Statutory penalty for administrative authority's non-execution of final judgment: nullity of service to former official and personal identification of responsible leader

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, reclamanţii A. şi B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi Preşedintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor -C., amendarea Preşedintelui Comisiei Centrale, cu amenda de 20% din salariul minim pe economie, pe zi de întârziere, pana la executarea obligaţiei de a emite decizia privind titlul de despăgubire, pentru imobilul situat in Craiova, str. Bătrânilor, obligaţie dispusa prin sentinţa nr. 136 din 15 martie 2010 a Curţii de Apel Craiova, definitiva şi irevocabila, obligarea Comisiei Centrale la plata sumei de 50.000 RON, cu titlu de despăgubiri de întârziere şi la plata cheltuielilor de judecata.

Pârâta Comisia Centrala pentru Stabilirea Despăgubirilor a formulat întâmpinare solicitând respingerea acţiunii, iar la termenul de judecată din data de 19.03.2012, a formulat întâmpinare şi Preşedintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor -C., invocând excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, pe fondul cauzei solicitând respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

La termenul de judecată din data de 11.06.2012, reclamanţii au depus o precizare la acţiune, solicitând, în raport de dispoziţiile art. 13 din Titlul VII din Legea nr. 247/2005, introducerea în cauză, în calitate de pârâţi a Preşedintelui Comisiei Centrale C. şi a membrilor comisiei, respectiv: E., F., G., H., I., J. şi K.

2. Hotărârea Curţii de Apel

Prin sentinţa nr. 797 din 10 septembrie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, acţiunea formulată a fost respinsă.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut,

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesual pasive a pârâţilor C., F., preşedinţi ai Comisiei Centrale de la data formulării cererii de chemare în judecată, precum şi a pârâţilor membri ai acestei comisii, că în condiţiile în care, dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 prevăd expres că sancţiunea se aplică conducătorului autorităţii publice, iar dispoziţiile Legii 247/2005 stabilesc competenţa preşedintelui ANRP de a conduce instituţia publică pârâtă, este neîndoielnic că legitimitate procesuală pasivă are preşedintele în funcţie ANRP pe durata neîndeplinirii obligaţiei privind punerea în executare a hotărârii judecătoreşti, iar nu membrii Comisiei Centrale, fiind fără relevanţă faptul că hotărârile se iau cu votul majorităţii celor prezenţi.

Instanţa fondului a respins excepţia lipsei calităţii pasive a Preşedintelui Comisiei Centrale pentru Stabilirea

Despăgubirilor, admiţând totodată excepţia în raport cu pârâţii membri ai comisiei.

Pe fondul cauzei, instanţa a constatat că prin sentinţa nr. 136 din 15.03.2010, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu ANRP şi Comisia Centrală pentru stabilirea despăgubirilor, a obligat Comisia Centrală să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire pentru imobilul situat în Craiova str. Bătrânilor, nr. 33 şi a respins cererea îndreptată împotriva-pârâtei ANRP pentru lipsa calităţii procesuale pasive precum şi petitul privind acordarea daunelor cominatorii.

Sentinţa a rămas irevocabilă prin decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 5363 din 02 decembrie 2010.

A apreciat prima instanţă că, din economia art. 24 din Legea nr. 554/2004, rezultă că simpla neexecutare a hotărârii judecătoreşti nu este suficientă pentru aplicarea amenzii de 20% din salariul minim pe economie şi nici pentru obligarea la plata despăgubirilor pentru întârziere, fiind necesar să se stabilească că această neexecutare este consecinţa directă a atitudinii culpabile a conducătorului autorităţii publice, atitudine care trebuie apreciată nu numai în raport de obligaţia stabilită prin hotărârea irevocabilă, ci şi de împrejurările concrete ale speţei.

S-a mai reţinut că elementul ce justifică aplicarea sancţiunilor prevăzute de dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 îl constituie culpa conducătorului autorităţii publice, căci orice sancţiune, trebuie să se întemeieze pe vinovăţie în oricare din formele sale.

A fost invocată jurisprudenţa recentă a Curţii de la Strasbourg, care a nuanţat obligaţia statului de punere în executare în orice condiţii a unei hotărâri judecătoreşti.

În acest sens s-a reţinut că în cauza Fociac c. României, Curtea a arătat că dreptul de acces la justiţie nu poate obliga un stat să dispună executarea fiecărei hotărâri indiferent care ar fi circumstanţele, iar atunci când autorităţile sunt obligate să execute o hotărâre judecătorească şi nu fac acest lucru, respectiva inerţie angajează răspunderea statului în sfera de aplicare a art. 6 parag. (1) din Convenţie.

În raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (1) O.U.G. nr. 4/2012 s-a constatat că nu poate fi reţinută culpa pârâţilor în neexecutarea hotărârii irevocabile, întrucât perioada litigiului se suprapune cu perioada de suspendare a activităţii CCSD, în aprecierea atitudinii de pasivitate a pârâţilor fiind cuprinsă inclusiv perioada de judecată în cauză.

