Public domain attestation upheld; exceptions of illegality against local inventory and government decision dismissed as inadmissible and unfounded.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1.1. Excepţia de nelegalitate invocată

Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Vălenii de Munte, sub nr. x/331/2012, la data de 19.12.2012, reclamanta Comuna Bălţeşti prin Primar a solicitat, în contradictoriu cu pârâta A. S.A., obligarea acesteia la a-i lăsa în liberă şi paşnică folosinţă suprafaţa de 2.962 mp din Comuna Bălţeşti, judeţul Prahova.

La data de 09.04.2013, A. S.A. a invocat, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local Bălţeşti şi Guvernul României, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Bălţeşti nr. 59 din 15 noiembrie 2010 şi a H.G. nr. 244 din 16 martie 2011, în ceea ce priveşte Anexa 24 Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Bălţeşti.

În motivarea excepţiei de nelegalitate, reclamanta A. S.A. a arătat că Hotărârea Consiliului Local al comunei Bălţeşti nr. 59/2010, prin care a fost trecut în proprietatea publică a Comunei Bălţeşti un teren în suprafaţa de 2.926 mp, aferent puţurilor de apă cu nr. 14, 22, 19,13, 21,11, 9,12,1, 2, 2bis, 3, 3bis., suprafaţă amplasată după cum urmează; T42 P514- 230 mp, T42 P597- 75 mp, T2 P635-71mp, T42 P680-152 mp, T42 P591-80mp, T39 P569/2-340 mp, T39 P569/1-194 mp, T42 P535/61- 20 mp, T16 P606-256 mp, T103 P1-190 mp, T103 P575-600 mp, T40 P612-357 mp, T25 P462/1/1-160 mp, T42 P512-101mp, este abuzivă şi nelegală.

H.G. nr. 244 din 16 martie 2011 pentru modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Prahova, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Prahova este de asemenea nelegală, fiind emisă în baza HCL nr. 59 din 15 noiembrie 2010.

Terenul trecut în proprietatea publică a Comunei Bălţeşti prin HCL nr. 59 din 15 noiembrie 2010 este proprietatea A. S.A., în temeiul art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, şi nu putea fi trecut în proprietatea publică a Comunei Bălţeşti.

Prin Decretele nr. 368 din 25 iunie 1963 şi nr. 849 din 03 noiembrie 1965 s-au transmis în administrarea B. de sub îndrumarea şi controlul Ministerului Petrolului suprafeţele de teren de 300 mp, respectiv 9274 mp, suprafeţe necesare unor lucrări hidrotehnice între care şi puţurile de apă la care se face referire în cererea de chemare în judecată.

După efectuarea transferului terenului menţionat au fost săpate puţurile de apă la care se face referire în cererea de chemare în judecată, şi a fost construită o staţie de apă pe raza Comunei Bălţeşti.

Toate aceste instalaţii hidrotehnice au fost destinate să asigure necesarul de apă pentru sectoarele de exploatare ale schelei, întreprinderile, instituţiile, CAP-urile şi populaţia din localităţile Urlaţi, Valea Călugăreasca, Ceptura, Bălţeşti, Cărbuneşti, Poseşti, Calvini, Păcureţi, Măgurele, Matiţa etc.

Astfel, terenurile aferente puţurilor de apă şi staţiei de apă se găseau în patrimoniul A. S.A. prin antecesoarea sa, Regia Autonomă a Petrolului, iar, în baza art. 20 din Legea nr. 15/1990, care statuează că bunurile din patrimoniul societăţilor comerciale sunt proprietatea acestora, a dobândit dreptul de proprietate privată asupra respectivelor terenuri.

În temeiul acestui act normativ a fost adoptată H.G. nr. 834/1991 privind stabilirea şi evaluarea unor terenuri deţinute de societăţile comerciale cu capital de stat care, la art. 1, prevede că "terenurile aflate în patrimoniul societăţilor comerciale cu capital de stat necesare desfăşurării activităţii conform obiectului de activitate se determină pentru societăţile înfiinţate prin H.G. de către organele care, potrivit legii îndeplinesc atribuţiile ministerului de resort, iar, pentru societăţile comerciale înfiinţate prin decizia organului administraţiei locale de stat, de către autoritatea publică judeţeană".

