Validity of reissued historic monument classification order following administrative communication of non-classification and prior definitive judicial upholding of the initial order

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Sesizarea instanţei de fond.

Prin cererea acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 10 aprilie 2014, reclamanta S.C. A. S.A. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional a solicitat anularea Ordinului Ministrului Culturii şi Patrimoniului Naţional nr. 2691/2013 privind un imobil proprietate privată care a fost clasificat ca monument istoric fostul B. din Băile Felix.

Soluţia instanţei de fond.

Prin sentinţa civilă nr. 216/CA/2014-PI din 11 noiembrie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia autorităţii de lucru judecat invocată de pârâtul Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional şi s-a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta SC "A."SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional, privind anularea Ordinului nr. 2691/2013.

Calea de atac exercitată.

Împotriva sentinţei civile nr. 216/CA/2014-PI din 11 noiembrie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.A., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

S-a solicitat, în principal, admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi, pe cale de consecinţă, să se anuleze Ordinul de clasare nr. 2691 din 6.12.2013 emis de Ministerul Culturii, în subsidiar, admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi, pe cale de consecinţă, trimiterea cauzei spre rejudecare Curţii de Apel Oradea şi obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

Prima critică a fost aceea că hotărârea dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.)

S-a apreciat că, în mod nelegal, instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei S.C. A. S.A. cu privire la anularea Ordinului de clasare nr. 2691/2013 emis de pârâtul Ministerul Culturii.

Astfel, instanţa a aplicat greşit dispoziţiile în materia clasării bunurilor imobile, făcând o interpretare eronată a articolelor indicate de către recurentă ca fiind nesocotite de către pârâtul Ministerul Culturii, respectiv a interpretat greşit atât conţinutul, cât şi efectele Adresei nr. 3553 din 01.08.2013 emisă de Ministerul Culturii, în dezacord cu stadiul procedurii de clasare şi implicit cu situaţia juridică a imobilului în discuţie.

Prin Adresa nr. x/01.08.2013 emisă de Ministerul Culturii s-a comunicat recurentei în mod neechivoc că s-a dispus "oprirea procedurii de clasare şi neclasarea imobilelor în cauză, în conformitate cu prevederile art. 15 alin. (6) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea momentelor istorice, republicată, cu recomandarea restaurării/reconstruirii faţadelor principale ale celor două pavilioane şi integrarea acestora în construcţie", iar instanţa de fond, în mod greşit în opinia recurentei, a apreciat că respectivul înscris nu poate fi asimilat unei comunicări de neclasare a imobilului în accepţiunea art. 15 alin. (6) din Legea bnr. 422/2001, trecând astfel, în mod nepermis şi nemotivat, peste voinţa expresă a autorităţii emitente a actului invocat.

Pe cale de consecinţă, pentru emiterea, eventual, a unui nou ordin de clasare a imobilului cu privire la care i s-a comunicat acesteia soluţia de neclasare prin Adresa nr. x/01.08.2013 era imperios necesar ca imobilul să aibă deja regim de monument istoric, regim ce putea fi conferit doar de comunicarea unei noi înştiinţări de clasare către titularul dreptului de proprietate al imobilului pentru că, în sens contrar, s-ar nesocoti dispoziţiile art. 14 alin. (1) şi (2) din aceeaşi lege.

Nu există nicio dispoziţie legală care să permită prin derogare de la procedura de clasare a imobilelor, după 7 luni de la momentul expirării celor 15 zile în care actul ar fi trebuit publicat în Monitorul Oficial, interval de timp în care Ministerul Culturii a emis Adresa nr. x din 01.08.2013 prin care a comunicat neclasarea imobilului, ca mod de finalizare a primei proceduri, emiterea unui nou ordin de clasare, act administrativ distinct, de sine stătător, cu efecte juridice proprii, în absenţa derulării unei noi proceduri de clasare a imobilului, ce impune în mod neechivoc o serie de acte preparatorii, circumscrise oricărei proceduri de clasare a imobilelor.

