Payment agency prevails as appeal annuls lower ruling, upholding EUR 13 million rural-fund recovery after court finds claimant inflated project scores beyond legality review limits.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 11.12.2013, sub nr. x/39/2013, reclamanta Comuna Moldoviţa prin Primar, a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, anularea Deciziei nr. 38252 din 25 noiembrie 2013 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 7 octombrie 2013, emise de pârâtă, şi implicit a debitului stabilit în sarcina sa, în sumă de 13.116.457,37 RON.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 102 din 20 mai 2014, Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta Comuna Moldoviţa prin Primar, în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit şi a anulat Decizia nr. 38252/2013 şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 7 octombrie 2013, emise de pârâtă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 102 din 20 mai 2014 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (în prezent, Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, conform O.U.G. nr. 41/2014), întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul cărora a solicitat casarea hotărârii atacate şi rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acţiunii formulate de reclamantă ca neîntemeiată, în esenţă, pentru următoarele considerente:

1. Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat;

Prin hotărârea atacată, instanţa de fond, deşi respinge în totalitate susţinerile reclamantei din acţiunea iniţială, în lipsa unei solicitări exprese, a procedat la evaluarea şi punctarea criteriilor de selecţie avute în vedere la selectarea cererii de finanţare.

În acest sens, prima instanţă a reţinut că cererea de finanţare conţinea toate documentele necesare pentru a fi punctată cu maximum de puncte la criteriile de selecţie S9 şi S10 iar corelarea acestora cu Memoriul Justificativ/Studiul de fezabilitate nu era necesară, în condiţiile în care, aprecierea asupra legalităţii actelor contestate, nu presupunea ca instanţa să evalueze şi să acorde un punctaj cererii de finanţare depusă de Comuna Moldoviţa.

Astfel, în lipsa unor date complete şi a analizării întregii documentaţii şi a manualelor de procedură în temeiul cărora se desfăşoară activitatea de evaluare a proiectelor, instanţa de fond, subrogându-se autorităţii pârâte, a procedat la evaluarea proiectului, acordând punctaj maxim criteriilor de selecţie S9 şi S10.

2. Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat;

Conform art. 11 alin. (3) din Anexa I la contractul de finanţare, autoritatea contractantă poate suspenda sau înceta valabilitatea contractului dacă se constată o neregulă cu privire la încheierea sau executarea contractului. Acest aspect, coroborat cu prevederile art. 1 alin. (3) din Anexa I la contractul de finanţare, potrivit cărora,, beneficiarul va fi singurul răspunzător în faţa autorităţii contractante pentru implementarea proiectului" dar şi cu faptul că de această neregulă a beneficiat în mod direct reclamanta, atrage responsabilitatea acesteia de a se supune prevederilor contractuale referitoare la restituirea sumelor primite cu titlu de finanţare nerambursabilă în cazul constatării unei nereguli ce produce prejudicii.

Din enunţarea prevederilor art. 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 coroborate cu art. 4 din Regulamentul nr. 2988/95, rezultă că prejudiciul produs bugetului Uniunii Europene sau bugetelor naţionale poate fi real sau potenţial, iar producerea însăşi a unei nereguli şi utilizarea necorespunzătoare a fondurilor acordate, atrage sancţiunea restituirii parţiale sau totale a acestora.

Prin semnarea contractului de finanţare, beneficiarul şi-a asumat în totalitate clauzele contractuale, printre care şi prevederile art. 11 alin. (3) din Anexa I la contract, care stipulează că în cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea contractului, autoritatea contractantă poate înceta valabilitatea contractului, de plin drept, printr-o notificare scrisă adresată beneficiarului, fără punere în întârziere, fără nicio altă formalitate şi fără intervenţia instanţei judecătoreşti. În aceste cazuri, beneficiarul va restitui integral sumele primite cu titlu de finanţare nerambursabilă, împreună cu dobânzi şi penalităţi în procentul stabilit conform dispoziţiilor legale în vigoare, în conformitate cu prevederile art. 16 din Anexa I la contract.