În concluzie, dreptul său de proprietate a fost dobândit prin efectul legii, art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990, şi nu prin actul administrativ (certificatul de atestare a dreptului de proprietate), care nu face altceva decât să ateste existenţa dreptului de proprietate care s-a constituit ope legis.

Deci, la data adoptării Legii nr. 15/1990, terenul în suprafaţă de 2.926 mp (care face obiectul HCL nr. 59 din 15 noiembrie 2010), se afla în patrimoniul său. A stăpânit în mod neîntrerupt acest teren, motiv pentru care s-a şi emis la data de 22.01.2004 de către Ministerul Economiei şi Comerţului Certificatul de Atestare a Dreptului de Proprietate seria x care confirmă dreptul de proprietate al C. S.A. (în prezent A. SA) asupra suprafeţei de 3.578,68mp înscris în CF Bălţeşti.

De asemenea, terenul proprietatea privată a unei persoane juridice nu poate fi trecut în domeniul public al Comunei Bălţeşti, cu titlu gratuit, fără a se acorda titularului dreptului o dreaptă şi prealabilă despăgubire.

Or, Consiliul Local Bălţeşti prin HCL nr. 59 din 15 noiembrie 2010 a dispus completarea domeniului public al Comunei Bălţeşti cu încălcarea flagrantă a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, referitoare la modurile de dobândire a proprietăţii având în vedere că respectivele terenuri se află în proprietate privată.

HCL nr. 59 din 11 noiembrie 2010 nu conţine nicio referire la împrejurările care au determinat calificarea terenului în suprafaţă de 2.926 mp ca fiind de uz sau de interes public şi nici care este cauza de utilitate publică în temeiul căreia s-a apreciat că se impunerea trecerea în domeniul public al comunei.

A susţinut reclamanta că, pentru aceleaşi considerente, este nelegală şi H.G. nr. 244/2011, cu privire la Anexa 24 Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Bălţeşti, emisă în baza HCL Bălţeşti nr. 59/2010.

1.2. Apărările pârâţilor

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, solicitând respingerea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 244/2011 pentru modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public judeţului Prahova, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Prahova, ca inadmisibilă, în principal, şi ca neîntemeiată, în subsidiar.

A arătat pârâtul că motivele invocate de reclamantă în susţinerea excepţiei de nelegalitate vizează HCL Bălţeşti nr. 59/2010, act prealabil H.G. nr. 244/201, faţă de care este lipsit de calitate procesuală pasivă.

Admisibilitatea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ este condiţionată de faptul ca actul ce formează obiectul litigiului de fond să fie emis în aplicarea actului administrativ a cărui nelegalitate este invocată pe cale de excepţie, iar reclamantul trebuie să arate motivele de nelegalitate ale acestui act administrativ,

În cauză, Hotărârea Consiliului Local al Comunei Bălteşti nr. 59/2010 nu a fost emisă în aplicarea H.G. nr. 244/2011, ci în temeiul Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia şi în baza H.G. 548/1999 prin care s-au aprobat Normele tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public.

Pe fondul excepţiei de nelegalitate, pârâtul a arătat că H.G. nr. 244/2011 a fost emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi ale art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu completările ulterioare.

Actul administrativ contestat a fost adoptat de către Executiv, astfel cum reiese şi din Nota de fundamentare care a însoţit proiectul actului administrativ, cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum şi cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 561/2009, proiectul actului administrativ fiind avizat de către autorităţile publice interesate în aplicarea acestuia şi de către Ministerul Justiţiei.

În conformitate cu art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de Primarul General al Municipiului Bucureşti sau de către primari.

Aceste inventare, după ce se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, Consiliul local al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale, se centralizează de consiliul judeţean sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi se trimit Guvernului României, pentru ca, printr-o procedură legală, prin hotărâre, să ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes judeţean sau local.

Atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public de interes judeţean sau local este necesară în vederea delimitării corecte a bunurilor de interes public judeţean sau local sau cele de interes naţional, precum şi în vederea delimitării bunurilor aparţinând domeniului public de bunurile aparţinând domeniului privat.

Prin atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public judeţean sau local se creează astfel un statut juridic clar pentru aceste bunuri, fapt care permite Consiliului Judeţean şi consiliilor locale să-şi exercite prerogativele prevăzute de lege cu privire la administrarea domeniului public.

