Limitation of judicial review for pre-2004 administrative acts under ECHR legal certainty

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naţionale, a solicitat să se constate că Ordinul nr. M.C. 133 din 04 octombrie 1985 nu a fost semnat de persoanele abilitate şi, în consecinţă, nu produce efecte juridice, propunerea de trecere în rezervă fiind semnată în mod abuziv de către locţiitorul de zbor şi secretarul de partid, şi nu de Consiliul de Onoare, potrivit regulamentelor militare.

Prin precizarea din 29 decembrie 2014, reclamantul a învederat că a "promovat o nouă acţiune, adică prezenta la Curtea de Apel Timişoara ca, de data aceasta pe cale civilă (secţie civilă), să analizeze, să hotărască şi să constate dacă M.Ap. N. a respectat legea şi Regulamentul disciplinei militare" atunci când a fost trecut în rezervă fără avizul Consiliului de Onoare aşa cum prevede legea şi regulamentele militare, solicitând instanţei să constate dacă M.Ap. N. a respectat legea".

La data de 6 februarie 2015, la solicitarea instanţei, reclamantul a formulat precizări privind temeiul de drept al acţiunii sale, ca fiind art. 111 vechiul din C. proc. civ. coroborat cu art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în sensul că "actul pretins prejudiciator a fost emis înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004", arătând că numai printr-o eroare materială s-a consemnat anterior art. 35 din noul C. proc. civ.).

Prin completarea de precizare depusă la data de 9 februarie 2015 reclamantul a arătat că nu se poate reţine "incidenţa" Legii nr. 554/2004, iar "temeiul juridic" asupra căruia trebuie să se aplece instanţa este art. 1 şi 3 din Legea nr. 1/1967, întrucât aceste norme erau în vigoare" la data trecerii sale în rezervă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 63 din data de 16.03.2015, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea reclamantului A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naţionale, cu precizarea din 06.02.2015, ca fiind inadmisibilă.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 63 din 16.03.2015, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., indicând motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

La data de 26.06.2015 recurentul-reclamant în contradictoriu cu Ministerul Apărării Naţionale a invocat excepţia de nelegalitate a actului administrativ cu caracter individual - Ordinul de trecere în rezervă nr. M.C. 133 emis la data de 04.10.1985.

În motivarea excepţiei se susţine nelegalitatea Ordinului de trecere în rezervă nr. M.C. 133 din 04 octombrie 1985 deoarece propunerea de trecere în rezervă nu a fost făcută în conformitate cu prevederile capitolului 4 al H.C.M. nr. 927/1964 (Regulamentul Disciplinei Militare), în sensul că nu există lucrări pe care să se întemeieze, aşa cum prevăd în mod imperativ dispoziţiile art. 43, 48, 51, 77, completat cu Dispoziţia A7/101 din 08 iulie 1988, art. 79, art. 80 completat cu Dispoziţia A7/101 din 08 iulie 1988, art. 81, 84, 85, 93, 95 din R.D.M. - O.G. nr. 10/1973, valabil în octombrie 1985.

4. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, prin încheierea de şedinţă din data de 20 aprilie 2016, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispoziţiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu menţiunea că părţile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare.

La termenul din 03.11.2016 având în vedere că în raport s-a propus măsura anulării, s-a considerat, de către toţi membrii completului, că se poate face aplicarea prevederilor art. 493 alin. (5) C. proc. civ.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând cu prioritate excepţia de nelegalitate a Ordinului de trecere în rezervă nr. M.C. 133 emis la data de 04.10.1985, Înalta Curte constată următoarele:

Înalta Curte constată că recurentul - reclamant A. a invocat excepţia de nelegalitate a aceluiaşi Ordin - Ordinul Ministrului Apărării Naţionale nr. M.C. 133/1985 cu ocazia judecării recursului declarat împotriva sentinţei civile nr. 63 din 16 martie 2015, astfel că, examinarea actului administrativ pe cale directă a acţiunii în anulare exclude posibilitatea controlului judecătoresc şi pe calea indirectă a excepţiei de nelegalitate, la cererea aceleiaşi persoane interesate.

Deşi excepţia de nelegalitate este calificată drept excepţie procedurală, prin modalitatea de reglementare, raportat la cercetarea analizată de instanţă şi la efectele pe care admiterea excepţiei le produce în privinţa actului individual, această excepţie, aparent procedurală, vizează chiar fondul actului întrucât, în urma admiterii sale, produce efecte similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea actului respectiv.

În primul rând, de menţionat faptul că, potrivit argumentelor reţinute de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 404 din 10.04.2008, prin care s-a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, judecătorului naţional îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei Europene), iar pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitare.

Curtea de Justiţie de la Luxemburg a statuat cu privire la rolul ce revine judecătorului naţional în calitate de prim judecător comunitar, că "este de competenţa instanţei naţionale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii să fie pe deplin luat în considerare" (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 şi C - 385/06).

În măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispoziţiile sus-menţionate din Legea contenciosului administrativ, încalcă dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în practica CEDO, precum şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse "principiului securităţii juridice, care se regăseşte în totalitatea articolelor Convenţiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept" (CEDO, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României, & 39).