Deşi Ministerul Culturii, în calitate de emitent al actului administrativ supus dezbaterii, era obligat să depună la dosar toate actele care au stat la baza emiterii Adresei nr. 3553 din 01.08.2013, la dosarul de fond nu se regăsesc aceste înscrisuri, fapt neobservat de instanţa de fond.

Cu privire la evidenta reluare a procedurii de clasare, instanţa de fond a interpretat, susţine recurenta, în mod eronat dispoziţiile art. 15 alin. (6) teza a II-a din Legea nr. 442/2001.

Instanţa de fond a arătat că procedura de clasare nu a fost reluată, dar că, în acest mod, a nesocotit adresa Ministerului Culturii şi prevederile legale care interzic în mod expres reluarea procedurii de clasare în termen de 3 ani de la momentul emiterii comunicării răspunsului Ministerului Culturii nr. 3553/2013 privind neclasarea.

Pentru că ordinul nepublicat nu a produs efecte juridice, fiind ca şi inexistent, un alt ordin de clasare, fiind un act administrativ distinct, putea fi emis doar după parcurgerea integrală a etapelor prevăzute de lege, astfel cum impune art. 8 alin. (2) din Legea nr. 422/2001, adică o procedură de clasarea distinctă, aferentă noului act şi nu în baza unei vechi proceduri de clasare.

Interpretarea dispoziţiilor Legii nr. 422/2001, în sensul propus de pârâtul Ministerul Culturii de-a lungul judecăţii prezentei cauze are drept consecinţă unică nesepararea principiului clarităţii şi preciziei legii, contrar art. 1 alin. (3) şi alin. (5) din Constituţie şi contrar art. 6 parag. (1) din Convenţia Europeană a Dreptului Omului ce consacră principiul securităţii raporturilor juridice.

A doua critică a vizat faptul că motivarea hotărârii atacate este superficială, aproape inexistentă, iar puţinele motive ale acesteia sunt contradictorii (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.)

Recurenta consideră că, prin sentinţa atacată, Curtea de Apel Oradea a creat o aparenţă a îndeplinirii obligaţiei motivării hotărârii, pentru că în realitate, motivarea este extrem de sumară, instanţa neoferind motivele pertinente care i-au format convingerea că acţiunea reclamantei este neîntemeiată.

Pe lângă motivarea extrem de precară a hotărârii, există o vădită contradicţie între puţinele argumente oferite de instanţă.

Astfel, deşi Curtea de Apel Oradea a reţinut în mod judicios că actul administrativ este distinct şi de sine stătător, ulterior contrazice această ipoteză, precizând că Ordinul nr. 2691/2013 a fost emis de fapt în continuarea procedurii iniţiale de clasare.

S-a apreciat că instanţa de fond nu a întemeiat în mod pertinent necesitatea emiterii unui nou ordin de clasare şi nici nu oferă argumente cu privire la legalitatea actului administrativ, nu a oferit motive pertinente printre care lipsa de relevanţă juridică a Răspunsului nr. 3553/2013 al Ministerului Culturii, prin care se comunică recurentei soluţia de "oprire" a procedurii de clasare şi de neclasare a imobilului.

Prin modul în care a nesocotit analizarea situaţiei de fapt şi de drept deduse judecăţii, instanţa a încălcat dispoziţiile art. 425 alin. (1) N. C. proc. civ. şi art. 6 paragraf 1 din CEDO, fiind invocată jurisprudenţa instanţei supreme şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Intimatul Ministerul Culturii a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta a depus răspuns la întâmpinare.

A fost întocmit Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului şi prin încheierea din 11.11.2015 s-a dispus comunicarea acestuia.

Prin încheierea din 6.04.2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost admis în principiu recursul şi s-a fixat termen de judecată în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

4. Soluţia instanţei de recurs

După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:

Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare a Ordinului Ministrului Culturii şi Patrimoniului Naţional nr. 2691/2013.

Prin acest ordin, imobilul "Fostul B." din localitatea Băile Felix, comuna Sânmartin, judeţul Bihor a fost clasat ca monument istoric, categoria de arhitectură în baza prevederilor Legii nr. 422/2001 privind monumentele istorice.

Instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei, dar criticile recurentei sunt nefondate.

Pentru a putea analiza criticile formulate de recurentă se impune o precizare a situaţiei de fapt ce a dus la emiterea ordinului contestat.

Iniţial, prin Ordinul nr. 2361/2011 al Ministrului Culturii, imobilul,, Fostul B." din localitatea Băile Felix, sat Sânmartin, judeţul Bihor a fost declarat monument istoric, iar reclamanta a formulat acţiune în anulare a acestuia.

Acţiunea reclamantei a fost respinsă definitiv şi irevocabil prin sentinţa nr. 260/CA/2011 a Curţii de Apel Oradea şi Decizia nr. 4823/2012 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Clasarea unui imobil ca monument istoric începe odată cu anunţarea proprietarului bunului despre acest fapt (art. 15 alin. (1) din Normele aprobate prin Ordinul 2260/2008) şi se finalizează prin publicarea Ordinului în Monitorul Oficial al României (art. 13 alin. (3) Legea nr. 422/2001).

Ulterior, în Monitorul Oficial al României partea I a fost publicat Ordinul nr. 2691 din 6 decembrie 2013 al Ministrului Culturii prin care imobilul "Fostul B." a fost clasat ca monument istoric.

Instanţa de fond a respins criticile reclamantei ce au vizat nerespectarea prevederilor art. 16 alin. (1) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 2260/2008 şi ale art. 15 alin. (6) din Legea nr. 442/2001.

Instanţa de recurs nu va reţine criticile recurentei referitoare la greşita interpretare a conţinutului şi efectelor Adresei nr. 3553/2013 emisă de Ministerul Culturii şi înregistrată sub nr. 9554 din 17.09.2013 la sediul recurentului, întrucât nu se poate susţine că prin această adresă s-ar fi primit un răspuns privind neclasarea acestui imobil, în sensul art. 15 alin. (6) din Legea nr. 422/2001, potrivit cărora "la data comunicării răspunsului privind neclasarea, regimul de monument istoric al bunului, încetează".

Nu poate fi acceptat un asemenea punct de vedere şi să se considere că prin această adresă s-ar fi dispus neclasarea acestui imobil în condiţiile în care acţiunea în anulare a Ordinului MCPN nr. 2361 din 01.06.2011 emis conform prevederilor art. 13 alin. (1) pct. 2 lit. e) alin. (3) şi art. 33 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare a fost respinsă prin sentinţa civilă nr. 260 din 05.12.2011 a Curţii de Apel Oradea, irevocabilă prin Decizia nr. 4823 din 16.11.2012 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În condiţiile în care există o hotărâre judecătorească irevocabilă prin care se stabileşte că ordinul de clasare este legal şi pentru că nu s-au prezentat elemente noi pe baza cărora să se poată stabili o altă situaţie decât cea avută în vedere la emiterea Ordinului nr. 2361 din 01.06.2011, nici nu se poate considera că Adresa nr. x/2013 ar reprezenta un ordin de neclasare.

Aşa, după cum rezultă din prevederile Legii nr. 422/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi pentru a se dispune "neclasarea" se parcurge o procedură, iar răspunsul motivat privind neclasarea, potrivit art. 13 alin. (4) din lege, se comunică "proprietarului şi titularilor altor drepturi reale, precum şi autorităţii administraţiei publice locale de către serviciile publice deconcentrate ale Ministerului Culturii şi Cultelor în termen de cel mult 30 de zile de la data primirii lor de la minister...".

Or, în speţă, nu s-a făcut dovada că ar fi fost derulată vreo procedură de neclasare care să fie finalizată cu Adresa nr. x/2013, pentru ca aceasta să fie considerată răspuns privind neclasarea, pentru că în acest caz nu se emite ordin de "neclasare".

Din contră, cu privire la acest imobil a fost derulată procedura de clasare, finalizată prin emiterea Ordinului nr. 2361 din 01.06.2011 şi contestat de recurentă conform art. 15 din lege.

