Validity of ministerial order regulating drone operations and segregated airspace in national aviation law

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la 03.10.2014, reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor, solicitând anularea Ordinului nr. 8 din data de 13.01.2014 (Anexa 1) privind stabilirea condiţiilor de operare în spaţiul aerian naţional a aeronavelor civile motorizate fără pilot la bord, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 50 din data de 21.01.2014, emis de către pârât.

2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa nr. 883 din 27 martie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, şi a anulat Ordinul nr. 8 din 13.01.2014 emis de pârât.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-pârât, în dezacord cu cele reţinute de prima instanţă, susţine că nicio prevedere a OMT nr. 8/2014 nu se referă la autorizarea sau la stabilirea condiţiilor de autorizare a montării pe aeronavele fără pilot la bord a aparaturii foto sau video.

Ordinul stabileşte la art. 3 şi 4 numai condiţiile tehnice de certificare, în limita competenţelor acordate Ministerului Transportului de lege, pe care orice aeronavă civilă fără pilot la bord (mai puţin aeronavele reglementate de B. şi aeronavele cu greutate mai mică de 1 kg şi care nu au montate pe ele aparatură pentru filmare sau transmitere date), indiferent de utilizare, trebuie să le îndeplinească pentru a putea fi operată în spaţiul aerian naţional.

Recurentul-pârât mai susţine că interdicţia de a opera o aeronavă civilă (cu sau fără pilot), fără documentele de certificare prevăzute de lege nu este instituită prin OMT nr. 8/2014, ci prin O.U.G. nr. 29/1997 privind Codul aerian civil.

Astfel, contrar celor reţinute de instanţa de fond, o aeronavă civilă fără pilot la bord se supune dispoziţiei Codului aerian civil referitoare la obligaţia deţinerii unui certificat de înmatriculare, iar acesta trebuie să se afle în permanenţă la persoana care asigură pilotarea aeronavei.

De asemenea, potrivit dispoziţiilor Codului aerian civil, fiecare aeronavă civilă trebuie să deţină un certificat de navigabilitate individual, iar pentru aeronavele fără pilot la bord, acest act trebuie să se afle în permanenţă la persoana care asigură pilotarea.

Se mai arată că nicio dispoziţie a OMT nu impune în sarcina operatorilor aeronavelor fără pilot la bord obligaţia obţinerii unei autorizaţii de zbor cu 45 de zile înainte de decolarea acesteia şi că există obligaţia operării acestor aeronave numai în spaţii aeriene segregate.

Înfiinţarea unor zone segregate temporar nu reprezintă o autorizaţie de zbor, ci doar stabilirea unei zone de spaţiu aerian unde pot fi desfăşurate anumite activităţi de zbor şi de existenţa căreia operatorii aerieni sunt informaţi, astfel încât să le poată ocoli.

Faţă de aprecierea instanţei de fond în sensul că aeronavele fără pilot intră sub incidenţa prevederilor Codului aerian civil, fără a li se aplica reglementările instituite în mod expres aeronavelor cu pilot la bord, recurentul-pârât susţine că aeronavele fără pilot reprezintă o categorie de aeronave, iar disp. art. 3 pct. 3.7 din cod fac referire la termenul de "aeronavă" fără a distinge între cele cu pilot şi cele fără pilot.

În ceea ce priveşte aspectul reţinut de prima instanţă, conform căruia, activitatea aeronavelor civile fără pilot nu intră sub incidenţa reglementărilor H.G. nr. 912/2010 pentru aprobarea procedurii de autorizare a zborurilor în spaţiul aerian naţional, precum şi a condiţiilor în care decolarea şi aterizarea aeronavelor civile se pot efectua şi de pe/pe alte terenuri sau suprafeţe de apă decât aeronavele certificate, recurentul-pârât învederează instanţei de recurs că acest act administrativ normativ a fost emis în baza art. 11 alin. (1) din Codul aerian civil, care prevede că:

"orice zbor în spaţiul aerian naţional trebuie autorizat. Procedura de autorizare a zborurilor se reglementează prin hotărâre a Guvernului".

De asemenea, prin Legea nr. 257/2001 privind modul de acţiune împotriva aeronavelor care utilizează neautorizat spaţiul aerian al României se stabileşte că orice aeronave, pilotate sau nepilotate pot desfăşura activităţi de zbor numai în baza unei autorizări emise de Ministerul Transporturilor.

Recurentul-pârât susţine că Ordinul nr. 8/2014 nu impune nicio obligaţie suplimentară celor deja impuse prin reglementările primare şi a exceptat de la cerinţele impuse aeronavele reglementate de B. sau de C.

Cu privire la concluziile instanţei de fond prin care s-a reţinut limitarea posibilităţii de desfăşurare normală a unor activităţii economice şi culturale, recurentul-pârât susţine că operaţiunile aeriene de lucru aerian, efectuate cu aeronave civile cu sau fără pilot, sunt reglementate de disp. art. 52 din Codul aerian civil, fiind necesară o autorizare de operator certificat, iar exceptarea unor categorii ar reprezenta o discriminare a operatorilor aeronavelor cu pilot la bord.