Totodată, potrivit art. 4 alin. (8) din Regulamentul Comisiei (CE) nr. 65/2011 privind normele de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce priveşte punerea în aplicare a procedurilor de control şi a eco-condiţionalităţii în ceea ce priveşte măsurile de sprijin pentru dezvoltarea rurală, Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit trebuie să se asigure că "fără a aduce atingere dispoziţiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către persoane în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a beneficia de aceste plăţi şi a obţine astfel un avantaj care contravine obiectivelor măsurii de sprijin".

Recuperarea prejudiciului stabilit în sarcina reclamantei este obligatorie pentru derularea Programului FEADR în condiţiile impuse de Comunitate, prin actele normative emise de aceasta şi ratificate de Guvernul României, precum şi pentru o judicioasă şi legală gestionare a fondurilor alocate.

Primirea unui ajutor financiar nerambursabil incumbă tuturor persoanelor beneficiare (beneficiarul direct, dar şi furnizorii/prestatorii/constructorii) respectarea cu stricteţe a condiţiilor de realizare a obiectivului subvenţionat, fapt ce justifică aplicarea din partea Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit a unor măsuri corective, în scopul evitării pe viitor a punerii în dificultate a proiectelor.

4. Apărările formulate de intimata-reclamantă Comuna Moldoviţa, prin Primar

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-reclamantă Comuna Moldoviţa, prin Primar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind legală şi temeinică, reiterând susţinerile formulate pe parcursul soluţionării litigiului în primă instanţă.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 4 martie 2015, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 10 iunie 2015, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Intimata-reclamantă Comuna Moldoviţa, prin Primar, a supus controlului de legalitate Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 07 octombrie 2013 emis de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, prin care s-a stabilit în sarcina sa o creanţă bugetară în cuantum total de 13.116.457,37 RON, precum şi Decizia nr. 38252 din 25 noiembrie 2013, prin care autoritatea pârâtă a respins contestaţia formulată împotriva procesului-verbal de constatare menţionat.

În fapt, se reţine că între Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, în calitatea de autoritate contractantă şi Comuna Moldoviţa, prin Primar, în calitate de beneficiar, a fost încheiat Contractul de finanţare din 14 iunie 2010, având ca obiect acordarea unei finanţări nerambursabile de către autoritatea contractantă pentru implementarea proiectului cu titlul,, Modernizarea infrastructurii de bază în com. Moldoviţa, jud. Suceava."

Prin adresa înaintată Direcţiei Control şi Antifraudă sub nr. x din 28 mai 2013, privind sesizarea nr. 9591 din 02 aprilie 2013 a CRPDRP1 Iaşi, s-au luat la cunoştinţă aspecte referitoare la presupuse deficienţe privind modul defectuos de punctare a criteriilor de selecţie pe parcursul evaluării acestora, reţinându-se că, în dosarul administrativ al cererii de finanţare aferent proiectului mai sus menţionat, o parte din formularul E 3.2 - Fişa de evaluare a criteriilor de selecţie, a suferit modificări la punctajele înscrise la criteriile S9 şi S10, fapt ce a condus la mărirea artificială a punctajului total acordat Comunei Moldoviţa, pentru a îndeplini punctajul necesar în vederea selectării proiectului pentru finanţare nerambursabilă.

În acest sens, s-a constatat că în exemplarul original al Formularului E 3.2, existent în dosarul administrativ al cererii de finanţare la paginile 38-41, la criteriile de selecţie S9 şi S10, existente la pagina 40 a formularului, sunt înscrise câte 7 puncte la fiecare criteriu, totalul punctajului înscris la proiectul respectiv fiind de 66 de puncte, toate cifrele fiind tehnoredactate pe calculator.

În exemplarul copie al formularului E3.2, înaintat odată cu sesizarea, la cererea Directorului General Adjunct al CRPDRP 1 N-E Iaşi, un evaluator independent a efectuat modificări la punctajul tehnoredactat pe calculator, de câte 7 puncte acordat la fiecare din criteriile de selecţie S9 şi S10 şi punctajul total de 66 de puncte, şi a înscris sub acest punctaj, cu scris de mână, punctajul de câte 5 puncte acordat la fiecare din criteriile de selecţie S9 şi S10 şi punctajul total al proiectului de 62 de puncte.