Prin natura sa, actul de atestare a bunurilor aparţinând domeniului public local nu creează drepturi noi, nu stabileşte şi nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective şi nu este de natură a vătăma vreun drept.

Prin asemenea acte administrative, consiliile locale/judeţene stabilesc doar regimul juridic diferenţiat cu privire la bunurile lor, hotărârile neavând niciun efect asupra proprietăţii altor persoane.

Potrivit prevederilor Legii nr. 213/1998, Guvernul nu are decât competenţa de a atesta, prin hotărâre, apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local sau judeţean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuşi aceste bunuri, deci de a interveni într-un fel sau altul asupra inventarelor, astfel cum au fost însuşite de consiliile locale, respectiv de cele judeţene, prin hotărâri ale acestora.

Deci H.G. nr. 244/2011 este emisă în conformitate cu dispoziţiile legale care reglementează această materie, în baza hotărârii Consiliului Local al Comunei Bălteşti, prin care acesta a însuşit şi aprobat inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Bălteşti.

1.3. Prin Decizia nr. 215 din 23 ianuarie 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a stabilit competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate în favoarea Curţii de Apel Ploieşti.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că H.G. nr. 244 din 16 martie 2011 pentru modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Prahova, precum şi a municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Prahova, în anexa nr. 24 atestă în domeniul public al Comunei Bălţeşti terenul în suprafaţă de 2.926 mp.

Procedura administrativă de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ teritoriale este reglementată în art. 21 din Legea nr. 213/1998.

Astfel, actul administrativ de autoritate care produce efectul juridic al atestării apartenenţei bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local este H.G., în raport cu care hotărârea consiliului local sau judeţean prin care se face inventarierea bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale are natura juridică a unei operaţiuni administrative.

În acest context, Înalta Curte a reţinut că HCL al Comunei Bălţeşti nr. 59/2010 nu este un act administrativ unilateral în sensul definiţiei art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât actul final de autoritate al administraţiei publice pe baza căruia a fost inclus în domeniul public terenul ce face obiectul cauzei este H.G. nr. 244/2011. Operaţiunile administrative sau actele pregătitoare sunt manifestări de voinţă care nu produc efecte juridice prin ele însele, ci pregătesc emiterea unui act administrativ propriu-zis şi nu pot fi atacate separat în justiţie, ci numai odată cu actul administrativ pe care l-au precedat.

2. Soluţia dată prima instanţă asupra excepţiei de nelegalitate

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 62 din 10 martie 2016, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local Bălţeşti nr. 59 din 15.11.2010 şi a H.G. nr. 244 din 16.03.2011 formulată de reclamanta A. S.A., a constatat nelegalitatea H.G. nr. 244 din 16 martie 2011 pentru modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Prahova, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Prahova, în ceea ce priveşte art. II pct. 2 cu referire la Anexa 24 Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Bălţeşti, secţia I, Bunuri Imobile, şi introducerea poziţiilor nr. 136-149 prevăzute în Anexa 1, precum şi a HCL Bălţeşti nr. 59 din 15 noiembrie 2010.

A reţinut instanţa că HCL Bălţeşti nr. 59 din 15 noiembrie 2010 privind modificarea şi completarea inventarului bunurilor ce aparţin domeniului public al Comunei Bălţeşti a fost emisă în baza expunerii de motive nr. 6167 din 27 octombrie 2010 a Primarului Comunei Bălţeşti, judeţul Prahova, a prevederilor Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, precum şi a normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor municipiilor şi judeţelor aprobate prin H.G. nr. 548/1999.

H.G. nr. 244/2011 a modificat şi completat H.G. nr. 1359/2001, fiind emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicat, al art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu completările ulterioare, şi în baza HCL Bălţeşti nr. 59 din 15 noiembrie 2010 prin care acesta a însuşit şi aprobat inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Bălţeşti.

Curtea a constatat că, prin Decretul nr. 368 din 26.06.1963, s-au expropriat şi s-au trecut în proprietatea statului, dându-se în administrarea D. de sub îndrumarea şi controlul Ministerului Industriei Petrolului şi Chimiei, terenurile în suprafaţă de 0,4317 ha (incluzând, conform tabel-anexă 1 şi suprafaţa de 0,0300 ha, teren situat în Comuna Bălţeşti, aparţinând Gospodăriei Agricole Colective 1 Mai).

