de control sunt indicate şi temeiurile de drept pentru care s-a dispus rezilierea contractului.

- Raportul de control a fost comunicat intimatei şi aceasta a avut posibilitatea de a critica constatările şi concluziile acestui raport, ceea ce a şi făcut. Astfel, intimata a criticat constatările acestui raport în faţa autorităţii emitente şi în faţa instanţei de fond. Aceste critici au fost aduse raportului de control şi printr-un Memoriu asupra Raportului de control privind contractul de finanţare din 17 iunie 2009, memoriu înregistrat sub nr. x din 11 februarie 2011.

La toate aceste critici aduse Raportului de control prin Memoriu s-a răspuns punctual de către Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică prin Scrisoarea de răspuns la Observaţiile şi comentariile asupra Raportului de Control. Prin urmare nu se poate vorbi de o nemotivare a rezilierii contractului de finanţare, chiar dacă ea s-a efectuat prin intermediul altui document comunicat intimatei şi atacat de către aceasta atât în faţa autorităţii emitente cât şi în faţa instanţei de judecată.

- Soluţia instanţei de fond de anulare a Notificării de reziliere pentru nemotivarea acesteia este nelegală şi nefondată având în vedere şi argumentele pentru care se impune motivarea actului administrativ. Astfel, instanţa de fond trebuia să analizeze în cazul de faţă, în raport de toate argumentele şi actele de la dosar, în ce măsură intimata reclamantă este vătămată prin nemotivarea actului administrativ, dacă aceasta avea sau nu cunoştinţă de motivele avute în vedere de către autoritatea emitentă a actului administrativ la luarea deciziei rezilierii.

Motivarea reprezintă un element pentru formarea convingerii destinatarilor actului administrativ cu privire la legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, constituind, totodată, o garanţie a alegerii soluţiei optime de către organul de decizie.

Lipsa motivării constituie viciu de ilegalitate pe motiv de formă (nulitate relativă), iar instanţa trebuie să analizeze în ce măsură intimata a fost vătămată sau nu.

Se precizează că în cauza de faţă lipseşte vătămarea având în vedere faptul că intimatei i-au fost comunicate motivele de reziliere, acestea au fost criticate printr-un Memoriu asupra Raportului de control privind contractul de finanţare din 17 iunie 2009, memoriu înregistrat sub nr. x din 11 februarie 2011, iar recurentul a răspuns acestui memoriu.

Având în vedere faptul că intimatei i-au fost comunicate temeiurile de fapt şi de drept ale deciziei de reziliere (prin Raportul de control din 21 ianuarie 2011 menţionat în Notificare şi prin adresa din 20.03.2012) precum şi faptul că intimata nu a suferit nici o vătămare prin faptul că în Notificarea de reziliere nu au fost reluate motivele de fapt şi de drept ale deciziei de reziliere, se apreciază că soluţia instanţei de fond este nelegală şi nefondată.

În drept, recursul se întemeiază pe dispoziţiile art. 304<SUP>1</SUP>, art. 304 pct. 8 şi următoarele din C. proc. civ.

Reclamanta - intimată a depus concluzii scrise şi a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză şi în conformitate cu prevederile art. 304<SUP>1</SUP> C. proc. civ., Înalta Curte constată că aceasta este fondată pentru următoarele considerente:

- Înalta Curte reţine că instanţa de fond a apreciat în mod eronat că notificarea de reziliere a contractului de finanţare din 17 iunie 2009 nu este motivată în fapt şi în drept, pârâtul limitându-se la a menţiona avizul transmis de Autoritatea de Management cu adresa din 23 martie 2012 şi de a face trimitere la raportul de control din 21 ianuarie 2001 cu privire la suma de 230.500 RON - referitoare la finanţarea primită.

Motivarea reprezintă operaţiunea administrativă prin care se expun considerentele de fapt şi de drept care justifică şi impun adoptarea unui act administrativ, fiind o condiţie procedurală esenţială.