Mai mult, din cuprinsul OMT nr. 8/2014, se desprinde concluzia că operatorii aeronavelor cu pilot la bord trebuie să îndeplinească mai multe condiţii pentru a putea efectua operaţiuni de lucru aerian, astfel încât nu se poate considera că actul administrativ impune obligaţii excesive în sarcina operatorilor aeronavelor fără pilot la bord.

Recurentul-pârât susţine că disp. art. 1 alin. (3) şi (4) din OMT nr. 8/2014 nu introduc un monopol în favoarea Autorităţii Aeronautice Civile Române, aceasta înregistrează doar cererea pentru înfiinţarea unei zone segregate, iar decizia aparţine altor entităţi conform Ordinului comun al ministrului transporturilor şi al ministrului apărării naţionale nr. 1328/M.128/2013.

Emiterea certificatelor de identificare/înmatriculare a fost atribuită prin delegarea de competenţă unui organism tehnic specializat, Autoritatea Aeronautică Civilă Română, în conformitate cu disp. art. 62 din Codul aerian civil.

4. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 10 aprilie 2017 potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunţând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 20 iunie 2017.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analiza motivelor de casare. Recursul este fondat.

Prin OMT nr. 8 din 13.01.2014 s-au reglementat condiţiile de operare în spaţiul aerian naţional al aeronavelor civile monitorizate fără pilot la bord, iar instanţa de fond a dispus anularea actului administrativ cu caracter normativ, reţinând că Ministerul Transporturilor, ca organ central al administraţiei nu are competenţa de a da o reglementare primară unor relaţii sociale; s-au instituit obligaţii ce limitează exercitarea unor drepturi constituţionale, respectiv s-a interzis montarea aparaturii foto şi video pe orice fel de avion/dronă/multicopter, fără autorizaţie, s-a interzis operarea oricărui aparat de zbor care depăşeşte greutatea de 1 kg, în lipsa unei autorizaţii şi a omologării acestuia, s-a impus în sarcina operatorilor de nave fără pilot la bord de a solicita o autorizaţie de zbor, cu 45 de zile înainte de decolarea acesteia.

A mai reţinut prima instanţă că, potrivit art. 3 pct. 3.8 din Codul aerian se instituie o delimitare clară între noţiunile de "aeronavă" şi "aeronavă fără pilot", prin urmare, acestora din urmă li se aplică reglementările instituite expres în privinţa aeronavelor fără pilot şi nu cele ale H.G. nr. 912/2010.

De asemenea, în opinia instanţei de fond, înfiinţarea unei zone de spaţiu aerian segregat este nelegală, întrucât operarea aeronavelor civile fără pilot nu interferează cu activitatea de zbor a celorlalte aeronave civile, având în vedere că operarea dronelor se realizează la o înălţime cuprinsă între 10 m. şi 150 m.

Judecătorul fondului a considerat şi că afirmaţiile autorităţii publice referitoare la aplicarea art. 5 alin. (2) din Ordinul nr. 8/2014 sunt neîntemeiate, reglementarea utilizării camerelor foto-video nu intră în atribuţiile Ministerului Transporturilor, se limitează desfăşurarea normală a unor activităţi economice şi culturale şi este afectat cadrul concurenţial prin instituirea monopolului în favoarea Autorităţii Aeronautice Civile Române.

Din actele dosarului, reiese faptul că, OMT nr. 8/2014 a fost emis în temeiul prevederilor art. 4 lit. b) şi f) din O.G. nr. 29/1997 privind Codul aerian civil şi art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 24/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Transporturilor, conform cărora acesta are în competenţă elaborarea normelor privind organizarea şi efectuarea transporturilor şi controlează respectarea acestora, astfel încât în cauză nu a fost realizată o reglementare primară, cum în mod greşit a apreciat prima instanţă.

Cu privire la susţinerea conform căreia ordinul reglementează utilizarea camerelor foto-video, deşi această activitate nu intră în atribuţiile Ministerului Transporturilor, se constată că potrivit disp. art. 5 alin. (2), reglementarea nu se aplică aeronavelor civile monitorizate fără pilot la bord şi cu masa maximă la decolare mai mică sau egală cu 1 kg, atâta timp cât "nu au montate pe ele aparatură pentru filmare sau transmisie de date".

Conform art. 5 alin. (1) din Ordinul nr. 8/2014, se impune operatorilor unei aeronave civile monitorizate fără pilot la bord respectarea disp. H.G. nr. 912/2010 privind autorizarea zborurilor în spaţiul aerian naţional, autorizare de care este dispensat operatorul de aeronave atunci când sunt utilizate în cadrul competiţiilor, demonstraţiilor aeriene sau al altor manifestaţii oficiale organizate de B., precum şi aeronavele civile fără pilot la bord, cu masa maximă la decolare mai mică sau egală cu 1 kg.

În ipoteza în care, aeronavele fără pilot au montate pe ele aparatură pentru filmare sau transmisie de date, este obligatorie obţinerea autorizaţiei, însă reglementarea nu poate fi interpretată în sensul în care ordinul s-ar preocupa de instituirea unei interdicţii de a se monta aparatură foto şi video pe orice fel de aeronavă monitorizată fără pilot.