Având în vedere finalitatea sancţiunii pecuniare prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004, prima instanţă a apreciat că nu poate fi primită solicitarea reclamanţilor din precizarea la acţiune, în sensul amendării pârâţilor cu amendă în cuantum de 20 % din salariul minim brut pe economie pentru perioada 01.05.2011 - 15.03.2012, fiind evident că, în condiţiile intervenţiei impedimentului legal în emiterea titlului de despăgubire, o astfel de sancţiune, aplicabilă pe zi de întârziere, nu poate asigura realizarea scopului avut în vedere de legiuitor la adoptarea textului legal.

3. Recursul declarat de A. şi B.

Împotriva sentinţei curţii de apel au formulat recurs ambii reclamanţi, invocând dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 9, precum şi art. 3041 C. proc. civ.

Recurenţii au criticat hotărârea sub două aspecte, respectiv:

- soluţionarea procesului fără a intra în cercetarea fondului cu privire la pasivitatea CCSD pe o perioadă de peste 1 an, respectiv de la data de 2 ianuarie 2011, când hotărârea irevocabilă trebuia executată şi data de 15 martie 2012, când a fost publicată în Monitorul Oficial O.U.G. nr. 4/2012;

- aplicarea greşită a O.U.G. nr. 4/2012, care, în opinia recurenţilor, a suspendat numai procedura administrativă prevăzută în Titlul VII al Legii nr. 247/2005, nu şi executarea hotărârilor judecătoreşti irevocabile.

4. Hotărârea pronunţată în recurs

Prin decizia nr. 5426 din 14 decembrie 2012, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de A. şi B. împotriva sentinţei nr. 797/2012 din 10 septembrie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal; a modificat sentinţa în sensul că a admis parte acţiunea şi dispus amendarea Preşedintelui Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor cu 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, pentru perioada 2 ianuarie 2011 - 15 martie 2012. Totodată, a respins capătul de cerere privind despăgubirile, ca nefondat.

Instanţa de control judiciar a reţinut că, potrivit art. 24 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, preşedintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor avea obligaţia de a executa hotărârea judecătorească irevocabilă, în sensul de a emite decizia reprezentând titlu de despăgubire, într-un termen de cel mult 30 de zile de la data pronunţării deciziei, respectiv din 2 ianuarie 2011.

Necontestat, acest fapt nu s-a realizat, aşa încât Înalta Curte a apreciat că se impune, în concordanţă cu prevederile legale menţionate, aplicarea, în sarcina preşedintelui în funcţie în perioada de referinţă, a amenzii de 20% din salariul minim pe economie pe zi de întârziere începând cu data de 2 ianuarie 2011 şi până la data de 15 martie 2012, când a intrat în vigoare O.U.G. nr. 4/2012 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziţii din titlul VII "Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente.

Înalta Curte a respins apărările intimatei, privind imposibilitatea aplicării sancţiunii prevăzute de lege conducătorului autorităţii căreia îi incumbă obligaţia de executare a hotărârii judecătoreşti irevocabile.

Faptul că, potrivit art. 13 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor funcţionează ca un organism colegial, voturile membrilor săi fiind egale, nu poate fi invocat ca argument pentru neexecutarea unei hotărâri judecătoreşti în termenul legal.

Art. 13 alin. (4) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 îi conferă Preşedintelui ANRP calitatea de conducător al lucrărilor Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor şi, în această calitate, avea obligaţia legală de a organiza activitatea comisiei într-o asemenea manieră încât să asigure respectarea termenului de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.

De asemenea, nu s-au prezentat dovezi din care să rezulte că autoritatea pârâtă, prin conducătorul său, a dispus măsurile necesare pentru executarea hotărârii judecătoreşti, dar ceilalţi membri ai comisiei s-ar fi opus.

În cazul titlurilor de despăgubire, prin O.U.G. nr. 4/2012, s-au suspendat, până la 15 mai 2013, procedurile de evaluare a imobilelor pentru care se acordă despăgubirile, prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005.

În raport cu prevederile acestui act normativ, nu se poate pune în discuţie, după data intrării sale în vigoare, neexecutarea culpabilă a hotărârilor judecătoreşti. Faţă de prevederile clare ale art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu pot fi aplicate sancţiuni în sarcina membrilor Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Referitor la capătul de cerere privind plata despăgubirilor de întârziere, instanţa de recurs a constatat că recurenţii-reclamanţi nu au făcut dovada unui prejudiciu cert produs prin întârziere, inclusiv din perspectiva faptului că, în cauză, este vorba despre emiterea titlului de despăgubire, iar nu a titlului de plată.

5. Contestaţia în anulare şi hotărârea pronunţată

Decizia de recurs a fost atacată de contestatoarea C. cu o contestaţie în anulare întemeiată pe prevederile art. 317 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., arătând că prin decizia contestată i-a fost aplicată amenda prevăzută în art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004, fără să fi fost citată legal pentru termenul la care a avut loc judecata, la domiciliul său, aşa cum se prevede în art. 87 şi 90 alin. (1) C. proc. civ.