Prin Decretul nr. 849 din 3.11.1965 s-au expropriat şi trecut în proprietatea statului terenuri în suprafaţă totală de 2.862 ha situate în regiunea Ploieşti, dându-se în administrarea trusturilor de extracţie Târgovişte şi Ploieşti, de sub îndrumarea şi controlul Ministerului Petrolului, terenuri identificate potrivit planurilor de situaţie anexa nr. 1-11, proprietatea celor prevăzuţi în tabelul anexat, parte integrantă din decret. Scopul exproprierii şi trecerii în proprietatea statului l-a reprezentat amplasarea şi exploatarea unor obiective petroliere din regiunea Ploieşti.

Faptul că, după efectuarea transferului terenurilor menţionate, au fost săpate puţuri de apă şi construită o staţie de apă pe raza comunei Bălţeşti este o situaţie necontestată, dovadă în acest sens fiind şi fişele mijloacelor fixe pentru puţurile de apă, depuse de către reclamanta A. S.A..

Prin urmare, terenul în cauză, în suprafaţă de 2926 mp a fost trecut în proprietatea statului în baza decretelor de expropriere anterior menţionate.

În baza Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţii comerciale şi a H.G. nr. 834/1991 privind stabilirea şi evaluarea unor terenuri aflate în patrimoniul societăţilor comerciale cu capital de stat, s-a emis în favoarea C. S.A. certificatu de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x din 22.01.2004 pentru suprafaţa de teren de 3.579,68 m.p., teren în care este inclusă şi suprafaţa de 2926 m.p., suprafaţă înscrisă în cartea funciară nr. 115 potrivit extrasului de carte funciară depus la dosar.

Prin H.G. nr. 23/1991 s-a înfiinţat Regia Autonomă a Petrolului-Petrom R.A., iar, prin O.U.G. nr. 49/1997, s-a înfiinţat C. S.A. Bucureşti, prin reorganizarea Regiei Autonome a Petrolului-Petrom, antecesoare a A. S.A.

Prin urmare, dreptul de proprietate al A. S.A. este atestat prin certificatul de atestare a dreptului de proprietate, emis în baza Legii nr. 15/1990 şi H.G. nr. 834/1991, act administrativ cu caracter individual ce nu a fost anulat, drept de proprietate ce a devenit opozabil erga omnes de la momentul întabulării în Cartea funciară nr. 115 Bălţeşti.

În acelaşi timp, temeiul legal avut în vedere la emiterea HCL Bălţeşti nr. 59 din 15.11.2010 l-a reprezentat Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, fără o justificare reală privind cauzele şi condiţiile trecerii acestui teren în domeniul public al comunei Bălţeşti din patrimoniul A. S.A.

HCL Bălţeşti nr. 59/2010 doar a aprobat completarea domeniului public al comunei Bălţeşti fără însă a exista o hotărâre prin care suprafaţă de 2.926 mp să fie calificată ca fiind de uz sau de interes public local, astfel cum stipulează alin. (4) al art. 3 din Legea nr. 213/1998, cu încălcarea şi a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998 ce reglementează modul de dobândire a dreptului de proprietate publică.

În ceea ce priveşte nelegalitatea H.G. nr. 244/2011 emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României şi art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, excepţia lipsei calităţii pasive invocată de pârâtul Guvernul României nu poate fi primită de vreme ce, aşa cum reiese şi din considerentele Deciziei nr. 215 din 23 ianuarie 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţa trebuie să analizeze excepţia de nelegalitate a HCL Bălţeşti nr. 59/2010 cât şi a H.G. nr. 244/2011 calitate de pârâţi având emitenţii celor două acte, respectiv Consiliul Local Bălţeşti şi Guvernul României.

A concluzionat Curtea că HCL Bălţeşti nr. 59/2010 şi H.G. nr. 244/2011 au fost emise cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 213/1998, respectiv art. 3 alin. (1) şi (4), art. 7 şi art. 8 alin. (3), în absenţa unei proceduri de expropriere pentru cauză de utilitate publică şi a unei juste şi prealabile despăgubiri.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri au formulat recurs pârâtul Guvernul României şi pârâţii Comuna Bălţeşti şi Consiliul Local Bălţeşti.