Instanţa de control judiciar mai are în vedere şi faptul că, sub aspectul posibilităţii de cenzurare a legalităţii unui act juridic, CEDO a reţinut că posibilitatea de a anula, fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice (CEDO, Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, & 62, în Monitorul Oficial nr. 414 din 31 august 2000), în opinia separată la această hotărâre precizându-se că "posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată…. trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiţie", garantat de art. 6 din Convenţie.

Totodată, jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg este constantă şi unitară, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, în sensul că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/1995 punctul 15 şi următoarele), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nechi Europe (C-239/1999, punctul 28 şi următoarele), Hotărârea din 23 februarie 2006, Artzeni şi alţii (C-346/03 şi C-529/03 punctele 30 şi următoarele) etc.

Înalta Curte constată că, prin consecinţele juridice pe care le produce admiterea unei excepţii de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată şi, mai cu seamă, prin posibilitatea invocării excepţiei fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securităţii raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situaţie ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenţiei.

Totodată, instanţa de control judiciar nu poate face abstracţie de soluţia de principiu adoptată de Plenul secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la data de 26 mai 2008, conform căreia s-a stabilit că "judecătorul va înlătura prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind posibilitatea ca legalitatea unui act administrativ cu caracter individual emis înainte de intrarea în vigoare a legii, să fie cercetat oricând, întrucât contravine reglementărilor şi jurisprudenţei europene".

Pe cale de consecinţă, în raport cu argumentele expuse, Înalta Curte apreciază că dispoziţiile în discuţie, permiţând, fără limită în timp, controlul de legalitate al unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 şi după împlinirea termenului în care partea putea exercita acţiunea în anulare, cum este şi actul ce face obiectul prezentei cauze, Ordinul Ministrului Apărării Naţionale nr. M.C.133 din data de 04.10.1985, se poate ajunge la înlăturarea efectelor juridice produse de actul administrativ cu caracter individual, ceea ce poate avea drept consecinţă crearea unui "climat general de incertitudine şi nesiguranţă juridică", aşa cum a concluzionat Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în parag. (99) al Hotărârii pronunţate în cauza Păduraru contra României.

Totodată, Înalta Curte, studiind actele şi lucrările dosarului de faţă, având în vedere şi circuitul parcurs de acesta, apreciază că excepţia de nelegalitate a Ordinului Ministrului Apărării Naţionale nr. M.C.133 din data de 04.10.1985 este inadmisibilă şi în considerarea principiului electa una via non datur recursus est ad alteram, potrivit căruia, o dată aleasă calea procedurală, partea nu mai poate reveni asupra ei.

Astfel, Înalta Curte apreciază că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate, având în vedere că aceasta priveşte un act administrativ individual emis anterior intrării în vigoare a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.

Cu privire la fondul cauzei, după analizarea actelor şi lucrărilor dosarului, Înalta Curte va anula recursul pentru argumentele care vor fi prezentate în continuare.

Din conţinutul cererii de recurs rezultă că aceasta nu îndeplineşte cerinţele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) şi c)-e) C. proc. civ., cât şi cerinţele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ.

Prin cererea de recurs, recurentul nu aduce sentinţei atacate vreo critică, ce ar putea fi încadrată în motivele prevăzute de dispoziţiile art. 488 din C. proc. civ. În realitate, recurentul-reclamant reia situaţia de fapt expusă în cererea de chemare în judecată, aspecte analizate de către prima instanţă.

Faţă de această împrejurare, se constată că motivele formulate de către recurentul-reclamant nu se subsumează motivelor de recurs prevăzute de dispoziţiile prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Concluzionând, Înalta Curte constată că în cererea de recurs formulată, recurenta-reclamantă nu combate în vreun fel argumentele de fapt şi de drept avute în vedere de instanţa de fond atunci când a soluţionat pricina şi nu face nicio referire la aceste argumente ce sunt redate pe larg în considerentele hotărârii. Autorul căii de atac nu face decât să reia aspectele pe care le-a menţionat în motivarea cererii de chemare în judecată, neînţelegând să arate care sunt eventualele greşeli de judecată ale primei instanţe ori elementele de nelegalitate ale sentinţei recurate.

De asemenea, se constată că motivele invocate nu pot fi încadrate în cele prevăzute de art. 488 din Noul C. proc. civ.

Potrivit art. 489 alin. (2) C. proc. civ.:

"Recursul este nul în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488", iar la alin. (3) se menţionează în mod expres că:

"Dacă legea nu dispune altfel, motivele de casare care sunt de ordine publică pot fi ridicate din oficiu de către instanţă, chiar după împlinirea termenului de motivare a recursului, fie în procedura de filtrare, fie în şedinţă publică".

Or, în cauză nu există motive de ordine publică, ce ar fi putut fi invocate din oficiu de către instanţă.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Astfel fiind, faţă de considerentele arătate şi în conformitate cu prevederile art. 493 alin. (5) C. proc. civ., coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., în raport cu faptul că cererea de recurs formulată nu cuprinde motivele de nelegalitate pe care se sprijină şi nici dezvoltarea acestora, Înalta Curte va anula recursul declarat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia de nelegalitate ca inadmisibilă.

Anulează recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 63 din 16.03.2015, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Fără cale de atac.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 03 noiembrie 2016.