S-a arătat că motivarea se poate realiza atât în cuprinsul actului - de regulă în preambul, cât şi prin ataşarea de documente - note de fundamentare, expuneri de motive, referate etc.

În practica judiciară, s-a statuat că, cerinţa motivării este suplinită atunci când între autoritatea emitentă a actului şi reclamantă a existat o corespondenţă anterioară în care acesteia din urmă i-au fost prezentate consecinţele unei eventuale neconformităţi la cerinţele legale (dec. ICCJ nr. 4331/2006).

Se consideră că dacă actul administrativ nu este motivat, actul este ilegal din punct de vedere al procedurii de elaborare fiind lovit de nulitate relativă, deci condiţionat de o vătămare adusă persoanei căreia i se adresează.

În speţă, se observă că în adresa din 11 iunie 2012 - reprezentând Notificarea de reziliere a contractului de finanţare din 17 iunie 2009 se precizează "vă notificăm în baza avizului transmis de Autoritatea de Management cu adresa din 23 februarie 2012, rezilierea contractului de finanţare din 17 septembrie 2009 …" şi de asemenea "suma de 220.500 RON suma aferentă prefinanţării primite conform Raportului de control nr. x din 21 ianuarie 2011 …" .

În contestaţia administrativă formulată de recurentă s-a arătat iniţial că notificarea de reziliere nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 21 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011, art. 21 alin. (21) dar de asemenea s-au prezentat argumente privind neregulile concrete constatate prin raportul de control, referitoare la contractul de achiziţie efectuate.

De asemenea, reclamanta a formulat obiecţiuni şi comentarii însoţite de documente justificative suplimentare asupra Raportului de control, iar prin Scrisoarea de răspuns înregistrată la ANCS sub nr. x din 24 februarie 2011 reclamantul a primit lămuriri (dosar administrativ - Tribunalul Timiş) concrete.

Prin adresa din 20 martie 2012, Direcţia Generală Organism Intermediar - Serviciul Monitorizare s-a învederat demararea procedurii de reziliere unilaterală a contractului de finanţare din 17 iunie 2009, decizia de reziliere fundamentându-se pe concluziile şi propunerile cuprinse în Raportul de control nr. x din 21 ianuarie 2011 şi reiterate în scrisoarea de răspuns la observaţiile şi comentariile asupra Raportului de control …(dosar administrativ ataşat dosarul nr. x/30/2012 al Tribunalului Timiş).

Chiar în faţa instanţei de fond reclamanta - intimată (Curtea de Apel Bucureşti) a formulat o cerere de probaţiune respectiv încuviinţarea a două expertize de specialitate contabilă şi calculatoare având în vedere că raportul de control care stă la baza emiterii notificării … conţine o serie de nereguli … .

Faţă de toate aceste exemplificări, se observă că reclamanta a avut posibilitatea de a analiza şi cenzura raţiunile pentru care au fost adoptate actele administrative, formulându-şi propria apreciere asupra legalităţii lor, depunând documente justificative şi formulând chiar probatorii în faţa instanţei, prin urmare neexistând vreo vătămare a acesteia în accepţiunea art. 105 alin. (2) C. proc. civ.

Instanţa de fond a pronunţat o sentinţă nelegală şi netemeinică apreciind că reclamantului nu i s-au comunicat motivele notificării rezilierii contractului de finanţare.

În cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi art. 312 alin. (5) C. proc. civ., privind casarea şi trimiterea spre rejudecare pe fond pentru celelalte motive invocate în acţiunea reclamantului.

De asemenea, instanţa de fond va avea în vedere şi întrebarea preliminară care face obiectul cauzei C - 261/2014 - la CJUE, ridicată în faţa Curţii de Apel Bacău în dosar nr. x/2011 şi dacă decizia Curţii Constituţionale nr. 66/2015 nr. 66/2015 are aplicabilitate în cauză.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În conformitate cu prevederile art. 304 pct. 9 raportat la art. 312 alin. (5) C. proc. civ., se va admite recursul, se va casa şi trimite spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice prin Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare împotriva sentinţei nr. 204 din 29 ianuarie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 octombrie 2015.