3.1. Recursul Guvernului României

Pârâtul a invocat, drept temei de drept, art. 488 alin. (1) pct. 6 Noul C. proc. civ., corespunzător art. 304 pct. 7 C. proc. civ. de la 1865 sub imperiul căruia se judecă pricina, apreciind că hotărârea nu este motivată, considerentele instanţei de fond reprezentând doar înşiruirea parţială a textelor de lege fără o interpertare directă a acestora.

Instanţa de fond a admis, pe de o parte, că H.G. nr. 422/2011 produce efectul juridic al atestării apartenenţei bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local, iar, pe de altă parte, a considerat că actul a fost emis cu încălcarea Legii nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică.

A arătat recurentul-pârât că inventarierea şi declararea apartenenţei la domeniul public s-a făcut de către autorităţile publice locale, în condiţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, fără ca Guvernul să aibă posibilitatea de a efectua verificări de natură juridică cu privire la existenţa sau inexistenţa dreptului de proprietate publică.

Susţinerea excepţiei de nelegalitate vizează HCL Bălţeşti nr. 59/2010, act prealabil H.G. nr. 244/2011. Admisibilitatea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ este condiţionată de faptul ca actul ce formează obiectul litigiului de fond să fie emis în aplicarea actului administrativ a cărui nelegalitate este invocată pe cale de excepţie, reclamantul trebuind să arate motivele de nelegalitate ale acestui act administrativ.

HCL Bălţeşti nr. 59/2010 nu a fost emisă în aplicarea H.G. nr. 244/2011, ci în temeiul Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia şi în baza H.G. nr. 548/1999 prin care s-au aprobat normele tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public.

Prin natura sa, actul de atestare a bunurilor aparţinând domeniului public local nu creează drepturi noi, nu stabileşte şi nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective, nefiind de natură a vătăma vreun drept.

H.G. nr. 244/2011 a fost emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României şi al art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, la elaborarea sa fiind respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

3.2. Recursul Comunei Bălţăteşti prin Primar şi al Consiliului Local Bălţăteşti

Pârâţii şi-au întemeiat recursul pe art. 304 pct. 7, 8 şi 9 C. proc. civ. de la 1865, solicitând, în principal, casarea hotărârii cu trimitere spre rejudecare la instanţa de fond în scopul administrării unei expertize în specialitatea topografie, care să verifice existenţa sau nu a unei identităţi între terenul de 2.926 mp, ce a făcut obiectul actelor atacate pe calea excepţiei de nelegalitate, şi terenurile existente în certificatul de atestare a dreptului de proprietate seria x din 22 ianuarie 2004 şi în Decretele de expropriere nr. 368/1963 şi nr. 879/1965.

În subsidiar, au solicitat modificarea hotărârii recurate cu consecinţa respingerii excepţiei de nelegalitate, ca neîntemeiată.

La un prim motiv de recurs, recurenţii-pârâţi au arătat că instanţa a interpretat greşit actul dedus judecăţii, constatând că HCL nr. 59/2010 ca fiind un act administrativ unilateral cu caracter individual. Însă, actul administrativ de autoritate care produce efecte juridice al atestării apartenenţei bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local este H.G., în raport cu care hotărârea consiliului local are natura unei operaţiuni administrative.

De asemenea, acest act nu are caracterul unui act administrativ unilateral individual, pentru că are aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, faţă de un număr nedefinit de persoane care ar putea invoca un drept asupra suprafeţei de teren de 2.926 mp.

Astfel, soluţia instanţei de fond, de constatare a nelegalităţii HCL Bălţăteşti nr. 59/2010, este contrară prevederilor legale, întrucât pe calea excepţiei de nelegalitate poate fi cercetată conformitatea cu reglementările cu forţă juridică superioară numai a unui act administrativ apt să producă efecte juridice de sine stătătoare.

O altă critică a recurenţilor-pârâţi a vizat caracterul nelegal al hotărârii instanţei de fond, care a apreciat că ar fi fost încălcate dispoziţiile Legii nr. 213/1998, respectiv art. 3 alin. (1) şi (4), art. 7 şi art. 8 alin. (3), lipsind o procedură de expropriere pentru cauză de utilitate publică şi a unei juste despăgubiri.

