Incompatibility of local representative in regional utility operator assembly under Law No. 161/2003

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate:

- anularea raportului de evaluare nr. 58827/G/II din 1.12.2013, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate în lucrarea nr. 36929/A/II din 05 septembrie 2013 şi comunicat prin înscrisul nr. 58828/G/II din 1.12.2013, ca netemeinic şi nelegal, prin care s-a constatat de către instituţia pârâtă că a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, prin nerespectarea dispoziţiei art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, întrucât a exercitat funcţia de Primar al Comunei Oraşu Nou, judeţul Satu Mare, concomitent cu deţinerea calităţii de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în Adunarea Generală a Acţionarilor a S.C. B. S.A. şi prin nerespectarea art. 87 alin. (1) lit. d) şi g) din Legea nr. 161/2003, întrucât a exercitat funcţia de Primar al Comunei Oraşu Nou, judeţul Satu Mare, concomitent cu deţinerea calităţii de administrator la S.C. C. S.R.L., respectiv a deţinut calitatea de persoană fizică autorizată în cadrul A. Persoană Fizică Autorizată.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 181/CA/2014 - PI din 13.10.2014, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond a declarat recurs reclamantul A.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că hotărârea judecătorească contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Recurentul arată că instanţa de fond a interpretat în mod eronat noţiunea de societate de interes regional, considerând că pe teritoriul României nu ar exista astfel de întreprinderi.

În realitate societatea S.C. B. S.A., este o societate de interes zonal, aşa cum este precizată în cuprinsul art. 2 alin. (2) din Actul Constitutiv al societăţii.

Din acest punct de vedere, textul actului constitutiv şi aria de deservire a operatorului de apă şi canalizare nu se suprapune cu sfera de aplicabilitate a textului de lege arătat de inspectorul de integritate, fapt ce atrage în mod evident neîntrunirea elementelor constitutive ale acestei incompatibilităţi. Textul de lege neputând fi extins prin voinţa unui inspector de integritate.

În aceste condiţii interpretarea folosită de instanţa de fond contravine în mod expres prevederilor art. 10 din C. civ., deoarece se foloseşte o interpretare extensivă pentru a include în norma sancţionatoare, prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 şi societăţile de interes regional.

Reprezentarea unităţii administrativ teritoriale, în speţă comuna Oraşu Nou, s-a realizat cu titlu gratuit.

În aceeaşi măsură prevederile Legii nr. 161/2003 contravin în mod flagrant prevederilor art. 121 alin. (3) din Constituţia României deoarece legea fundamentală stabileşte că autorităţile publice locale acţionează în baza legii speciale şi rezolvă problemele de interes local.

Furnizarea apei şi a canalizării este un obiectiv de interes local, datorită faptului că această activitate nu putea fi finanţată de comuna Săcăşeni, s-a procedat la predarea acestui serviciu public la societatea S.C. B. S.A., persoană juridică în cadrul căreia sunt reprezentate toate comunele şi oraşele din judeţul Satu Mare.

Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 6 aprilie 2016, recursul a fost admis în principiu.

Soluţia instanţei de recurs

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat în ceea ce priveşte criticile formulate în legătură cu cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 1618/2003.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Prin Raportul de evaluare nr. x din 11.12.2013, inspectorul de integritate, in urma analizării informaţiilor primite de la Primăria Comunei Oraşu Nou, judeţul Satu Mare, Oficiul Naţional al Registrului Comerţului, S.C. B. S.A. şi de la persoana evaluată, a formulat următoarea concluzie: urmare activităţii de evaluare efectuată s-a constatat că A. s-a aflat in stare de incompatibilitate, întrucât a deţinut simultan atât funcţia de Primar al comunei Oraşu Nou, judeţul Satu Mare, cât şi calitatea de reprezentant al comunei în cadrul Adunării Generale a Acţionarilor S.C. B. S.A., de administrator în cadrul S.C. C. S.R.L. şi de persoană fizică autorizată în cadrul A. p.f.a., încălcând astfel dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d), f) şi g) din Legea nr. 161/2003.

Din cuprinsul raportului a rezultat că recurentul-reclamant a deţinut simultan atât funcţia de Primar al Comunei Oraşul Nou, judeţul Satu Mare, cât şi calitatea de reprezentant al comunei în cadrul Adunării Generale a Acţionarilor S.C. B. S.A., încălcând astfel dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Din actele dosarului rezultă că S.C. B. S.A. a dobândit, conform actului constitutiv, statutul de operator regional, în înţelesul dat acestei noţiuni de Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice, fiind înfiinţată în baza hotărârilor adoptate de autorităţile deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale asociate ca societate cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice pe raza de competenţă a acţionarilor.