La sesiunea de proiecte M 322 - 01/09 - 15 iunie - 31 iulie 2009, în urma semnării şi publicării raportului de selecţie, punctajul minim cu care proiectele au fost selectate pentru finanţare a fost de 64 de puncte.

Astfel, în condiţiile punctajului acordat de către evaluatorul independent, proiectul Comunei Moldoviţa nu ar fi fost selectat pentru finanţare nerambursabilă prin Măsura 322 din Programul FEADR.

Având în vedere diferenţele din formularul original al dosarului administrativ aferent cererii de finanţare şi din exemplarul copie al acestuia, cu modificări ale evaluatorului independent, ataşat la sesizare, referitoare la punctajele înscrise la criteriile de selecţie S9 şi S10, precum şi la punctajul total al proiectului, Direcţia Control şi Antifraudă a solicitat tuturor celor care au semnat acest formular să se prezinte la sediul autorităţii pârâte, în vederea reevaluării proiectului din punct de vedere al criteriilor de selecţie, în special al criteriilor de selecţie S9 şi S10.

În urma reevaluării punctajelor acordate reclamantei Comuna Moldoviţa, cei doi experţi verificatori şi şeful de serviciu au înscris, la criteriile de selecţie S9 şi S10 punctajul 0 şi la punctajul total 52 de puncte, susţinând că acesta este punctajul corect pe care l-au acordat proiectului.

Legat de punctajul total de 62 de puncte acordat de evaluatorul independent în copia formularului E3.2 ataşată sesizării, s-a considerat că acesta nu este corespunzător, deoarece putea fi acordat numai în condiţiile în care prin proiect se propuneau investiţii în infrastructura socială şi în promovarea specificului cultural, fără sprijinul unui partener ONG.

Situaţia de fapt expusă se regăseşte în considerentele Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 07 octombrie 2013, pârâta concluzionând că acordarea unui punctaj de 52 de puncte nu ar fi permis selectarea şi finanţarea proiectului în cauză, astfel încât, sumele decontate în baza contractului de finanţare reprezintă cheltuieli neeligibile.

Prima instanţă a respins criticile formulate de reclamantă vizând încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile noi prin aplicarea în cauză a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 şi motivarea insuficientă a procesului-verbal de constatare a neregulilor, apreciind însă, cu referire la existenţa neregulii reţinută în sarcina reclamantei prin actele contestate, că cererea de finanţare conţinea toate documentele necesare pentru a fi punctată cu maximum de puncte la criteriile de selecţie S9 şi S10 iar corelarea datelor prezentate în documentaţia anexată cererii de finanţare cu cele din Studiul de Fezabilitate şi Memoriul Justificativ, nu era necesară, context în care, sunt îndeplinite criteriile de eligibilitate impuse de legislaţia primară pentru obţinerea finanţării nerambursabile pentru Măsura 322.

În acord cu susţinerile recurentei-pârâte, instanţa de control judiciar constată că prin dezlegarea dată problemei de drept supuse analizei, judecătorul fondului a procedat, în fapt, la reevaluarea proiectului şi acordarea unui anumit punctaj criteriilor de selecţie S9 şi S10, substituindu-se autorităţii contractante şi depăşind limitele controlului de legalitate cu care a fost învestită.

Astfel, prin acţiunea dedusă judecăţii, prima instanţă a fost învestită cu cercetarea legalităţii şi temeiniciei actelor administrative contestate, apreciere ce impune, exclusiv, analiza existenţei neregulii constatate de pârâtă, prin prisma îndeplinirii de către aceasta a condiţiilor prevăzute de legislaţia în materie.