Însă, raţionamentul instanţei de fond este eronat pentru că, în cadrul suprafeţei de teren de 3.579,68 mp, pentru care s-a atestat dreptul de proprietate în favoarea C. S.A. în baza certificatului de proprietate seria x din 22 ianuarie 2004, nu este inclusă suprafaţa de 2.926 mp, care a fost trecută în domeniul public al Comunei Bălţeşti, aspect care reiese din extrasul de carte funciară nr. 115.

Suprafaţa de 3.579,68 mp pentru care a fost emis certificatul de proprietate în favoarea C. S.A. nu se identifică cu suprafaţa de 2.926 mp trecută în domeniul public prin cele două acte cu privire la care s-a admis excepţia de nelegalitate, amplasamentul acestora fiind diferit.

De asemenea, puţurile de apă aferente suprafeţei de 2.926 mp au intrat în patrimoniul acesteia în anul 2008, în condiţiile în care terenul de 3.579,68 mp a intrat în patrimoniul său din anul 2004.

Astfel, se impunea ca instanţa de fond să admită proba cu expertiza în specialitatea topografie cu obiectivul de a verifica existenţa sau nu a unei identităţi între amplasamentele celor două suprafeţe de teren.

Proba cu expertiza topografică, însă, a fost respinsă, concluzia instanţei de fond, în sensul că terenul de 2.926 mp este inclus în terenul de 3.579,68 mp, fiind arbitrară, lipsită de sustenabilitate, în condiţiile inexistenţei unor înscrisuri sau a unor probe din care să rezulte o identificare certă, clară a locaţiilor.

Au mai arătat recurenţii-pârâţi că, prin intermediul Decretelor de expropriere nr. 368/1963 şi nr. 849/1965, au fost expropriate anumite suprafeţe de teren, însă acestea nu sunt unele şi aceleaşi cu terenul de 2.926 mp care a fost trecut în domeniul public al Comunei Bălţăteşti, aspect pentru care se impunea administrarea probei cu expertiza topografică.

Concluzionează recurenţii că asupra suprafeţei de teren de 2.926 mp intimata-reclamantă nu are niciun drept real de proprietate, astfel că în mod greşit instanţa de fond a admis excepţia de nelegalitate. Nu există nicio dovadă potrivit căreia terenul de 2.926 mp s-ar fi aflat în patrimoniul A. S.A., astfel încât, la momentul trecerii în domeniul public al Comunei Bălţăteşti, nu se impunea existenţa vreunui acord din partea intimatei.

3.3. Intimata-reclamantă A. S.A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

A arătat intimata că HCL Bălţeşti nr. 59/2010 are natura juridică a unei operaţiuni administrative în raport de actul administrativ care produce efecte juridice, respectiv H.G. nr. 244/2011, legalitatea acestei operaţiuni premergătoare urmând a fi cercetată în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, terenul de 2.926 mp pe care este situată staţia de apă se află în proprietatea sa privată în temeiul legii, fapt confirmat de certificatul de proprietate seria x din 22 ianuarie 2004 emis de Ministerul Economiei şi Comerţului.

HCL nr. 59/2010 nu conţine nicio referire la împrejurările care au determinat calificarea terenului în suprafaţă de 2.926 mp ca fiind de uz sau de interes public şi nici cauza de utilitate publică pentru care s-a apreciat că se impune trecerea în domeniul public al comunei.

Aceleaşi motive de nelegalitate, a apreciat intimata-reclamantă că sunt incidente şi în ceea ce priveşte H.G. nr. 244/2011.

4. Soluţia instanţei de recurs

Înalta Curte, în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cu cele ale art. 304<SUP>1</SUP> C. proc. civ., constată că recursurile sunt fondate, după cum se va arăta în continuare, ambele cereri de recurs urmând a fi analizate în mod unitar.

4.1. Reclamanta A. S.A. a supus controlului de legalitate, în procedura incidentală reglementată de art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Hotărârea Consiliului Local al Comunei Bălţeşti nr. 59 din 15 noiembrie 2010 şi a H.G. nr. 244 din 16 martie 2011 pentru modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Prahova precum şi a municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Prahova, în ceea ce priveşte art. II pct. 2 cu referire la Anexa 24 Secţiunea I, poziţiile nr. 136-149 prevăzute în Anexa I.