Rezultă din cuprinsul actului constitutiv că S.C. B. S.A. are ca acţionari mai multe persoane juridice printre care şi Comuna Oraşul Nou.

De menţionat că regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale sunt reglementate de Legea nr. 215/2001, care prevede la art. 11 că două sau mai multe unităţi administrativ teritoriale au dreptul, în limitele competenţelor autorităţilor lor deliberative şi executive, de a coopera şi a se asocia în condiţiile legii, formând asociaţii de dezvoltare intercomunitară, constituite în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice.

Legea nr. 51/2006 cuprinde cadrul juridic şi instituţional al înfiinţării, organizării şi funcţionării serviciilor comunitare de utilităţi publice, definind şi noţiunile "asociaţie de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice" şi respectiv "operator regional".

În înţelesul legii, asociaţia de dezvoltare intercomunitară are ca obiect înfiinţarea, organizarea, finanţarea, exploatarea, monitorizarea şi gestionarea în comun a unităţilor administrativ-teritoriale membre, precum şi realizarea în comun a unor proiecte de investiţii publice de interes zonal ori regional, destinate înfiinţării, modernizării şi/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilităţi publice.

Acelaşi act normativ defineşte termenul de "operator regional" ca fiind operatorul societate reglementată de Legea nr. 31/1990, cu capital social integral al unora sau al tuturor unităţilor administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice, care asigură furnizarea/prestarea acestora pe raza de competenţă a unităţilor administrativ-teritoriale asociate, administrarea, funcţionarea şi exploatarea sistemelor de utilităţi publice aferente acestora, precum şi implementarea programelor de investiţii publice de interes zonal sau regional, destinate înfiinţării, modernizării şi/sau, după caz, dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestor servicii realizate în comun în cadrul asociaţiei.

Potrivit cadrului legislativ actual, reprezentat de Legea nr. 51/2006, S.C. B. S.A., ca operator regional activează într-un teritoriu ce excede interesului local al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale ce are calitatea de acţionar, neputându-se pune semnul egalităţii între un operator subordonat autorităţii administraţiei publice locale şi operatorii regionali, aflaţi sub coordonarea unei asociaţii de dezvoltare intracomunitară.

Astfel, se constată că au fost interpretate şi aplicate eronat prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora funcţia de primar este incompatibilă cu calitatea de reprezentant al unităţii administrativ teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local.

În condiţiile în care teritorialitatea societăţii S.C. B. S.A. face ca mandatul primarului ca reprezentant al unei localităţi, să depăşească sfera interesului local şi să se subordoneze interesului regional, nu sunt aplicabile dispoziţiile textului de lege susmenţionat, care sunt de strictă interpretare şi nu prevăd starea de incompatibilitate pentru calitatea de reprezentant într-o societate comercială de interes regional.

Funcţia de reprezentant al unităţii administrativ teritoriale în Adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local este incompatibilă cu funcţia de primar, în accepţiunea legii, numai în situaţia în care există posibilitatea utilizării votului de acţionar într-un scop personal sau luarea de către primar a unor hotărâri în detrimentul intereselor societăţii, situaţie exclusă având în vedere caracterul acestei societăţi de entitate cu caracter regional în care sunt reprezentate interesele fiecărui asociat din cadrul entităţii care a participat la capitalul entităţii respective şi care participă în egală măsură în organele de conducere ale acesteia, exercitând un control analog celui pe care îl exercită asupra propriilor servicii.

Starea de incompatibilitate a fost reglementată de legiuitor pentru prevenirea conflictului de interese definit prin art. 70 din Legea nr. 161/2003 ca fiind:

"situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

Prin urmare, incompatibilitatea reprezintă interdicţia de a cumula două sau mai multe funcţii/atribuţii care prin exercitarea lor simultană ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligaţia să îşi îndeplinească sarcinile de serviciu.

Pornind de la această definiţie şi având în vedere caracteristicile operatorului regional a serviciilor de apă şi de canalizare, aşa cum sunt definite prin Legea nr. 51/2006 şi 241/2006, dar şi în celelalte documente care atestă reorganizarea societăţii, se poate concluziona că în cauză, nu sunt întrunite elementele constitutive ale stării de incompatibilitate reglementată de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, - în calitate de primar şi reprezentant al unităţii administrativ teritoriale în AGA a S.C. B. S.A. a acţionat pentru un interes social şi nu unul personal şi pentru realizarea unui obiectiv regional, ce corespunde scopului urmărit prin reorganizarea societăţii şi care depăşeşte sfera de interes local a unităţii administrativ teritoriale pe care o reprezintă.