Practic, în urma soluţionării irevocabile a acţiunii în anulare a Ordinului nr. 2361/2011 se impunea, conform art. 16 alin. (1) din Legea nr. 422/2001, publicarea lui în Monitorul Oficial, Partea I.

Intimatul Ministerul Culturii a susţinut că nu a fost posibilă publicarea acestui ordin în Monitorul Oficial datorită modificărilor intervenite, între momentul emiterii şi momentul rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de respingere a acţiunii în anulare, cu privire la semnatarul acestui ordin şi, de aceea, s-a procedat la emiterea Ordinului nr. 2691 din 6.12.2013 de către Ministerul Culturii, în funcţie la acel moment, pentru a putea fi publicat ordinul de clasare în Monitorul Oficial şi a fi finalizată astfel procedura de clasare a imobilului "fostul B." Băile Felix.

Aceste aspecte nu au fost contestate de către recurentă, respectiv cele referitoare la schimbarea persoanei ce deţinea funcţia de ministru la cele două momente.

Pentru că s-a stabilit că Adresa nr. x/2013 a Ministerului Culturii nu reprezintă un "ordin de neclasare", vor fi respinse şi criticile recurentei referitoare la "reluarea procedurii de clasare".

Potrivit art. 15 alin. (6) din Legea nr. 422/2001:

"La data rămânerii definitive a comunicării de declasare sau de la data comunicării răspunsului privind neclasarea, regimul de monument istoric al bunului, încetează, iar reluarea procedurii de clasare sau de declasare nu poate interveni înainte de 3 ani, în absenţa descoperirii unor elemente noi care să o justifice".

Din interpretarea acestui text rezultă că termenul stabilit de art. 15 alin. (6) teza a II-a din lege este aplicabil numai în cazul în care s-ar fi comunicat un răspuns privind neclasarea, răspuns care să fie definitiv, or, în speţă, nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru că nu s-a comunicat un răspuns privind neclasarea, aşa cum s-a arătat anterior.

Este adevărat că Ordinul nr. .2361/2011, rămas definitiv în urma hotărârii judecătoreşti, nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, în termen de 15 zile de la rămânerea lui definitivă, astfel cum prevede art. 16 alin. (1) din Legea nr. 422/2001, dar aceasta nu atrage sancţiunea nulităţii lui sau lipsa producerii de efecte juridice (aşa cum reţine recurenta) pentru că legea nu prevede o asemenea sancţiune şi, pe de altă parte, intimatul a justificat depăşirea acestui termen prin schimbarea titularului semnăturii pe acel ordin, ceea ce făcea imposibilă publicarea în Monitorul Oficial.

Nu poate produce efecte juridice o adresă emisă prin care s-ar dispune "oprirea procedurii de clasare", în condiţiile existenţei unei proceduri finalizată printr-o hotărâre judecătorească.

Chiar dacă recurenta susţine că noul ordin emis (Ordinul nr. 2691/2013) ar fi un act administrativ distinct, din actele depuse la dosar rezultă că, în fapt, prin acest ordin a fost, practic, finalizată procedura de clasare a imobilului "fostul B." Băile Felix, s-a putut proceda la publicarea lui în Monitorul Oficial Partea I şi au fost respectate prevederile legale.

Recurenta, în motivele de recurs, a apreciat că interpretarea dată dispoziţiilor Legii nr. 422/2001 ar avea drept consecinţă nerespectarea principiului clarităţii şi preciziei legii şi deci, a dispoziţiilor Constituţiei şi art. 6 paragraf I din CEDO, dar aceste susţineri nu pot fi reţinute.

Dispoziţiile din Legea nr. 422/2001 sunt clare şi precise, iar interpretarea legii se face de către instanţele judecătoreşti.

Faptul că recurenta nu împărtăşeşte modul de interpretare al prevederilor legale cu incidenţă în prezenta cauză nu înseamnă că ar fi încălcate art. 11 coroborat cu art. 20 din Constituţie, prin raportare la Jurisprudenţa CEDO privind necesitatea respectării condiţiilor de claritate şi previzibilitate a legii şi a dispoziţiilor art. 1 alin. (3), (5) din Constituţie.

