Retroactivity of interpretive instructions in EU-funded project cost validation and non-eligibility of budget overruns

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, reclamanta Universitatea "Eftimie Murgu" a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Direcţia Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane", pentru a se dispune:

- anularea Deciziei nr. OI/1031/ES din 12.12.2013, emisă de pârâtul de rang I;

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. OI/9558/SJCSN din 21.10.2013;

anularea în parte a Scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. OI/300/SVPF din 16.01.2014, emisă de acelaşi pârât, în partea privind nevalidarea cheltuielilor cu cazarea, transportul şi masa aferente participanţilor la proiect;

obligarea pârâţilor la recunoaşterea ca eligibilă a sumei de 40.002,79 RON, reprezentând cheltuielile menţionate şi la rambursarea în solidar a acestei sume;

obligarea pârâţilor, în solidar, la restituirea/rambursarea sumei de 11.325,22 RON, reprezentând cheltuieli efectuate de reclamantă în cadrul proiectul POSDRU/19/1.3/G/30954 cod SMIS 9876, sumă actualizată la zi cu indicele de inflaţie calculat de la data când suma trebuia restituită (17.11.2013 - data la care a fost rambursată suma aferentă cererii de rambursare nr. 3) şi până la data restituirii efective şi integrale, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea Curţii de apel

Prin sentinţa nr. 226 din 17 septembrie 2014, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta Universitatea "Eftimie Murgu" - Reşiţa, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" şi Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, ca succesor al pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Direcţia Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane".

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Universitatea "Eftimie Murgu"- Reşiţa, invocând motivul de casare prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Criticile recurentei au vizat, în esenţă, următoarele aspecte:

- instanţa a făcut o aplicare greşită a normelor juridice de interpretare a clauzelor contractului de finanţare cuprinse în Instrucţiunea AMPOSDRUnr. 78 din 7 octombrie 2013, prin susţinerea tezei conform căreia, acestea constituie o excepţie de la principiul neretroactivităţii legi;

- actele administrative atacate au fost emise cu încălcarea principiului neretroactivităţii actelor administrative şi a principiului "tempus regit actum" prin aplicarea retroactivă a dispoziţiilor Instrucţiunii AMPOSDRU nr. 78 din 7 octombrie 2013, în condiţiile în care cheltuielile de tip FEDR au fost efectuate în cursul anului 2010;

- suma de 40.002,79 RON reprezentând cheltuieli cu cazarea, transportul şi masa aferente participanţilor în cadrul proiectului, solicitată la rambursare prin cererea cu nr. 3, a avut ca temei juridic răspunderea contractuală, în baza căreia pârâţii aveau obligaţia legală şi contractuală de a declara eligibile aceste cheltuieli.

4. Procedura derulată în recurs

Prin întâmpinare, Ministerul Fondurilor Europene a invocat cu titlu prealabil O.U.G. nr. 9/2014, în temeiul căreia, începând cu data de 1 martie 2014 a preluat Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial "Creşterea competitivităţii economice" de la Ministerul Economiei şi Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial "Dezvoltarea resurselor umane" de la MMFPSPV.

Cât priveşte criticile formulate de recurentă, a susţinut că toate sunt nefondate, pentru că fac abstracţie de prevederile art. 3 din contractul de finanţare din care rezultă că suma de 541.051 RON, valoarea totală eligibilă a proiectului reprezintă doar o estimare; finanţarea nerambursabilă acordată de AMPOSDRU a fost limitată la valoarea obţinută prin aplicarea procentului prevăzut la alin. (2) cheltuielilor totale eligibile validate.

Cât priveşte Instrucţiunea AMPOSDRU nr. 78 din 7 octombrie 2013, a susţinut că nu s-a aplicat retroactiv, ci numai la momentul soluţionării ultimei cereri de rambursare, fiindcă numai atunci se putea stabili valoarea cheltuielilor eligibile validate.

Prin răspunsul la întâmpinare recurenta a arătat că "pe parcursul derulării litigiului (…) dintr-o eroare regretabilă nu am depus contestaţia noastră nr. 76 din 20 ianuarie 2014 (…) formulată împotriva scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. OI/300/SVPF din 16.01.2014 (…) tot din eroare această contestaţie nu a fost anexată nici la recursul nostru (…)".

Au fost ataşate atât contestaţia administrativă cât şi răspunsul OIPOSDRU - MECT din 2.12.2014, potrivit căruia, referitor la suma de 40.002,79 RON s-a constatat că este neeligibilă, depăşindu-se valoarea bugetului alocat liniei Alte tipuri de costuri.

Prin încheierea pronunţată de Completul de filtru la data de 20 iulie 2016 s-a admis în principiu recursul declarat de Universitatea "Eftimie Murgu" Reşiţa, stabilindu-se ca soluţionarea căii de atac să se realizeze în condiţiile art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor recurentei şi a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că se impune respingerea recursului pentru considerentele care urmează.

Intimata-reclamantă Universitatea "Eftimie Murgu" Reşiţa a supus controlului de legalitate pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, Decizia nr. OI/1031/ES din 12.12.2013 prin care OIPOSDRU-Ministerul Educaţiei Naţionale i-a respins contestaţia formulată împotriva procesului-verbal de constatare şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. OI/9558/SJCSN din 21.10.2013. Totodată, prin aceeaşi acţiune judiciară, s-a solicitat anularea în parte a scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. OI/300/SVPF din 16.01.2014, în privinţa declarării ca neeligibilă a sumei de 40.002,79 RON.