Pornind de la definiţia dată neregulii de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, preluate, de altfel, şi de art. 16 alin. (1) din Anexa I la contractul de finanţare, se reţine că în cazul finanţării nerambursabile obţinute prin programul FEADR, răspunderea care incumbă beneficiarului este una generală şi independentă de ideea de culpă, acestuia revenindu-i în exclusivitate obligaţia de a respecta toate criteriile de eligibilitate şi selecţie şi de a prezenta documente justificative în acest sens, fiind în interesul său realizarea unui proiect eligibil.

În cadrul verificării eligibilităţii, un proiect este analizat sub aspectul îndeplinirii condiţiilor legale, normative, pentru acordarea unei finanţări nerambursabile, un proiect declarat eligibil însemnând că îndeplineşte toate condiţiile pentru a beneficia de finanţare nerambursabilă din fonduri europene şi/sau naţionale.

În cadrul procedurii de selecţie se realizează departajarea proiectelor declarate eligibile pe baza unor criterii, astfel încât, proiectele pot primi finanţare chiar în sesiunea pentru care a fost depusă cerere de finanţare sau în alte sesiuni din cadrul aceluiaşi program.

În cauză, după cum s-a arătat anterior, au fost constatate nereguli la evaluarea criteriilor de selecţie S9 şi S10, prin modificarea punctajului de 52 de puncte obţinut de cererea de finanţare depusă de Comuna Moldoviţa, fapt ce a permis încheierea nejustificată a contractului de finanţare.

Neregula constatată subzistă din etapa de evaluare a proiectului depus de reclamantă şi este de natură a afecta condiţiile în care beneficiarul a obţinut finanţare nerambursabilă şi a încheiat contractul de finanţare.

Înalta Curte nu împărtăşeşte opinia exprimată de prima instanţă, care a apreciat că pentru criteriile de selecţie S9 şi S10, nu era necesară existenţa unei corelări între documentaţia anexată cererii de finanţare şi memoriul justificativ/studiul de fezabilitate, cerinţă prevăzută în Manualul de procedură pentru evaluarea şi selectarea cererilor de finanţare pentru proiecte de investiţii.

În conformitate cu Manualul de procedură pentru evaluarea şi selectarea cererilor de finanţare pentru proiecte de investiţii, cod manual M 01-02, versiunea 07, aprobat prin Instrucţiunea nr. 43/2009, respectiv, Ordinul MADR nr. 379 din 11 iunie 2009, aplicabil cererilor de finanţare pentru Măsura 322, aferent sesiunii de proiecte în care reclamanta a depus cererea de finanţare, pentru proiectele integrate care conţin investiţii în infrastructura socială şi care promovează investiţii în scopul conservării specificului local şi a moştenirii culturale, cum este şi cazul proiectului depus de reclamantă, în formularul E 3.2 - Fişa de evaluare a criteriilor de selecţie, sunt prevăzute punctajele care se acordă criteriilor de selecţie S9 şi S10.

În Manualul de procedură menţionat, la analiza şi evaluarea criteriilor de selecţie S9 şi S10, sunt precizate condiţiile care trebuie realizate simultan pentru considerarea ca îndeplinite a criteriilor în discuţie în cazul proiectelor care prevăd asocierea comunei cu un ONG/unitate de cult, în vederea funcţionării investiţiei sociale, printre acestea regăsindu-se şi cerinţa corelării datelor prezentate în SF referitoare la descrierea implementării şi funcţionării investiţiei în colaborare cu un partener, cu cele din documentul 28 (ex: activitatea vizată de parteneriat, numele asociaţilor, obligaţiile şi responsabilităţile partenerilor, durata asocierii, etc.).

În speţă, din documentele anexate cererii de finanţare, rezultă că intenţia reclamantei a constat în implementarea investiţiilor în infrastructura socială (cămin de zi pentru copii) şi în promovarea specificului cultural (dotarea căminului cultural), în parteneriat cu O.N.G.-ul Fundaţia "A." Vatra Moldoviţei.

Experţii verificatori au motivat acordarea punctajului 0 la criteriile de selecţie S9 şi S10, şi a punctajului total de 52 de puncte, prin completarea rubricii "Observaţii" cu următoarele menţiuni: la "S9 - nu sunt îndeplinite simultan cele 4 condiţii obligatorii din procedură, parteneriatul cu ONG specificat nu este descris în SF (nu este îndeplinit pentru centru de zi pentru copii)"; la "S10 - idem ca la S9 pentru dotare cămin cultural, nefiind descrisă în MJ activitatea desfăşurată cu ONG".