Prin decizia nr. 1224 din 14 aprilie 2016, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis contestaţia în anulare formulată de C., a anulat decizia nr. 5426 din 14 decembrie 2012 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, şi a acordat termen pentru judecarea recursului la data de 23 iunie 2016, cu citarea părţilor.

Înalta Curte a reţinut că pentru termenul din 14 decembrie 2012, când s-a judecat recursul, Preşedintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor a fost citat cu indicarea calităţii sale, fără a fi fost nominalizat, la sediul autorităţii publice.

Din înscrisurile dosarului, rezultă că la data respectivă, conducătorul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor era L., care a şi semnat întâmpinarea formulată în recurs de Comisie, în timp ce contestatoarea C., identificată ca titular a obligaţiei de plată a amenzii în actele de punere în executare a hotărârii pronunţate în temeiul art. 24-25 din Legea nr. 554/2004, fusese numită prin Decizia nr. 114 din 4 octombrie 2011 şi eliberată din funcţie prin Decizia nr. 265 din 23 mai 2012, emisă de Prim-Ministrul României.

Prin urmare, contestaţia în anulare este întemeiată, fiind incident motivul prevăzut în art. 317 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., de vreme ce contestatoarea C. nu a fost citată pentru judecarea recursului, cu respectarea prevederilor art. 88, art. 90 alin. (1) şi art. 92 C. proc. civ.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat împotriva sentinţei nr. 797 din 10 septembrie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Craiova

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor expuse în întâmpinare, cât şi în baza art. 3041 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte reţine că recursul este fondat pentru următoarele considerente:

Cererea recurenţilor - reclamanţi având ca obiect aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, Preşedintelui Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, cu titlu de sancţiune pentru neexecutarea în termen a sentinţei nr. 136 din 15 martie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, irevocabilă prin decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, nr. 5363 din 02 decembrie 2010 a fost respinsă prin sentinţa atacată în prezenta cauză.

A reţinut judecătorul fondului că simpla neexecutare a hotărârii judecătoreşti nu este suficientă pentru aplicarea amenzii de 20% din salariul minim pe economie şi nici pentru obligarea la plata despăgubirilor pentru întârziere, fiind necesar să se stabilească că această neexecutare este consecinţa directă a atitudinii a conducătorului autorităţii publice, atitudine care trebui apreciată nu numai în raport de obligaţia stabilită prin hotărârea irevocabilă, ci şi din împrejurările concrete ale speţei.

Înalta Curte reţine că în acţiunile întemeiate pe dispoziţiile art. 24 alin. (2) Legea nr. 554/2004, are legitimare procesuală pasivă conducătorul autorităţii publice sau, după caz, persoana obligată prin hotărârea irevocabilă pronunţată de instanţa de contencios administrativ.

Determinarea prin lege, a calităţii procesuale pasive pentru conducătorul autorităţii publice nu reprezintă altceva decât îndreptăţirea acestuia de a participa ca pârât în procedura specială de executare în materia contenciosului administrativ.

Legalitatea desfăşurării procedurii judiciare, având în vedere caracterul contradictoriu al acesteia şi necesitatea respectării dreptului la apărare, implică însă obligaţia identificării pârâtului, respectiv a conducătorului autorităţii publice pârâte vizat de pretenţiile reclamanţilor, prin menţionarea numelui, prenumelui şi a domiciliului acestuia.

Dispoziţiile art. 88 alin. (1) pct. 4 şi alin. (2) C. proc. civ. prevăd că citaţia trebuie să cuprindă sub sancţiunea nulităţii, numele, domiciliul şi calitatea celui citat.

Astfel, citarea Preşedintelui Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor se impune a fi realizată prin nominalizarea persoanei care a deţinut această funcţie în perioada vizată de măsurile prevăzute de art. 24 alin. (2) din lege.

Pe de altă parte, în raport de art. 90 alin. (1) C. proc. civ., citaţia trebuia comunicată la domiciliul sau reşedinţa persoanei citate, în cazul pârâtei C., la adresa de domiciliu, întrucât la data pronunţării sentinţei recurate - 10 septembrie 2012, acesta nu mai deţinea nici o funcţie în cadrul CCSD, fiind eliberată din funcţie prin Decizia nr. 265 din 23 mai 2012 a Guvernului României.

În aceste condiţii, faţă de împrejurarea că citaţia a fost comunicată la adresa din Bucureşti, sector 1, respectiv la sediul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, şi nu la adresa de domiciliu a acesteia, Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ. sunt pe deplin aplicabile.

În consecinţă va fi admis recursul şi în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (5) C. proc. civ., va fi casată sentinţa atacată şi trimisă cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes a recursului şi excepţia lipsei de obiect a acţiunii, invocate de intimaţii pârâţi C. şi L., preşedintele C.N.C.I.

Admite recursul formulat de A. şi B. împotriva sentinţei nr. 797 din 10 septembrie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 octombrie 2016.