Pentru considerentele expuse mai sus, se va dispune admiterea acţiunii formulată de reclamant, dispunându-se anularea Raportului de evaluare emis de Agenţia Naţională de Integritate.

De altfel, în acest sens este şi jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în materie.

În temeiul art. 126 alin. (3) din Constituţia României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie are atribuţia de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale.

Aşa fiind, faţă de practica anterioară a instanţelor judecătoreşti, o altă soluţie decât cea de admitere a acţiunii ar echivala cu acceptarea unor divergenţe de jurisprudenţă (practică contradictorie) ceea ce ar reprezenta o încălcare a dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, cu privire la care în practica CEDO s-a reţinut că existenţa unor divergenţe de jurisprudenţă în cadrul autorităţilor judiciare ale ţării, este în sine contrară principiului securităţii juridice, care rezidă implicit din toate articolele Convenţiei şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept.

Prin urmare, menţinerea aceloraşi soluţii în cauze similare este de natură a asigura o interpretare şi aplicare unitară a legii în scopul de a evita apariţia unor divergenţe jurisprudenţiale, ceea ce ar avea ca efect crearea unui climat de incertitudine şi insecuritate juridică (mutatis mutandis, Sovtransavto Holding împotriva Ucrainei, nr. 48553/99, §96; Păduraru împotriva României, nr. 63252/00, § 98; Beian împotriva României, nr. 30658/05, §37-39);

Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere şi dispoziţiile art. 20 alin. (2) şi art. 21 din Constituţia României precum şi prevederile art. 6 parag. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, potrivit cărora legea trebuie să aibă dubla calitate de accesibilitate şi previzibilitate.

De aceea, atunci când textul unei legi nu este clar sau este susceptibil de interpretări diferite se impune ca previzibilitatea acesteia să fie asigurată de practica judiciară care să-i asigure justiţiabilului posibilitatea de a-şi regla conduita.

Potrivit jurisprudenţei Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, revine jurisdicţiilor rolul de a clarifica sensul şi limitele de aplicare a legii, pentru eliminarea disfuncţionalităţilor, rolul unei jurisdicţii supreme fiind tocmai acela de a găsi mecanisme eficiente pentru a elimina divergenţele de jurisprudenţă.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, în ceea ce priveşte cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

În ceea ce priveşte cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. d) şi g) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte constată că recurentul a fost administrator în cadrul S.C. C. S.R.L., în perioada 07.01.2005 - 27.09.2013.

De asemenea, persoană fizică autorizată în cadrul A. Persoană Fizică Autorizată, în perioada 19.08.2009 - 27.09.2013.

Prin urmare, instanţa de fond, în mod corect a constatat încălcarea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) şi g) din Legea nr. 161/2003, ca urmare a faptului că în perioada în care a exercitat funcţia de primar a deţinut şi calităţile de administrator al S.C. C. S.R.L. şi persoană fizică autorizată, conform informaţiilor transmise de către O.R.C.

De altfel, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant, prin cererea de recurs formulată, nu aduce critici cu privire la hotărârea instanţei de fond privind aceste două situaţii de incompatibilitate, recursul formulat şi dezvoltarea motivelor acestuia referindu-se strict la incompatibilitatea de reprezentant al Unităţii Administrativ-Teritoriale Oraşu Nou în Adunarea Generală a Acţionarilor a S.C. B. S.A., în perioada 19.06.2012.

În consecinţă, pentru considerentele arătate instanţa de control judiciar va menţine raportul de evaluare în ceea ce priveşte incompatibilităţile prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) şi g) din Legea nr. 161/2003.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va admite, în parte, acţiunea formulată de reclamantul A., va anula raportul de evaluare nr. 58827/G/II din 1.12.2013 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate numai în ceea ce priveşte cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 şi va menţine raportul de evaluare în privinţa incompatibilităţilor prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) şi g) din acelaşi act normativ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 181/CA/2014 - PI din 13.10.2014, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, admite în parte acţiunea formulată de reclamantul A..

Anulează raportul de evaluare nr. 58827/G/II din 1.12.2013 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate numai în ceea ce priveşte cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Menţine raportul de evaluare în privinţa incompatibilităţilor prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) şi g) din acelaşi act normativ.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 octombrie 2016.