În raport de conţinutul documentaţiei anexate cererii de finanţare şi a dosarului administrativ al cererii de finanţare, se constată că în Studiul de Fezabilitate elaborat pentru construirea centrului de zi pentru copii şi în Memoriul Justificativ întocmit pentru dotarea căminului cultural, din cererea de finanţare, nu s-a asigurat corelarea datelor referitoare la descrierea implementării şi funcţionării investiţiei în colaborare cu un partener, cu cele din documentul 28, nefiind astfel întrunite simultan cele patru condiţii precizate în procedură pentru punctarea criteriilor de selecţie S9 şi S10.

În dezacord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar reţine că pentru criteriile de selecţie S9 şi S10, era necesară şi obligatorie cerinţa corelării datelor prezentate în documentaţia ataşată cererii de finanţare cu cele din Studiul de Fezabilitate şi Memoriul Justificativ, această cerinţă fiind prevăzută în mod expres în Manualul de procedură pentru evaluarea şi selectarea cererilor de finanţare pentru proiecte de investiţii, elaborat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în aplicarea Regulamentelor CE şi a legislaţiei interne, document care, în completarea legislaţiei primare, stabileşte o procedură unitară pentru evaluarea criteriilor de selecţie şi de eligibilitate aplicabile cererilor de finanţare ale beneficiarilor publici din cadrul Măsurii 322.

În condiţiile arătate, documentaţia întocmită de intimata-reclamantă pentru obţinerea finanţării nerambursabile, nu conţine date complete cu privire la derularea parteneriatului, informaţii care sunt necesare pentru stabilirea eligibilităţii proiectului, astfel încât, în mod corect recurenta-pârâtă a constatat că pe parcursul evaluării criteriilor de selecţie au fost încălcate prevederile procedurale referitoare la punctarea criteriilor de selecţie S9 şi S10, abatere ce constituie neregulă în accepţiunea conferită de O.U.G. nr. 66/2011.

Înalta Curte constată întemeiate şi criticile formulate de recurentă ce vizează îndeplinirea condiţiei privind existenţa prejudiciului creat sau posibil a fi creat bugetului Uniunii Europene, donatorilor publici şi/sau naţionali.

În legătură cu aspectul analizat, este de subliniat faptul că în afara prevederilor cuprinse în legislaţia naţională, noţiunea de neregulă este definită în art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, dispoziţii care au aplicabilitate directă în legislaţia naţională, ca fiind "orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui ofertant economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al UE, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general".

În jurisprudenţa sa, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat că, inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare ale Uniunii (C-465/10, pct. 47 şi C-199/03, pct. 31), statul fiind în măsură să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanţării (C-271/01, pct. 48, C-465/10, pct. 32), regula generală fiind că orice abatere trebuie să ducă la retragerea avantajului obţinut în mod fraudulos (C-199/03, pct. 15).

Prin urmare, întrucât obligaţia de restituire sau recuperare a fondurilor Uniunii Europene există în toate cazurile de constatare a unor fraude sau nereguli, fără a fi necesară probarea existenţei sau producerii unui prejudiciu, iar în cauză s-a reţinut în sarcina reclamantei săvârşirea unei nereguli cu privire la modalitatea de încheiere a contractului de finanţare, autoritatea publică pârâtă a declanşat procedura de recuperare a sumelor plătite necuvenit din fondurile europene, procedând, în mod legal, la emiterea actelor administrative contestate.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, casarea sentinţei atacate şi rejudecând cauza, va respinge acţiunea formulată de reclamanta Comuna Moldoviţa, prin Primar, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei civile nr. 102 din 20 mai 2014 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în tot sentinţa atacată şi rejudecând, respinge acţiunea formulată de reclamanta Comuna Moldoviţa prin Primar, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 noiembrie 2016.