Verificarea legalităţii actului administrativ contestat pe calea excepţiei de nelegalitate presupune analiza acestuia prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

4.2. În ceea ce priveşte HCL Bălţeşti nr. 59/2010, după cum s-a reţinut şi în considerentele Deciziei nr. 215 din 23 ianuarie 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţate în regulatorul de competenţă, prin această hotărâre a fost completat inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Bălţeşti cu un teren în suprafaţă de 2.926 mp.

Actul administrativ de autoritate care produce efectul juridic al atestării apartenenţei bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local este H.G., în raport cu care hotărârea consiliului local sau judeţean prin care se face inventarierea bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale are natura juridică a unei operaţiuni administrative.

Prin urmare, această hotărâre nu este un act administrativ unilateral, în sensul definiţiei art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât actul final de autoritate al administraţiei publice pe baza căruia a fost inclus în domeniul public terenul ce face obiectul cauzei este H.G. nr. 244/2011.

Astfel, sunt întemeiate criticile formulate de recurenţii-pârâţi Comuna Bălţeşti prin Primar şi Consiliul Local Bălţeşti, excepţia de nelegalitate privind HCL Bălţeşti nr. 59 din 15 noiembrie 2010 impunându-se a fi respinsă ca inadmisibilă.

4.3. Referitor la excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 244/2011, se constată că această hotărâre a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi art. 20 alin. (2) şi 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare.

Înscrierea imobilului în cauză în inventarul bunurilor din domeniul public dă naştere unei prezumţii de apartenenţă la domeniul public al statului.

În cauză, această prezumţie nu a fost înlăturată de reclamantă, care nu a dovedit, în niciun fel, încălcarea legii în emiterea acestei hotărâri de guvern.

În raport cu motivele invocate în susţinerea excepţiei de nelegalitate şi faţă de aspectele învederate de recurenţi în susţinerea recursului, nu se poate reţine că această hotărâre de guvern a fost emisă cu nerespectarea dispoziţiilor legale incidente în materie, nefiind de natură, prin conţinutul său, să vatăme drepturile recunoscute de lege reclamantei.

La dosar nu au fost depuse documente în dovedirea faptului că actele ce fac obiectul excepţiei de nelegalitate ar fi nelegale.

Prin urmare, în mod eronat prima instanţă a reţinut nelegalitatea H.G. nr. 244/2011 de includere a imobilului în cauză în inventarul bunurilor aparţinând domeniului public şi a dispus admiterea excepţiei de nelegalitate invocate de reclamantă.

În ceea ce priveşte susţinerile recurenţilor-pârâţi Comuna Bălţeşti şi Consiliul Local Bălţeşti, referitoare la faptul că terenul ce face obiectul hotărârii consiliului local nu se identifică cu terenul ce face obiectul certificatului de proprietate al A. S.A., impunându-se administrare probei cu expertiza topografică, o asemena probă se poate administra în dosarul instanţei de drept comun, şi nu în faţa instanţei de contencios administrativ, al cărei control de legalitate impune verificarea concordanţei actului administrativ cu actele normative având forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora a fost emis.

Astfel, celelalte aspecte legate de situaţia şi amplasarea celor două imobile şi eventuala comparare a titlurilor revin în competenţa instanţei de drept comun, şi nu instanţei de contencios administrativ, pentru că, în cadrul excepţiei de nelegalitate, instanţa de contencios administrativ nu poate proceda la o verificare a titlurilor de proprietate, pentru ocrotirea dreptului de proprietate presupus a fi încălcat părţile având posibilitatea exercitării căilor prevăzute de lege la instanţa de drept comun.

4.4. În concluzie, pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) şi art. 304<SUP>1</SUP> C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursurilor declarate în cauză, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, va respinge, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate a HCL Bălţeşti nr. 59/2010 şi, ca neîntemeiată, excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 244/2011.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Guvernul României şi de Comuna Bălteşti prin Primar şi Consiliul Local Bălţeşti împotriva sentinţei nr. 62 din 10 martie 2016 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând cauza:

Respinge, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate privind H.C.L. Bălţeşti nr. 59 din 15 noiembrie 2010.

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de nelegalitate privind H.G. nr. 244 din 16 martie 2011 pentru modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Prahova precum şi a municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Prahova, în ceea ce priveşte art. II pct. 2 cu referire la Anexa 24 Secţiunea I, poziţiile nr. 136-149 prevăzute în Anexa I.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 3 noiembrie 2016.