Autorizarea despre care face vorbire Ordinul nr. 8/2014 este precizată la art. 17 alin. (3) din Codul aerian civil şi la art. 4 lit. a) din cuprinsul actului a cărui anulare s-a cerut, fiind vorba despre un certificat de identificare/de înmatriculare/de navigabilitate.

În ceea ce priveşte obligaţia obţinerii unei autorizaţii de zbor, cu 45 de zile înainte de decolarea aeronavei, potrivit art. 1 din OMT nr. 8/2014, operarea aeronavelor civile motorizate fără pilot la bord în spaţiul aerian naţional este permisă numai în zone de spaţiu aerian segregat temporar, înfiinţate, alocate şi activate conform reglementărilor aplicabile în vigoare, iar cererea pentru înfiinţarea zonei se transmite cu cel puţin 45 de zile înainte de data prevăzută pentru începerea activităţii.

Dispoziţiile art. 1 din OMT nr. 8/20144 nu impun obligativitatea obţinerii unei autorizaţii de zbor, ci obligativitatea obţinerii unei zone de spaţiu aerian segregat temporar pentru perioada solicitată, în acest interval operatorul putând efectua atâtea aterizări/decolări câte doreşte, fără să fie necesar a fi anunţată autoritatea competentă.

Înfiinţarea unui spaţiu aerian segregat este posibilă în temeiul art. 4 lit. f) din Codul aerian civil, în acest sens fiind emis Ordinul comun al ministrului transporturilor şi al ministrului apărării naţionale nr. 1328/M.128/2013, măsura asigură protecţia tuturor aeronavelor civile aflate în trafic.

Referitor la susţinerea primei instanţe conform căreia, prevederile C. civ. aerian sunt incidente doar în cazul aeronavelor cu pilot la bord, Înalta Curte apreciază că art. 3 pct. 3.7, defineşte aeronava ca fiind aparatul care se poate menţine în atmosferă cu ajutorul altor reacţii ale aerului decât cele asupra suprafeţei pământului.

Împrejurarea precizării de la art. 3 pct. 3.8 a aeronavei fără pilot nu contrazice faptul că, prin Codul aerian civil se reglementează inclusiv acest tip de aeronavă, deoarece aeronavele fără pilot reprezintă un tip de aeronavă alături de aeronavele cu pilot.

În cazul în care, s-a dorit existenţa unei norme separate pentru aeronavele fără pilot, legiuitorul a arătat explicit că acestea se aplică în acest caz particular (a se vedea art. 17, 43 şi 73 din Codul aerian civil), per a contrario, toate reglementările care fac vorbire doar de "aeronave", sunt incidente în ambele situaţii, respectiv aeronave cu/fără pilot.

Argumentul deja arătat mai sus susţine astfel şi critica exprimată prin motivele de recurs, în sensul că prevederile H.G. nr. 912/2010 pentru aprobarea procedurii de autorizare a zborurilor în spaţiul aerian naţional, precum şi a condiţiilor în care decolarea şi aterizarea aeronavelor civile se pot efectua şi de pe/pe alte terenuri sau suprafeţe de apă decât aerodromurile certificate sunt incidente şi în situaţia particulară a zborurilor cu aeronave motorizate fără pilot.

În legătură cu restricţionarea operării aeronavelor civile fără pilot la bord, numai la cele cu masa maximă la decolare mai mică sau egală cu 1 kg şi implicit dificultatea practicării aeromodelismului, disp. art. 5 alin. (2) lit. b) din ordin nu conţin astfel de limitări, reglementarea fiind în concordanţă cu dispoziţiile art. 52 din Codul aerian civil care prevăd obligaţia unei certificări indiferent de tipul aeronavei, cu pilot sau fără pilot.

În ceea ce priveşte afectarea cadrului concurenţial, prin instituirea monopolului în favoarea Autorităţii Aeronautice Civile Române, se constată că o astfel de afectare intervine numai în condiţiile unei pieţe în acest domeniu, în timp ce competenţa unei autorităţi publice de a emite autorizaţii, certificate, etc. se află în afara unui cadru concurenţial, reprezentând atribuţia/competenţa acordată de către Guvernul României unei entităţi de interes public naţional în sensul asigurării aplicării reglementărilor aeronautice naţionale şi supravegherea respectării lor de către persoanele fizice şi juridice care desfăşoară activităţi aeronautice civile pe teritoriul României.

AARR funcţionează ca regie autonomă şi este autorizată să presteze un serviciu public, în regim de putere publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, fiind asimilată unei autorităţi publice.

În fine, din cuprinsul probelor administrate în dosar, Înalta Curte constată că nu a fost demonstrat limitarea desfăşurării normale a unor activităţi economice, de natura celor arătate în cuprinsul considerentelor sentinţei instanţei de fond.

Faţă de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, urmează să se dispună admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând pe fond cauza, să se respingă acţiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Ministerul Transporturilor împotriva sentinţei nr. 883 din 27 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând pe fond cauza, respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 14 decembrie 2017.