Actele administrative atacate au fost emise ca efect al încălcării de către intimată a obligaţiilor asumate prin contractul de finanţare nr. 257/C din 31.03.2010, pe care l-a încheiat cu MMFPS, DGAMPOS "Dezvoltarea Resurselor Umane", având ca obiect implementarea Proiectului intitulat "Consilierea Integrativă Educaţională - Aici şi Acum".

În esenţă, creanţa bugetară în cuantum de 11.325,22 RON, reţinută în sarcina intimatei prin procesul-verbal şi decizia anterior indicate, provine din depăşirea plafonului maxim al cheltuielilor de tip FEDR, astfel cum a fost convenit prin contractul de finanţare.

Referitor la această neregulă, susţinerile recurentei din cererea de chemare în judecată, reiterate ca motiv de recurs, pornesc de la ideea că au fost greşit interpretate clauzele contractuale şi, în plus, i s-a aplicat retroactiv un act normativ apărut ulterior, Instrucţiunea AMPOSDRU nr. 78 din 7 octombrie 2013.

Curtea de apel a respins ambele motive de nelegalitate, cu o motivare care este la adăpost de orice critică şi a fost însuşită de instanţa de control judiciar.

Astfel, art. 3 alin. (1) din contractul părţilor precizează expres că suma de 541.051 RON, reprezentând valoarea totală eligibilă a proiectului este o valoare estimată, precizându-se la alineatul al 5-lea al aceluiaşi articol că " la finalizarea perioadei de implementare a proiectului, finanţarea nerambursabilă acordată de AMPOSDRU va fi limitată la valoarea obţinută prin aplicarea procentului prevăzut la art. 3 alin. (2), cheltuielilor totale eligibile validate".

Prin urmare, contrar tezei recurentei, suma de 541.051 RON a reprezentat doar o estimare iniţială a valorii eligibile a proiectului astfel încât, cheltuielile de tip FEDR, plafonate la un procent de 10% din valoarea totală eligibilă a proiectului nu se raportează la valoarea estimată, ci la valoarea eligibilă validată a proiectului.

Cât priveşte Instrucţiunea AMPOSDRU nr. 78 din 7 octombrie 2013 pentru reglementarea modului de calcul utilizat la finalul implementării proiectului, privind validarea cheltuielilor de tip FEDR, aceasta nu face decât să redea mai explicit concluzia care se degajă oricum din analiza corelată a prevederilor contractului de finanţare anterior arătate.

Curtea de apel a punctat judicios că această instrucţiune conţine norme interpretative, în considerarea faptului că toate contractele de finanţare au fost concepute tipizat, având prevederi identice la art. 3 (referitoare la limitarea finanţării nerambursabile acordate de AMPOSDRU).

Prin urmare, făcând trimitere la instrucţiunea menţionată la momentul soluţionării ultimei cereri de rambursare, intimatul Ministerul Educaţiei Naţionale nu a aplicat-o retroactiv, pentru că normele juridice de interpretare reprezintă o excepţie de la principiul neretroactivităţii legii civile.

Cât priveşte suma de 40.002,79 RON, evidenţiată ca atare în cuprinsul scrisorii standard de informare a beneficiarului atacate, instanţa de fond a reţinut că nu au fost formulate motive de nelegalitate pentru reţinerea ca neeligibile a acestor cheltuieli (cu masa şi cazarea, solicitate la rambursare prin cererea nr. 3) şi, de asemenea, că reclamanta nu a făcut dovada promovării unei contestaţii administrative.

Abia prin răspunsul la întâmpinare formulat în recurs, recurenta a prezentat dovada parcurgerii procedurii administrative prealabile obligatorii de contestare a acestui act administrativ. Chiar valorificând, cu depăşirea termenelor procedurale imperative, acest motiv sui generis de recurs, Înalta Curte constată că nu s-au formulat critici concrete în privinţa soluţiei administrative de a considera ca neeligibile cheltuielile în sumă de 40.002,79 RON, arătându-se doar că "este vorba despre răspunderea contractuală prin prisma obligaţiei părţilor la respectarea clauzelor contractului de finanţare". Or, această critică generică nu are aptitudinea de a conduce la soluţia preconizată de recurentă, câtă vreme, în cuprinsul scrisorii standard de informare, s-a explicat că "beneficiarul a depăşit valoarea bugetului alocat liniei bugetare - Alte tipuri de costuri cu suma de 40.002,79 RON. Ţinând cont de faptul că această depăşire provine din încadrarea eronată de către beneficiar a serviciilor de cazare şi masă pe linia de buget 2.1 Cheltuieli cu cazarea şi transportul aferente participanţilor - OIPOSDRU Ministerul Educaţiei Naţionale va declara neeligibilă suma de 40.002,79 RON din facturile de cazare şi masă aferente contractului nr. x din 29 iunie 2011".

Ca urmare, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/20004 şi al art. 496 C. proc. civ. se va respinge recursul de faţă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Universitatea "Eftimie Murgu" Reşiţa împotriva sentinţei nr. 226 din 17 septembrie 2014 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 octombrie 2016.