Toate acestea dovedesc faptul că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material şi nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

De altfel, se impune precizarea că, în raport cu jurisprudenţa CEDO în Cauza Beian împotriva României, pentru ca instanţa supremă să nu pronunţe soluţii contrare în cauze identice, soluţia în prezenta cauză este concordantă cu cea pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în dosar nr. x/2014, având în vedere că prin Decizia nr. 1282 din 20.04.2016, a fost menţinută soluţia pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal prin sentinţa civilă nr. 174 din 2.10.2014, prin care a fost respinsă acţiunea în anulare a Ordinului Ministrului Culturii nr. 2692/2013 privind clasarea ca monument istoric a Fostului C. din Băile Felix.

În Hotărârea pronunţată în Cauza Beian, CEDO a subliniat că divergenţele de jurisprudenţă constituie, prin natură, consecinţa inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanţe de fond având autoritate asupra competenţei lor teritoriale. Cu toate acestea, rolul unei instanţe supreme este tocmai acela de a reglementa aceste contradicţii ale jurisprudenţei (Zielinski şi Pradal şi Gonzales şi alţii împotriva Franţei [GC], nr. 24846/94 şi 34165/96 la 34173/96, parag. (59), CEDO 1999-VII) şi că în loc să-şi îndeplinească rolul său stabilind o interpretare de urmat, Înalta Curte de Casaţie a devenit ea însăşi sursa nesiguranţei juridice, micşorând astfel încrederea publicului în sistemul judiciar (a se vedea, mutatis munandis, D. împotriva Ucrainei, nr. 48553/99, parag. (97), CEDO 2002-VII şi Păduraru citat anterior, parag. (98), în cazul în care s-ar pronunţa soluţii contrare în speţe identice.

Referitor la criticile ce vizează incidenţa art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se constată că şi acestea sunt nefondate.

Potrivit art. 425 alin. (1) C. proc. civ. prevede obligaţia pentru instanţă de a indica, în considerentele hotărârii, obiectul cererii, susţinerile părţilor, pe scurt, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivele de fapt şi de drept la care se referă art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. reprezintă premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv, o hotărâre care nu evocă susţinerile ei constituind o dispoziţie arbitrară, care anulează aproape toate principiile care guvernează procesul civil, aceasta fiind şi raţiunea pentru care a fost reglementat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Legiuitorul a stabilit în sarcina judecătorului obligaţia legală de a motiva în fapt şi în drept hotărârea, întrucât în hotărâre trebuie să se explice părţilor, atât în fapt, cât şi în drept, care au fost raţiunile care au condus la adoptarea soluţiei.

În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată de legiuitor, pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 parag. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Într-adevăr, prin nemotivarea hotărârii se aduce atingere prevederilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului privind procesul echitabil, aşa cum a fost interpretat textul în practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, aşa cum a subliniat şi recurenta.

Conform jurisprudenţei instanţei de la Strasbourg, noţiunea de proces echitabil presupune ca o instanţă internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuşi, în mod real, problemele esenţiale care i-au fost supuse.

În speţă, în raport şi de această jurisprudenţă, nu se poate reţine că hotărârea instanţei de fond este nemotivată, chiar dacă aproape 9 pagini din cele 11 ale hotărârii reprezintă reluări ale susţinerilor părţilor, deoarece instanţa de fond a motivat respingerea motivelor de nelegalitate invocate de reclamantă în cererea de chemare în judecată.

Nu poate fi considerată nemotivare nici faptul că instanţa nu ar fi oferit argumente pertinente pentru care lipseşte de relevanţă juridică Adresa nr. x/2013 a Ministerului Culturii, deoarece instanţa a prezentat punctul său de vedere, iar recurenta a putut să invoce în motivele de recurs critici cu privire la consecinţele acestei adrese.

Apreciind că soluţia instanţei de fond a fost motivată şi că a fost pronunţată cu aplicarea şi interpretarea corectă a prevederilor legale, în baza art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. "A." S.A. împotriva sentinţei nr. 216/CA/2014-PI din 11 noiembrie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 noiembrie 2016.